广西桂林市排水工程管理处 付专

一、研究背景及意义

2011年，我国先后发布了事业单位内部控制规范和事业单位改革指导意见。2012年11月全国印发行政事业单位内部控制规范，规范自2014年1月1日起在全国试行，行政事业单位内部控制建设正式启动。

在事业单位改革的大背景下，事业单位内部控制体系建设上升到了战略的高度。与此同时，我国民生投入大幅度增加，对维护社会稳定，提高人民生活水平发挥了巨大作用。这些资金的使用、分配和管理都是由事业单位来统筹安排。我国事业单位尤其是基层事业单位，管理较为松散，对于内部控制重视程度不够，内部控制制度建设不健全，如何立足单位实际，建立完善的内部控制体系，成为当前事业单位改革的突破点。

加强内部控制体系建设，对于加强和规范权力运行，优化发展环境，规范财务管理，形成防范和保障机制具有重要的现实意义，是事业单位加强财务管理的重要举措，有利于规范财务行为，加强资金管理，更好地履行社会管理职责，促进经济社会发展。加强内部控制建设，是落实科学发展观，实现清正廉洁务实为民宗旨的具体表现，对于推进国家经济建设、政治建设和社会文化建设具有十分重要的意义。

二、事业单位内部控制的涵义

事业单位内部控制是为实现社会管理和履行公共责任，杜绝浪费、舞弊和管理不当而建立的相关控制流程、机制和制度安排，保证实现公共服务的目标控制过程。事业单位内部控制必须充分考虑其可行性和可操作性，控制的目标主要是内部控制主体对客体的控制，保证公共资金的使用安全，提高资金使用效率和水平，有效防止财务舞弊行为的发生，保证财务信息的准确、真实、完整和有效。事业单位内部控制的关键是提高公共服务效率，提高服务的满意度，科学分配资金，实现公平、公正、公开。

三、事业单位内部控制要素分析

事业单位内部控制要素主要包括内部监督、信息与沟通、控制活动、风险评估和内部环境。

内部环境是事业单位内部控制的前提，良好的控制环境为事业单位内部控制体系的建设奠定了良好的基础。事业单位内部控制主要包括组织架构、职务监督、职位分离、授权审批、民主集中和集体决策等。事业单位要对内部控制进行相关梳理，建立内部控制岗位责任制，优化组织领导结构和决策机构，简化业务流程，实现岗位之间相互制约和约束。

风险评估是内部控制的根本。内部控制主要是以风险控制为根本。风险评估可以有效发现事业单位存在的主要风险，将风险控制在萌芽的状态。要求事业单位要积极关注并评估内外部因素，积极关注宏观风险和微观风险。事业单位掌握着大量的财政资金，在工程建设、资源分配和土地流转等方面掌握着较大的控制权。权力与风险是对应的，掌握大量资源的同时，也相应的具有大批量的风险，容易产生权利寻租现象。

风险控制是事业单位内部控制的核心。主要是通过制度和程序设计，规避或降低相应的财务风险，保障各项业务的正常进行。风险控制主要是针对内部控制的相关环节和程序，采用内部授权控制，核对、审核、交接、公开、规范收支管理、建立信息系统等手段，明确岗位职责，保证事业单位风险处于最低水平，逐步消除人为操纵环节。

信息与沟通在事业单位中是保证财务信息的准确和完整性。要进一步优化信息收集、传递和处理机制，保障信息有效传递，促进财务信息有效运行。在政务信息公开中，要增强信息使用者对财务信息的可理解性，保障事业单位内部和外部沟通畅通。事业单位信息沟通主要是将内部控制思想镶嵌于日常业务中，通过制度设计、流程优化和信息系统建设，提高财务信息质量，优化控制环境。

内部监督是事业单位对内部控制制度做出的有效评价和监督。内部监督主要是保证内部控制的实施效果，及时发现内部控制设计中存在的主要问题和薄弱环节。内部监督主要包括内部审计、纪检监督、自我评价和财务绩效评价等。内部监督应克服事后监督的弊端，逐步将监督端口前移，努力做到事前和事中监督。

