李元波，于晓洁

(云南大学公共管理学院，云南昆明 650500)

利益相关者理论视角下的“学区房”问题探析

李元波，于晓洁

(云南大学公共管理学院，云南昆明 650500)

“就近入学”是我国义务教育阶段一项基本的公共政策。本文用利益相关者理论分析了各利益相关者在政策的实际运行中如何相互作用导致政策偏移，促使“学区房”的形成。研究表明，政策制定和执行并不是一个稳定的过程，各利益相关方不断地相互作用都可能使政策效应复杂化，单一的公共产品和服务难以达到预期效果。

学区房; 就近入学; 利益相关者

一、引言

近年来，“学区房”在中国社会持续升温，各个城市不断涌现天价“学区房”。特别是在一些大城市重点中学附近的房产，比如天津的远洋城、北京的中关村板块、朝阳板块等，备受学生家长青睐。很多家长认为，重点学校附近的文化气息和人文环境都将有利于孩子更好的学习和生活。

“学区房”的出现和我国义务教育阶段的实行的“就近入学”政策是紧密相关的。所谓的“就近入学”就是义务教育阶段的所有适龄儿童在自己的户籍所在地就近进入政府设立的实施义务教育的学校。采取“就近入学”政策的一个重要目的就是限制以经济权利和政治权利寻求优质教育资源的行为，促进区域内教育机会的均等化。“就近入学”本来是个意图良好的政策，但在中国社会来说却意外导致了学区房的形成，金钱成为政策对不同家庭实际影响的关键因素。家里经济条件好的孩子可以通过购房就近进入好学校，条件不好的孩子只能进入一般的学校[1]。显然，这与政府当初推行该政策的初衷是背道而驰的。

教育是影响社会公平的重要因素，追求教育公平是我国教育政策的重要目标。教育作为一种典型的公共服务，本身是一个复杂的研究对象。本文将运用利益相关者理论对“学区房”现象进行分析，探讨“就近入学”政策在制定和执行过程中是如何发生的扭曲，为何会偏离预期的目标。

二、 “就近入学”政策是导致学区房形成的重要原因

(一)“就近入学”政策利益主体分析

目前，“就近入学”政策制定和执行的基本流程是：中央政府负责政策的制定，各地方政府根据本地区基础教育资源的分布情况和学生生源情况划分学区，适龄学生根据学区划分结果就近进入公办中小学校就读。在这一过程中，家庭条件较好的家庭如果被划分到不理想的学区，他们会通过购买学区房的形式进行迁移，从而让子女享受优质教育资源。所以在这一政策过程中，相关利益主体主要是：

1.地方政府

地方政府负责该政策的执行和监督，并可以根据各地的实际情况作出调整，比如学区的划分、区域内优质教育资源的调整等。由于地方政府手中掌握着优质教育资源的分配权，现实中一些利益相关者，比如房地产商，就可以通过寻租的方式影响政府的划片，从而得到对自己有利的学区划分格局。同时作为社会中的一份子，相关政府部门的人员也在受政策的影响，他们也会为自己子女争取优质的教育资源，从而扭曲正常的学区划分。

2.中小学校

现实中，进入重点中小学校意味着孩子在未来将获得更多的升学机会，所以越好的学校对家庭和学生也具有越大的吸引力。因此，现实中一些企事业单位和房地产开发商与重点学校之间经常存在着各种“共建”关系，比如政策的倾斜、资金的扶助，重点学校也因此获得更大的发展优势。

3.房地产开发商

在该政策背景下，是否拥有重点学校周边的房产是中小学生能否享受优质教育资源的关键因素，这些房产对特定的家庭因此有着很大的吸引力。这对开放商来说意味着，重点中小学附近的房产开发将获得更高的回报。

