我国公共危机补偿机制研究

2015-03-18祁志伟

黑龙江工业学院学报(综合版) 2015年1期

我国公共危机补偿机制研究

祁志伟

(新疆农业大学管理学院，新疆乌鲁木齐830052)

摘要：当今我国社会处在结构转型和风险并存的时期，社会治理的重要性正在变得越来越清楚，社会公共安全与公平及全社会成员在公共生活领域中“向心力”凸显出更加重要的位置。社会公共危机中的损失绝不能仅以物质损失衡量其权重，还要重视精神损失与制度损失，要全面完善损失补偿机制，通过实际操作进一步优化现有危机管理机制，提升危机管理补偿意识。试从公共危机的宏观层面入手，审视公共危机补偿过程、现实困境、多元因素的关系及影响，从四个方面对公共危机损失补偿提出有效路径。

关键词：危机管理；补偿机制；社会公平

作者简介：祁志伟，硕士，新疆农业大学管理学院行政管理专业教师。

文章编号：1672-6758(2015)01-0035-4

中图分类号：D63

文献标识码：A

Abstract：Since our society has been in the period of restructuring, and the importance of social governance is becoming increasingly clear. Social public safety, justice and the “centripetal force” for all members are more important in the areas of public life. The cost of public crisis is not weighed by its material losses. Improving the loss compensation mechanism , optimizing the existing crisis management mechanism and enhancing the sense of crisis compensation are something need to do Public crisis may cause greater loss and social inequity and social inefficiency, but social injustice can lead to social and public crisis one step further, which gradually formed a cyclical phenomenon. The paper examines the allocation of right body in the public crisis compensation process, the dilemma and influence and relations of multiple factors.

公共危机的发生不仅是对社会秩序的严重挑战，同时也是对人们社会心理承受能力底线的检测。伴随着公共危机而来的必然是巨大的物质损失和精神损失及社会秩序的重构等问题，这些事关社会经济发展的障碍性因素逐渐形成了社会各成员之间的不平衡感，因此，如何对危机带来的损失进行有效补偿以及建立一种规范的补偿机制是至关重要的话题。当人类进入20世纪后半叶时，整个世界几乎处于一种急剧变革和纷扰不安的状态，科学技术的发展不仅导致了全球文化的日益普遍化和理性化，而且还造成当代系统规范的混乱，一些原有的价值观开始逐渐丧失。与此同时，我国正处于经济社会转型时期，政治、经济、文化等方面会产生各种影响，难以避免会因各种矛盾和问题引发不同程度的公共危机。公共危机具有突发性、难以预测性、紧急性等，其影响范围比较广泛，破坏性比较大，会严重影响到社会秩序的稳定和经济生活的平稳运行。

一公共危机管理补偿机制内涵

补偿机制就是针对我国当前的公共危机现状选择一种减小损失的补偿模式，或者是一种政府对于减少危机损失的具体政策流程。现代汉语中“失之东隅，收之桑榆”其实就是补偿机制的一种典型说法，从补偿的行为效果来看，完成了补偿的目的，若从补偿的主体来看，主体基本没有变化，这种补偿并非完全是得到了客体的补偿。现代社会中的公共危机管理与社会治理中，补偿过程越来越重要并逐渐转化为一种不可或缺的方式。从性质划分，补偿可以分为行政补偿和国家补偿两种，国家补偿的范围相对行政补偿要广。补偿机制内涵的理解首先要区分补偿和赔偿的概念。所谓补偿，就是以政府为核心的组织及其他社会组织对于合法行为或自然规律行为对公民或社会造成的损失所给予的弥补；而赔偿是由于第三方以非法行为或不合理行为对他人或社会造成的损失必须给予的赔付。危机补偿机制就是基于损失制定一套涵盖目的、流程、方式、效果等的补偿循环过程。