四、事业单位内部控制存在的主要问题研究

(一)内部控制制度和风险管理意识缺乏

事业单位受财政拨款的影响，对风险的认识不到位，对于财务风险认识肤浅，缺乏对风险的警惕性，对于一些关键控制点不能很好地控制。内部控制制度只是挂在墙上当摆设，没有很好的贯彻执行，内部控制组织机构更是没有，对内部控制重视程度较低，集体决策缺乏相应的合理性，财务风险的管控意识仍较为淡薄，没有将财务风险控制提升到应有的高度。领导者者缺乏应有的风险意识，尚未建立起事业单位风险控制和预警机制，没有相关控制防范措施。只有领导重视，才能有效推动内部控制制度的建设和执行。部分事业单位缺乏财务风险管理意识，将财务会计只定义为核算，缺乏监督职能，不能针对国家相关政策的改变和外界环境的变化及时采取相应的措施，规避风险的能力较弱。优化风险评估及控制方法，在单位内部应重点关注支票与印章的相分离，专项资金的审核和授权支付相分离等。

(二)事业单位内部控制监督机制不完善

在日常业务流程方面，往往只是注重资金的使用和分配，忽视风险的存在。部分财务人员只是对单据做机械式的核算工作，即使是发现了相关疑点，由于缺乏监督机制，不能及时有效的传递和沟通，延误了相关时机，导致财务风险加大。监管部门缺乏对事业单位风险的控制，监管效果较差。不能提前有效识别出可能存在的风险，风险防控预案尚未建立，防控措施存在片面性，领导集体决策水平有待进一步提升。内部审计监督缺乏一定的独立性，监察监督由于事业单位的性质，监督的触角有时延伸不到。从目前的情况来看，很少事业单位建立了内部审计和监察机构，人员配备不到位，缺乏相应的专业胜任能力，监督机制不完善。

(三)财务控制活动较为简单，业务风险较大

当前事业单位财务控制活动单一，主要包括专项资金管理、日常经费管理和资产管理。专项资金管理主要是一些社会基本建设、社会保障基金和民生建设资金。大部分是政府拨款，现金管理较少。但是涉及资金的分配和使用，尤其在工程建设领域，审批和授权为一人掌握，部分单位主要负责人说了算，不能很好地起到制约的作用。财务建设和管理不规范，财务部门人员较少，工作量大，只能满足日常办公，深层次的监督和财务分析、预测根本无暇应对。

五、建立基于风险导向的内部控制体系

(一)加强内部控制制度建设，优化内部控制环境

要加强内部控制制度建设，健全内部控制组织机构、岗位设置、经济活动、岗位责任制、人力资源和风险管理等制度。加强组织机构建设，充分发挥财务管理、预算管理、内部审计等部门在内部控制中的作用，进一步优化内部控制环境，建立决策、监督一体的内部控制体系。在三重一大等重大事项和决策中，加强领导集体决策，探索实施末位发言和主要领导不分管财务人事工作。加强资产管理，对薄弱环节加强控制，不定期进行实物盘点，规范资产管理。

(二)加强风险管理和控制，强化内部监督

事业单位风险点较多，要进一步优化财务管理行为，加强风险的识别、评估和处置，建立内部控制岗位责任制，在资金管理、票据管理、资产管理、项目管理方面确保不相容职务相分离，实现内部岗位之间人员的定期轮动。加强内部审计的独立性，自觉接受审计、监察和媒体的监督。必要时成立风险评估小组，对单位和下属单位风险进行识别和控制。建立完善的评价和监督体系，采用指标分析评价，通过财务和非财务指标评价内部控制效果。

(三)优化业务流程，规范财务管理行为

要进一步优化事业单位业务流程控制，明确相关业务办理时限和办理范围，简化审批手续，严格控制审批权限，重大事项要集体决策。切实加强工作人员的业务培训和职业道德，提高职业判断能力和综合素质。要健全预算管理、资产管理和资金管理制度，严禁私设小金库，规范财务管理行为。严格按照“收支两条线”管理收入和支出，加强财务信息化建设，加强费用和支出审批控制，严格按照规定和流程办理相关业务。

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