4.家庭和学生个人

“就近入学”政策要求适龄儿童在户籍所在地和居住地就近进入政府设立的中小学校。对学生家庭和个人来说，学区的划分直接影响了学生是否有权利进入重点学校就读，这又决定了学生将来的升学和发展机会。所以，对于没有居住在重点学校并且有经济能力的家庭来说，购买学区房就成为获得优质教育资源的一种选择。

通过以上分析，可以发现在该政策的执行过程中，主要存在着四个利益主体：地方政府、开发商、中小学校和学生家庭。它们之间的相互关系我们可以用一个几何模型来表示，见图1[2]。

图1 利益主体相互作用模型

从图1模型中我们可以发现，政策的执行是一个多维的过程，这意味着保持单一政策的稳定性是不可取的，单一的公共产品和服务将无力应对政策环境的变化[3]。在不断变化的政策环境中，各个利益主体根据各自得到的有限信息，不断调整各自的策略，追求自身利益的最大化。这就使得政策效应复杂化，最终的政策均衡点可能会偏离预期的目标。其中，政策环境应该位于政策模型的核心地位，因为它与各个利益主体紧密相关，决定他们在整体均衡中的地位，并且贯穿政策过程的始终。

(二)利益主体之间行为相互影响的复杂性分析

基于图1的模型，在“就近入学”政策中主要存在地方政府、开放商、中小学校和家庭四个主要的利益相关者。一方面，政策环境是不断改变的，另一方面，各个利益相关者可能采取的策略也是不确定的(这取决于各自可以得到的信息的种类和数量)。这样，政策效应就变得复杂化，可能会偏离预期的均衡点。利益相关者理论的相关观点有助于分析各个利益相关方是如何相互作用、相互反馈从而导致学区房这一特殊的社会现象形成的。

需要说明，本文的分析都是基于这样的前提假设：该政策的每一个利益相关方都是理性利己的，都致力于追求自身收益的最大化。比如居民会在既定的环境内追求最好的生活环境和最优质的教育资源。在该假设下，当某个城市居民居住在某一个社区时，如果这个社区难以提供优质的基础教育服务，他们就会产生迁移出该社区的冲动，去寻找提供更好教育服务的社区。这实际上就是蒂博特描述的“用脚投票”现象，即地方居民通过迁徙来促进地方政府在提供公共产品上的竞争。现实中，父母都愿意为子女选择更好的学校，更好的班级，并且有条件的家庭也会愿意为此支付更高额的费用。而且就一般的统计结果来看，父母的教育水平越高，收入越高，他们就越会关注子女的教育问题，而且愿意为此投入更多的金钱。而在当前，我国义务教育阶段实行的是划片免试就近入学政策，各学校不得以考试成绩作为选拔学生的依据，这就激励富人通过买房来选择学区，让子女进入更好的学校。这样一来，富裕的家庭会逐渐向重点中小学校附近集中，从而进一步影响当地的房价，从而形成高价的学区房。为了表述的更清楚，我们提出本文的三个命题[4]。

命题1：我国基础教育的优质教育资源分布非常不均衡,这就使得不同学区的学生在“就近入学”政策下难以享受的平等的受教育机会，学区的划分成为影响教育机会的关键。

当前这种教育资源分布的差距不仅表现在东西部之间、城乡之间，还表现在社区之间和学校之间的教育质量相差悬殊。导致这种不均衡的原因主要有两个：一是我国长期以来实行的重点学校制度，这一政策人为地造成了不同地区、不同学校之间的发展不均衡；二是我国义务教育阶段的财政投入中，地方财政占到很大部分。现实中的不同地区各级政府的财政能力是不同的，这决定了他们在教育经费上的投入存在着明显的差异，从而进一步加剧了教育资源分布的不均衡。因此，地方政府学区的划分成为影响学生享受何种教育资源的关键因素。经济学理论认为如果稀缺资源不是在所有人之间随机或者公开的分配，就会产生大量的寻租和设租行为。这一方面可能造成开发商和学校之间互惠互利：开发商帮助学校建设场馆或者教学楼，小区业主的孩子就可以划入该学校所在的学区，房子的价格也由此可以比周边贵不少。通过这样的方式，学校和开发商都会从中获利。另一方面，有条件的家庭或者开发商甚至会选择直接买通政府的划片负责人，影响学区的划分。因为各个片区的具体情况，比如每个学区应该有多少学生，学生的生源情况如何等情况只有负责划片的政府官员最清楚。在这些寻租行为中，地方政府、开发商、富裕家庭都是受益方，他们对学区房的形成都持积极或默许的态度，最终的结果却是社会整体福利受损。

