张雅萍

(河南大学历史文化学院，河南开封475000)

对清代直隶州的专门研究，有日本学者真水康树的《雍正年间的直隶州政策》，该文探讨了清代府、直隶州与散州的关系及直隶州设置的原因［1］。傅林祥的《清初直隶州的推广与行政层级的简化》就雍正年间直隶州政策出现的背景、直隶州制度的完善与清初行政层级的简化等问题作了探讨［2］。林涓的《清代行政区划研究》探讨了清代地方行政区划的变迁特点，分析了其改革的深层原因［3］。具体到赣闽粤交界地区研究，则有台湾学者唐立宗的《在“盗区”与“政区”之间─明代闽粤赣湘交界的秩序变动与地方行政演化》，详细地描述了明代闽粤赣湘交界的秩序变动与地方行政的变迁历程［4］，等等。本文根据相关地方志、《清实录》以及其它资料，主要考查雍正、乾隆时期赣闽粤地区直隶州增设情况以及由此带来的变化和影响。

清代沿袭明制，在地方建制上实行复式的三、四级政区层次。到康熙时期，经过多年的发展，国家各个地方的社会经济面貌、人口赋税情况事实上已有较大改变，旧体制的弊端也显现出来，特别是某些府因幅员过大而引起的管理不善的问题。雍正即位后，便开始着手对地方建制方面进行改革，这其中最主要的就是增设直隶州。直隶州，即直属省的州，长官为知州，其地位与府相等。通过直隶州的增设，清政府“进一步将明代复式的三、四级政区层次完全简化成单式的省—府—县三级制”［5］79。

一、雍乾时期赣闽粤地区直隶州的设置

由于赣闽粤地区重要的地理位置和特殊的政情、民情，雍正、乾隆时期直隶州大规模增置过程中，又分别增置了连州、嘉应、龙岩、永春、宁都等五个直隶州，根据地方志资料，具体罗列如下：

连州直隶州：原为广州府属州。雍正七年(1729年)，连州升为直隶州，析广州府属阳山、连山二县来属［6］660。

嘉应直隶州：原潮州府属程乡县。雍正十一年(1733年)，程乡县升为嘉应直隶州，析潮州府属之平远、镇平二县，惠州府属之兴宁、长乐县，一并来属［6］978。

龙岩直隶州：原漳州府属龙岩县。雍正十二年(1734年)，龙岩县升为龙岩直隶州。析漳州府属之漳平、宁洋二县来属［6］1047。

永春直隶州：原泉州府属永春县。雍正十二年(1734年)，永春县升为永春直隶州。析泉州府属之德化县、延平府属大田县，一并来属［6］1047。

宁都直隶州：原赣州府属宁都县。乾隆十九年(1754年)，升宁都县为宁都直隶州，析赣州府属瑞金、石城二县来属［6］3459。

一是对公共政策的体制性因素进行分析。胡象明认为政治体制之间的摩擦、政策制定部门之间缺乏必要的横向协调以及在政策执行过程中没有做好信息反馈是造成政策冲突的重要原因。钱再见也在此基础上提出，在政策制定过程中，政策信息的公开与共享是公共政策执行过程得以有效运行的基础，而相反，政策信息的阻隔与封锁会“直接造成政策冲突，甚至会导致政策的失败”。程杞国认为制度不完善也是政策冲突产生的原因之一，在制度完善的政策环境中，政策主体制定的政策具有较为清晰的边界，政策都在法定程序中运行，因此政策之间相互冲突的可能性较小。

二、以龙岩、宁都为例，分析其行政区划变动的原因

雍正、乾隆时期在赣、闽、粤三省交界地区设置了龙岩、永春、嘉应、连州、宁都五处直隶州，这些直隶州在区位上相邻，地理环境相似，社会经济发展状况相当，其中龙岩、永春、嘉应、连州四处直隶州设置时间相去不远，唯宁都直隶州设于乾隆十九年(1754年)，因而本文将以龙岩直隶州为雍正时期所设四直隶州的代表，再单独分析乾隆年间设置的宁都直隶州，以此来探讨雍正、乾隆时期赣、闽、粤地区这五个直隶州增设的原因。

(一)龙岩直隶州

龙岩县原是漳州府的属县，雍正十二年(1734年)改为直隶龙岩州，领县二，分别为漳平县、宁阳县。直隶龙岩州所领县中，漳平、宁洋二县先后设于明代，“东西洋乃龙岩故地，介延、汀万山中。嘉靖末，岛夷内讧，群不乘逞乱干纪，仰赖圣天子威灵，戡定敉宁。博士弟子言治安久长，惟作邑树牧，监公大吏訏谟佥同为请于朝，析龙岩、大田、永安地，置宁洋县。仍隶漳州”［7］11。单从“宁”“平”等字眼我们就可以清晰地看出统治者的意图，即加强对这一地区的控制，希望本地区能够安定平宁，而龙岩直隶州的设置则是清廷对明代政策的延续。