二我国公共危机管理补偿机制类型及要素分析

公共危机管理是社会管理创新的一种模式，也是解决社会结构性矛盾和功能性矛盾的主要方法。在我国公共危机管理的过程中，以政府为核心的公共危机管理补偿主体在社会管理中发挥着重要的角色。政府带动相关社会组织、企业以及积极可为的公民参与到公共危机管理中；政府与市场有机结合，通过发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地体现当今政府的作用，厘清政府与市场的关系，充分体现政府和市场在危机管理中的混合补偿机制。公共危机管理补偿机制的有效性也集中体现在公平的社会环境和稳定的社会政策方面，兼顾到多种利益群体，通过内外部因素的分析进一步突出补偿机制在公共危机管理中的实际作用。

1.我国公共危机管理补偿机制的类型。

(1)以政府为主体的补偿机制。

从国家治理的角度来看，当今公共危机管理补偿机制的主体基本呈现出多元化，补偿机制的主体从单一型逐渐向多元型转变。政府作为国家公共危机补偿机制的主体在组织行为方面发挥着重要的作用，对公共危机损失的补偿是政府进行社会管理的充分表现。“政府发挥社会管理职能，其组织目的包含公共性；责任机制是政府的根本目的和价值所在，政府必须义不容辞地肩负起稳定社会秩序、协调社会关系、引导社会发展的公共责任。”[1]以政府为核心的危机补偿机制，主要是通过政府同时发挥经济职能和社会管理职能的过程，政府借助国家财政的力量采取行政手段对危机损失进行合理补偿。

以政府为主体的补偿机制方式在国家的社会管理过程中明确了政府的责任和行为方式，政府在公共危机补偿行为过程中对公共产品的补偿提供了强有力的保障。社会资源及公共产品的严重匮乏促使政府有效做出决策，制定补偿管理计划，如何认识危机损失，怎样补偿损失，怎样评估补偿效果等一系列问题都是政府作为“掌舵者”必须面对的挑战，针对这些挑战进行资源的重新配置与公共产品供给的全面服务。因此，政府补偿机制具有鲜明的政府主体性、资金配置的合理性、管理方式的计划性。从政府补偿的宏观层面来讲，政府补偿更加公平与有效，政府为主体的损失补偿能充分发挥政府自身的职能，让更多的受灾群体得到权益的保护。政府补偿机制总体来讲“对救灾资源调动较为迅速和集中；能够较好地满足灾害补偿的公平目标，有利于优先扶持和保证社会的弱势群体；此外，国家由于在社会中处于‘超然’的地位，特殊时期还可以动用系列非经济手段，例如基本生活用品与医疗物资的管制与配给等手段，集中全社会资源来度过困难时期，维持社会的稳定”。[2]

(2)以政府与市场为主体的混合机制。

科技社会的飞速发展催生了越来越多的社会风险和公共危机，社会风险的潜在性和公共危机的突发性让现代政府面临更大的压力和挑战。为了维持和平稳定的社会局面并切实保障危机中损失的群体，政府补偿行为关乎百姓民生，因此，逐渐成为了一种新型的补偿模式，备受社会成员的关注。混合补偿机制的最大特点就是政府与市场双方互补缺点，协调管理，充分发挥各自的优势，其中，政府要积极鼓励和引导市场部分行为，而市场要通过资源配置中的决定性作用发挥最大潜能。

政府补偿和市场补偿的混合机制关键在于正确处理好政府与市场的基础关系，市场补偿机制的最大特点是市场能够促进资源配置效率的大大提高，但是“如果起初财富分配是不公平或不合理的，则有效率的政策只会加剧这种不公平”，“总体上讲，穷人最容易受到重大灾害的影响，并且最无能力投保以挽回灾害损失。”[3]市场补偿机制在公共危机管理中会遇到各种障碍性因素，市场补偿机制最终以市场为导向，通过一双“无形之手”调控着各种资源的运行，灵活自如地对危机损失进行补偿，减轻政府补偿过程中的财政负担。市场机制无法补偿的方面，政府可以通过行政手段或经济手段进行及时补偿，要在充分发挥市场决定性因素的前提下，介入部分政府补偿。市场的发育程度越高，与其相应的制度和政策也就越容易实现最初制定的各种目标。市场机制补偿重在实现“效率”目标，而政府补偿机制重在实现补偿的“公平”和“透明”目标，公共危机带来的损失不仅是政府公权受到了挑战，也是市场未能很好地体现民权的过程，因此，促进社会和谐可持续发展就需要一种良好的制度或机制将“公平”和“效率”的能量协调释放出来，保证公共危机中损失者、利益相关者等得到公平的利益补偿。