命题2：随着经济不断增长，社会各阶层对教育资源的需求会发生分化，富裕阶层会有更强烈的动机追求更优质的教育资源。

20世纪90年代以来，我国公民的可支配收入日益增加，这种收入的增加会直接导致个人需求结构的改变：从关注生存性资料转移到关注发展性资料。与此同时，我国社会贫富差距不断扩大，社会阶层逐渐分化。造成这种贫富分化的原因，既有不同地区的居民在社会中占有的生产资料上的数量和质量的差异，比如城市居民会从城市发展引起房价上升中获益，农村居民就没有这种机会，同时也有制度上的原因，比如法治法规和社会保障制度不健全。根据马斯洛的需求层次理论，人在不同阶段对公共服务的数量和质量的需求是不同的。所以富人拥有更强烈的动机，也拥有更多的机会去寻求更优质的公共服务。在市场经济条件下，竞争日益激烈，进入教学质量更好的学校就读意味着更好的发展机遇和更多的升学机会。因此，富裕阶层对优质教育资源的需求就显著增加了。因此，富人就更有可能，而且更有实力通过购买学区房为子女选择教育质量更好的学校。

命题3：中国的住房市场化改革使城市居民有可能自由选择居住地，有经济能力的家庭可以通过购买房产获得就近入学的资格。

在计划经济时代，城市居民的住房主要由工作单位来分配。可是随着我国城市住房市场化改革的逐渐展开，居民可以通过自己的偏好和家庭经济情况选择购买或租赁房屋。“就近入学”政策严禁学校通过考试选拔学生，这就刺激了家庭根据他们不同的教育偏好和购买能力选择不同的居住地为子女选择学校。结果，富裕家庭的孩子可以通过购买高价的学区房进入好的学校，低收入的家庭无力购买学区房进行择校。这种富裕家庭通过“用脚投票”选择优质教育资源的行为可能会导致有教育需求的富人大量向重点中小学校附近集中，促进学区房的形成，而且还会进一步推高周边的房价和物价，贫困家庭可能会因此无法承受高额的生活成本被迫选择迁出，这就使得“就近入学”政策追求教育机会均等化的目标难以在事实上实现。

基于以上分析可以发现，在“就近入学”政策的制定和执行过程中面临着大量的交互关系，同时政策环境具备高度的不确定性，一直在不断变化。地方政府、开发商、社会机构、家长、学校和学生个人等利益相关方不断的交互作用和反馈，结果导致了政策效应的复杂化。这些交互作用共同促进了学区房这个社会现象的形成。在已有的研究中，一些学者认为政策执行者在执行过程中出于自身利益的冲动会使政策偏离预期的目标[5]。可是在对“就近入学”政策执行的分析可以中发现，政府部门存在的寻租和设租行为并不是导致该政策偏离预期的唯一因素，甚至不是主要因素。其中，学生家庭的经济状况，是否有能力负担高价的学区房是决定该政策对学生造成何种影响的最重要因素。

三、政策建议

基于以上分析可以发现，在“就近入学”政策实施的过程中存在大量的相互关系，各利益相关方在不断变化的政策环境中不断地相互作用和反馈。在这些关系中，最重要的是目标家庭如何进行决策，这直接决定了该政策是否可以达到预期的结果。在该政策的执行过程中，有一个非常明显的“马太效应”：富裕家庭往往会通过购买学区房进行政策规避。这就导致了富裕家庭在享受优质基础教育资源方面的优势地位。家庭经济状况的好坏成为是否能够享受优质教育资源的一个因素，这显然是和该政策的初衷是相背离的。所以，政府应该采取切实措施，影响各相关方利益博弈的均衡点，追求社会整体效益的最大化。