众所周知，赣、闽、粤三省交界地区，自古就以山高林密闻名于世，乃是不折不扣的山区。“闽粤湘赣边界大抵深林叠嶂，亦即在羊肠小径的两旁多为海拔500米至1 500米高度大小不等由丛林包覆的丘陵、高山。”［4］而在龙岩直隶州所处的闽西地区，则有武夷山与杉岭组成的闽西山群，海拔一般在1 000米至1 500米以上，更是群山阻绝，人迹罕至。正是由于这种多山的地理环境造成了本地区长期不安定的社会秩序，寇乱丛生，“岩僻处东南界，在漳泉延汀之间，山林伏莽，蠢肆寇虐，烽烟告警者屡矣”［8］133。所以，“福建、广东、江西以及湖南等四省的交界地带，也就是俗称闽粤赣湘的四省边区，自古以来，便以多乱而闻名，可堪称是孕育犯罪的温床”［4］，素来就被人看做为“盗区”。

民风刁悍，盗案频发则成了本地区政务繁杂，难以治理的主要原因。“龙岩地僻山深，其民生理贫薄，作业辛苦。州府既远，情意不通，县吏又不究心拊摩，躬行教化，致使其民不知礼义，内不知有亲戚骨肉之恩，外不知有闾里往来之好。”［8］433在这么一个难于治理的地区，仅仅靠县级机构的配置，肯定是力有不逮的。因此该地区地方官员在治理上的复杂困难程度可想而知，甚至有某些地方官假借病患，以此来逃避该地区令人焦头烂额的事务。

又有借名告病“而巧为规避者，或因继起有人，囊槖丰厚，冀娱晚景；或因民俗刁悍，地方繁剧，虑及考成……今且言一二人。如原任福建漳州府知府王之琦、同知王时翔等，皆因地繁剧，而托词告休者。本皆精神强健，并非实病，得请之后、燕乐欢游”［6］1121。

由此可以看出该地治理的难度之大，已经使官员产生消极懈怠态度。地广人杂，盗贼丛生，再加上龙岩县本身距漳州府较远，这些是地方政府难于清查、管辖不便的主要因素，所以当雍正打算对该地区行政建制进行改革时，漳、泉二府就成为了首要考虑对象，“会世宗宪皇帝践祚，重外吏，凡多属之郡虑其过纷多，改辖直隶州，州权视刺史。剧郡咸次第就理，闽之泉、漳其尤也”［9］12。这样将龙岩县升为直隶龙岩州以减少行政层级，加强管理力度便势在必行了。

因此直隶龙岩州设置的主要是出于政治因素的考虑，即是为了加强对地方控制，维持安定的秩序。而造成原龙岩地区不安定的主要原因则是赣、闽、粤边区复杂的地理环境。

(二)宁都直隶州

宁都县原为江西省赣州府的属县，赣州府位于江西省南部，与福建之汀州府、漳州府，广东之韶州府、惠州府相邻，“赣郡，江湖枢键，岭峤咽喉。又十二邑，多崇山幽谷，为奸邪逋逃之薮”［10］。因此赣州府可谓政务纷繁复杂，对赣州府的辖区进行必要的调整变动就势在必行了。那为什么选择把宁都县升为宁都直隶州，而不是其他十一个县呢?

首先，宁都县位于赣州府的偏远地区，知府鞭长莫及，而宁都县民风刁悍，素以难治闻名。“江西之宁都一县，与汀州府亦属毗连，悉皆薰染刁风，号称难治。数处之人，犯罪发觉，则互相窜匿，彼此为逋逃之薮，奸宄丛生。州县等官，未免自顾考成，曲为隐讳。而前任督抚，又于属员中稍欲振作者，嗔为多事，苟且玩愒，视为固然。”［6］1056就反映了地方官吏在处理当地盗贼犯罪事务时，无力弹压的情形。

其次，宁都县在赣、闽、粤交界地区处于极为冲要的地理位置，“东接闽峤，西南北三面界抚、建、吉、赣四府在江右诸郡中为自辟门户”［11］65，素有“长山大谷，逼闽扼粤，地居险隘”［11］65的说法。正是由于宁都极其险要的地理区位，所以在此设直隶州就有重要的军事意义。

最后，经济上宁都在赣州府十二个县中具有优势地位，“赣东之邑，宁为大，幅员之广，财赋之繁，衣冠文物之盛，甲于诸邑”［12］。因此，出于经济方面的考虑，将宁都县升为宁都直隶州也有利于当地赋税的征收。

正是基于以上三个方面的原因，乾隆十九年(1754年)将宁都县升为宁都直隶州。

三、直隶州设置对地方社会的影响

赣、闽、粤三省直隶州的增设顺应了时代发展带来的地方政情、民情的变化，使原有的地方行政建制更加合理、完善，适应了国家统治的需要。通过对地方建制的变动，促进了地方职能的发挥，提高了官吏的积极性，提高了行政效率，同时在客观上促进了地方社会的进步和稳定。