三我国公共危机管理补偿机制的现实困境分析

现代国家社会治理体系与治理能力现代化明确了社会制度顶层设计的重要性，细化了政治体系、经济体系与社会体系之间的一系列关系，其具体内容涵盖了社会管理。从社会管理的角度来看，公共危机管理对于社会治理能力的现代化和有效性产生了积极作用，危机管理主体参与的多元化将公平和民主摆在了社会的突出位置，更大程度上解决了社会内容矛盾问题，促进了社会的和谐程度。公共危机管理补偿机制作为一种减小危机损失的模式在逐渐适应现代社会危机管理，而科技社会的迅猛发展使得公共危机管理补偿机制也越来越受到现实的严峻挑战，从补偿机制的结构、补偿机制的标准两个主要方面都面临现实困境。

1.补偿结构失衡。

(1)政府补偿“量”与“质”的分离。

“量”与“质”的内容是“用于描述事物差异及关系存在的哲学范畴，它们反映同一对象的两个不同方面的规定性；量是在特定的特定层次或维度上事物作为局部和多的存在以及局部之间关系存在的规定性；质是在特定层次或维度上事物作为整体单一存在区别于其他事物的规定性”。[4]“量”与“质”在公共危机补偿过程中也有具体体现，政府作为补偿主体对危机中受到损失的地区或某一群体进行补偿时，为了最大程度上保证补偿行为的公平性和民主性，维护既有社会秩序和政治的稳定性，通常政府补偿的对象是整个受灾的社会群体。政府补偿注重“量”，而对于每个单一的家庭来讲，面对危机带来的损失，其处境和危机前的现状形成了鲜明的反差，更加需要补偿“质”的方面。从当前政府补偿行为的实际效果来看，危机损失的分摊机制还有一定的缺陷存在，仅仅是依靠政府自身进行损失补偿行为，而更多政府意外的市场因素或社会其他因素并未真正进入到损失分摊过程中。

从国内公共危机损失补偿现状来看，政府补偿对于个体的补偿略有不足，集中体现在补偿“质”的方面，大部分的补偿仅能满足基本的生活与生产，更多的公共危机损失需要个体发挥自身的能力进行自我消化。当今经济社会在稳步发展的同时，世界性的公共危机的形式也呈现出多样化，危机越发频发，与之而来的损失和灾难后果也是相当巨大。若把经济生活用于救济的资金视为收入，公共危机带来的损失视为支出，在这对收入和支出之间，明显形成了“赤字”现象。政府在公共危机损失方面的补偿资金或救济资金难以与经济损失相比较，因此，政府在损失补偿过程中，把更多的注意力放在了整体性的“量”方面，而非个体“质”的方面。

(2)补偿主体单一性与行为滞后性。

从我国的公共危机管理过程中可以看出，政府的角色始终是社会发展中规范社会行为秩序，消除社会不和谐因素的标杆。管理学和行政学启示现代社会及相关学者：政府职能的发挥是公共管理的基本要求，而从公共产品的供给来看，政府失灵亦会出现。公共危机过程的核心主体就是政府，政府通过充分发挥社会管理职能对危机损失进行补偿，其补偿有效性通常有赖于政府主体的能力与公共危机损失的大小。政府作为危机损失补偿的主体面临的最大困境就是无法及时有效补偿大规模的公共危机，缺少其他更得力的补偿主体协同政府进行危机处理与损失补偿。