1.应建立教师轮岗制度

现实中，很多家庭之所以会购买高价的学区房，都是为了让孩子可以享受更加优质的基础教育资源。所以，教育资源分布上的不均衡是学区房出现的根本原因。只要各个学校之间的教育质量、办学硬件设施之间存在显著地差异，就会激励有条件的家庭去购买学区房以谋求稀缺的资源，同时也会激励房地产商去开发更高价的学区房。所以，政府应该逐步调整教育资源的配置，实现教育资源的均等化。其中建立教师的轮岗制度是一项非常可行的措施[6]。地方政府可以在一定范围内推动教师流动任教，电脑为各个学校随机配置师资力量，任期可以为一个教育周期：初中三年，小学六年。这样，各个学校之间的教育质量的差异就可以逐渐缩小。

2.政府要加大教育投入

教育经费投入不足是我国教育发展长期存在的一个问题。各级政府一定要加大教育投入，甚至可以考虑引入社会资本改变这个局面[6]。基础教育本身是一项典型的公共服务，它具有很强的正外部性，这也是维护社会公平正义的重要方面。所以各级政府一定要保证基础教育的投入力度，在国外的地方政府的一些特定的税收收入会专门用于教育投入，这也是一个值得参考的做法。

3.对“学区房”征收特别税

现实中，人们购买学区房一般出于两方面的原因：一是让孩子可以进入重点学校就读；二是投资增值。这就使得学区房比普通商品房有更高的附加值。而且购买学区房的家庭往往来自于富裕的阶层。对学区房收税，可以遏制学区房的投机需求，使得投资回归理性。另一方面，征收的税金应该专款专用，加强薄弱学校的建设，这样也可以逐渐改变基础教育资源分布不均衡的局面，削弱“学区房”存在的社会基础。

[1] 陈友华.社会分层与教育分流——一项对义务教育阶段“划区就近入学”等制度安排公平性的实证研究[J].江苏社会科学,2007(1):229-235.

[2] 马桑,陈颖.基于博弈视角的政府公共卫生政策优化研究——以“百万贫困白内障患者复明工程”为例[J].云南社会主义学院学报,2014(2):56-59.

[3] 杜海峰,李树茁,朱正威等.公共管理与复杂性科学[J].浙江社会科学,2009(3):13-20.

[4] 丁维莉.局部改革与公共政策效果的交互性和复杂性[J].经济研究,2009(6):28-39.

[5] 丁煌,定明捷,吴湘玲.“上有政策、下有对策”的博弈缘由探析[J].科技进步与对策,2004,21(7):146-148.

[6] 李军.义务教育阶段就近入学政策剖析[J].教育发展研究,2007(12A):39-43.

[责任编辑 沈正军]

From the View of Stakeholder Theory to Study the “School ZonesReal Estate”

LI Yuan-bo，YU Xiao-jie

(School of Public Administration, Yunnan University, Kunming 650500, China)

The nearby enrollment policy is a fundamental public policy in China’s compulsory education. In this paper, the complex science theory is used to analysis the policy to find that changes in the social environment and the constantly interaction between policy stakeholders led the policy to shift。Complexity research shows public policy process is unstable: constant interaction among stakeholders can make the policy outcomes complicate and single public goods and services is difficult to achieve the desired results.

school district room; nearby enrollment policy; Complexity Science; Chaos

2015-03-28；

2015-05-16

李元波，男，河南济源人，云南大学公共管理学院2013级硕士研究生，主要研究方向：公共政策分析。

G40-052

A

2095-770X(2015)05-0114-04