首先，治安及社会风气的改观。升县为直隶州的主要目的就是为了维护中央集权，加强对地方控制，清除匪患，维持治安。因此在各县升为直隶州后都对这方面做出很大的努力，首先是地方官吏的增加，如永春直隶州“旧设知县一员，改州后，添州同一员，典吏一员改隶目，添黄坂司巡检一员，教谕一员改学正，训导一员仍旧”［9］12。这样不仅使地方官员人数有所增加，而且权力增大，职责更加明确，有效扭转了往时地方官吏人手不足，清查困难的情况。同时地方驻防也进一步得到加强，如嘉应直隶州设置后“移潮州镇左营游击一员，增拨兵丁一百名，驻劄新州。右营游击一员，专防揭阳县城”［6］978。永春直隶州“乾隆三年，移驻游击，扩把总署为游击署。另建把总署于城北驻防，外委署于赤涂汛，增高平、吉漈二塘”［6］978。地方防务的增强，使本地区的匪患得到了有效的清除，地方盗案渐弥，社会治安进一步得到改善。这些措施使本地的社会风气的蔚然改变，不稳定因素大大减少，社会治安更加安定有序。龙岩“升邑为州，统领二县以来，数百里内，民俗丕变，人文富丽”［8］4。

其次，直隶州设置促进了地方基本设施的建设，在升为直隶州之前，龙岩、永春、宁都等地都是以县级行政区存在于清政府的地方行政序列中的，而在升为直隶州后，统领数县，因此首当其冲，不仅在职能上对其提出了更高的要求，而且要其担负起表率之责。如永春直隶州“但既改州，有表率之责，有抚辑之任，诚匪易易……既至，而政治苟间，规模隘陋，仍如山邑之旧，其能附十郡，准二邦乎”［9］12?而原有的基础设施如学校书院、驿邮、城堤等都不能够满足作为更高一级的统县政区的需要，因此在由县升为直隶州后，各地的基础设施建设很快兴起。如龙岩“雍正十二年升州后，凡城池、仓储、公廨、试院、祠庙坛、津梁、陂堰、坊表诸务，焕然改观”［8］31。而基础设施的进一步完善，改变了本地区原来相对落后的社会面貌，更加方便了当地居民的生活。

第三，文化教育进一步发展。由县升为直隶州后，各地的行政级别有所提高，因此在政策上朝廷更加重视，最为重要的表现就是科举名额有所增加，“今宁都县虽改为州，拨给兵米，仍应照旧……惟信丰、龙南二县十五名，文风未优，进数独多，应将该二县各量减三名，归入瑞金、石城二县……再宁都既升为直隶州，应添设廪增各十名，三年两贡，应如所请，从之”［6］3716。科举名额的增加进一步激发了士子从事举业的积极性，如嘉应直隶州设置后就出现了人文鼎盛的局面，“奏准改邑为直隶州，辖兴、长、平、镇四县，并蒙赐予嘉名。是由文庠广额，兵储廓增，一时顿为改观。十余年来，时和年丰，官清民乐，人文蔚起。甲第连绵，由称鼎盛，即方之广潮诸大邑，殆无多让”［13］7。再加上州学、书院的普遍设立，使地方社会文化教育情况大为改观。

四、结语

通过本文的分析，清代雍乾时期，在赣闽粤地区设置直隶州最主要的原因是出于政治方面的考虑，即肃清盗案，安定秩序。而导致该地区社会秩序欠佳的根本原因又是其特殊的区位和复杂的地理环境，通过设置直隶州等措施，大大改善了该地区原有的乱象，并出现了繁盛的局面。地方行政建制的变动反映了中央与地方权力关系的变化，行政建制变动的合理与否，对上关系到国家的统一与安定，对下关系到百姓生活水平的改善与提高。而随着社会的发展，以及各有差异的地方社会状况，地方行政建制也必须要与时俱进、因地制宜。

通过对雍乾时期赣闽粤地区直隶州设置情况的分析，可以帮助我们更好地了解当地的历史及行政沿革，了解赣闽粤边区在发展中所具有的优势和不足，为当地的发展提供历史借鉴。

［1］真水康树．雍正年间的直隶州政策［J］．历史档案，1995(3)：86 －91．

［2］傅林祥．清初直隶州的推广与与行政层级的简化［J］．历史档案，2010(4)：57 －66．

［3］林涓．清代行政区划变迁研究［D］．上海：复旦大学，2004．

［4］唐立宗．在盗区与政区之间：明代闽粤赣湘交界的秩序变动与地方行政演化［J］．台大文史丛刊，2003．

［5］周振鹤．中国地方行政制度史［M］．上海：上海人民出版社，2005．

［6］清实录［M］．北京：中华书局，1987．

［7］张丰玉．宁洋县志［M］．香港：天马图书有限公司，2001．

［8］彭衍堂．龙岩州志［M］//中国方志丛书：华南地方·福建省．台北：台北成文出版社，1967．

［9］杜昌丁．永春州志［M］．厦门：厦门大学出版社，1994．

［10］黄汝铨．赣州府志［M］．出版者不详，1713．

［11］黄永纶．宁都直隶州志［M］．赣州：赣州地区地方志编纂委员会，1987．

［12］郑昌龄．宁都县志［M］．出版者不详，1741．

［13］王之正．嘉应州志［M］．广州：广东省中山图书馆古籍部，1991．