公共管理体制的不健全反映出，政府作为核心主体补偿公共危机损失具有单一性，其所发挥的能力远不及多元补偿主体的能力。除了政府之外的社会主体都可以视为补偿主体，部分企业并没有真正进入到市场机制下的危机损失补偿中来，政府在某些情况下也并没有掌管好企业的各种公共物资和资源对危机损失进行补偿。政府在危机补偿中提供的更多是宏观层面的支持，更多的损失需要依靠大量资金、物资、技术设备，乃至人员方面的支援，具体也需要社会保险公司、医药公司、通信公司等企业、社会第三部门及公民的多元化补偿主体参与。市场经济时代政府作为单一的危机损失补偿主体已经不能奏效了，要把政府和市场要素有效地结合起来，全面发挥市场在资源配置中的决定性作用，融入更多的市场性补偿主体元素，在此基础上更好地发挥政府补偿主体的功能是理性的选择。

2.补偿标准复杂。

(1)决策信息不对称。

公共危机损失补偿过程充满复杂性和艰巨性，根本原因是危机发生以后危机管理主体难以在短时间内准确定位补偿对象，换言之就是补偿过程中存在信息不对称现象。公共危机损失补偿属于危机决策信息范畴，其信息不对称是“指由于公共危机事件的潜在突发特性，反映事件的信息以模糊、散乱、混沌、雾状存在，信息的此种状态使决策主体所掌握的信息与真实信息之间往往存在着质与量的严重‘不对称’”。危机损失补偿的前提是要定位区域，明确相关补偿对象，因此，补偿对象的具体信息十分关键。纵观国内近些年发生的部分公共危机可以看出，体制或领导机制的监督让更多的危机管理主体发出了“第一时间”就位的呼声。“第一时间”究竟是相对于什么时间而言呢？怎么样的时间可视为“第一时间”？正确而有效的决策信息完全取决于“第一时间”获得的所有信息吗？所有这些疑问都在启示当今危机管理者管理中的意识问题，并不能代表能获取补偿损失的对称信息，例如，在偏僻的农村，当地居民不是以村落的形式居住而以散居为主，公共危机发生以后，在有限的时间内补偿更多的生命财产最基本的就是要有准确的对象信息，从实际的情况来看，获得有效信息的几率甚微。

(2)补偿方法模糊性与过程间接性。

公共危机补偿方法的正确性直接关系到社会成员获得利益的公平性与维持社会秩序的稳定性。补偿方法，也即公共危机管理过程中采用何种办法弥补危机对生命财产造成的损失及后续连带损失。当今以政府为核心的较为单一主体对危机损失进行补偿，补偿的覆盖面达到了“量”的要求，而具体补偿的方法不及市场中企业或保险公司详细。例如，①A地区发生了重大的工业废气污染，这些废气借助风力吹到了B地区，废气污染使B地区居民身体健康受到损失；②危机发生之后屋顶坍塌导致了正常人失去了双腿。针对以上这两种现象，政府在进行损失补偿的过程中，选择的方法也是比较模糊的，没有具体的及附带的相关补偿方法，上述①B地区受到的损失究竟采用什么办法补偿，补偿标准怎么制定的等都是模糊问题；②中的情况比较特殊，从政府补偿的视角来看，会整体上对房屋或人员进行补偿，而从保险公司的视角来看，屋顶坍塌而房屋墙壁没有倒地是不会得到财产补偿的，损失补偿的几率很小。补偿方法的模糊性和不确定性是受区情、人口数量、制度及决策信息等多方面的影响，长远看来，要细化和具体补偿方法和标准是一种必然趋势。

四结论

公共危机管理在国内的研究基本处于理论前沿阶段，理论与实际结合并指导实践的过程还处于尚未成熟的阶段。随着未来经济社会科学技术的迅速发展与客观环境的日趋变化，公共危机发生的范围可能会由点至面扩展开来，时刻都有风险存在的可能性。公共危机的种类不仅仅局限于自然灾害类、事故灾难类、卫生事件类及公共安全类，更多的危机潜藏在社会的各个层面，包括政策和政治环境的不稳定性等，因此，不论出现任何形式的公共危机，都要体会到“未雨绸缪”“凡事预则立，不预则废”的真正内涵，这只是对今后更多公共危机的一种预防。现代社会“生活在文明的火山上”，也警示这个社会需要建立一套完备的公共危机管理体系，以应对各种难以预测的危机。

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