郑才城

(广东警官学院 治安系,广东 广州 510232)

社会管理创新视角下交通违法处罚的重构

郑才城

(广东警官学院 治安系,广东 广州 510232)

当前道路交通违法处罚制度存在着重处罚轻教育的倾向，部分处罚措施缺乏针对性导致效果有限，对于多次同种违法行为仍然采用同一处罚标准未能体现量罚原则。警告处罚未能起到警示作用流于形式，吊销制度在取消驾驶权利的同时也消灭了当事人的驾驶能力，注销驾驶证制度存在过度适用且缺乏行政救济途径的不合理之处。解决的措施是以交通安全义工制度强化对违法当事人的教育；对累犯实行递进加重处罚体现量罚原则；实行驾驶技能资格证与驾驶许可证制度，用驾驶许可证停牌制度取代暂扣和吊销制度；部分处罚可用替代方式执行。

管理创新;道路交通;违法处罚;重构

一、当前社会管理创新成果为道路交通管理注入了新的思想和方法

(一)社会管理创新理念为道路交通管理创新提供了思想指引

社会管理创新是一个综合的创新系统，包含着体制、机制和制度创新，包含着党委政府、社会机构以及公民个人等社会管理主体及参与主体的要素创新。[1]当前社会管理创新应当遵循“以人为本 、服务为先的理念 ；多方参与、共同治理的理念；依法管理 、综合施策的理念；关口前移、源头治理的理念；统筹兼顾、协商合作的理念”等五个方面的理念。[2]

道路交通安全管理作为社会管理的一个部分，交通安全与畅通关系千家万户，影响到社会生活与生产的正常进行，其重要性越来越突出。在道路交通安全管理中应当贯彻社会管理创新的指导理念，在交通安全管理尽可能促使公民多角度多方式参与社会公共事务尤其是社会公益活动，从而培育良好的交通文明素质，这是交通行为有序化的根本出路。

(二)科学有效的交通违法处罚体系是提高道路交通管理成效的重要保障

我国已经进入了机动车社会，伴随之的是拥堵的交通和频发的恶性事故，究其根本原因，还在于广大人民群众的交通素质没有得到有效的提高。实践表明，提高对交通安全违法行为处罚的针对性是遏制恶性交通事故的有效方法。于2011年5月1日起施行的刑法修正案(八)，将机动车追逐竞驶和在道路上醉酒驾驶机动车规定为犯罪行为，应判处拘役或罚金。从刑法修正案(八)施行后的情况来看由于处罚的针对性强，对于醉驾行为起到了良好的抑制效果， 2011年5月1日至2014年4月30日累计查处酒驾127.4万起，醉驾22.2万起，同比分别下降18.7%、42.7%。酒驾、醉驾分别下降18.7%和42.7%。[3]

为提高道路交通的治理效果，我国于2003年制定了道路交通安全法，明确了道路交通安全管理的主体及有关部门的责任，提高了对道路交通违法行为的处罚力度，但处罚措施创新力度不足，对于当前新形势下的交通安全违法治理显得力有不逮。道路交通违法处罚作为交通安全管理的一个重要内容，对交通安全发挥着重要的影响作用。行政处罚是使行政法律规范得以遵守的保障之一,是维护社会秩序的必要手段。[4]7行政处罚也是对交通违法行为人另一种形式的教育，它可以促使交通违法行为人养成守法习惯，同时也给予了其他交通参与者思想上的警醒，强化交通参与者良好交通素质的养成。但处罚必须要有针对性，即能够针对具体违法行为的性质特点，方能实现惩治戒与教育的统一。这就要求我们的道路交通安全处罚体系应着重贯彻社会管理创新的“综合施策、多方参与”的指导理念，建立多样化效果好的处罚措施，尽可能促使交通违法者多角度多方式参与道路交通安全活动，方能培养公民的法律意识、规则意识。

二、当前交通违法处罚存在的问题

当前的交通安全违法处罚体系未能充分体现行政处罚法、道路交通安全法所规定的原则和精神，处罚措施体系本身不合理与当今的社会管理创新理念不相适应。

(一)从处罚的制度设计上看，存在着重处罚轻教育的倾向

当前对于道路交通安全违法行为的处罚基本上就是以罚款和记分作为基本的处理模式。许多交通安全违法行为人在接受处罚以后仅仅停留在“自认倒霉”、“运气不好”的思想认识上，并没有深刻地认识自己的交通安全违法行为的危害性，也未检讨违法的内在原因是故意违法还是疏忽大意或者是不熟悉道路交通安全法律法规所致，有的甚至反而在钻研日后躲避执法的各种技巧,以上情况说明当前以罚款为主的处罚制度对于“教育与处罚相结合”的原则贯彻不够。

现有针对违法者的教育仅限于持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证一个记分周期内有记分的，以及持有其他准驾车型驾驶证发生交通事故造成人员死亡承担同等以上责任未被吊销机动车驾驶证的驾驶人。教育的方式审验时应当参加不少于三小时的法律法规、安全常识学习。这种教育方式形式单调，被教育者处于被动单向灌输，体验不深刻效果较差。

随着经济社会的发展,政府代替社会包办一切社会管理是没有效率的。鼓励和支持人民群众成为各项社会管理事业的参与者,有利于培养人民群众的主人翁意识和现代公民意识。[5]因此，只有让违法当事人参与到道路交通管理活动或者交通安全相关服务工作中，通过切身感受方能提高其遵守交通安全法律法规的自觉性。

(二)处罚措施单调缺乏创新，处罚效果有限

我国对于道路交通安全违法行为处罚措施的创新不足,当前处罚的措施种类仍然沿袭传统的：警告、罚款、暂扣机动车驾驶证、吊销机动车驾驶证、拘留、没收违法所得、没收非法财物。尤其是前五种处罚措施应用的最为广泛，这五种处罚措施对具体的道路交通安全违法行为的针对性不够,未能有效发挥处罚中的教育功能，影响了处罚的效果。

新加坡对交通违法处罚措施多样化且针对性强，初犯者和累犯者所接受的处罚也有所不同。有些惩罚是专门针对初犯者的，如果所犯过失很小，做错事的人可以受到警告处理后就能脱身。惯犯则面临处罚，通常包括穿上特制有明显标志的马甲，打扫公共场所的卫生，如街道马路、公寓区的公共部分或者脏乱的东海岸海滩。对于那些交不起罚款者，也要罚他们进行清扫环境等公益型劳动。公共羞辱也是新加坡惩罚文化的一部分，违规者除了有进监狱的危险，惯犯的照片还会刊登在各家报纸的显著位置。 所以新加坡虽然交通发达，但却很少堵车，交通事故也较少。[6]巴西的圣保罗市，司机只要一违法，就会被送去幼儿园“上学”，同孩子们一起在虚拟的公路和叉道上驾驶玩具汽车的游戏，在孩子的嘲笑和指责中反思自己的过错。[7]

综上所述，针对性强且处罚措施多样化，注重寓教育于处罚之中，充分发挥处罚的教育与惩罚功能，就能够有效地减少交通安全违法行为的发生，提高道路交通管理的成效。

(三)处罚裁量未充分体现行政法律所规定的量罚原则

香港对于严重违法行为的处罚充分贯彻了累犯加重的原则，香港对于危险驾驶的处罚可监禁1-3年，首次停牌6个月，第二次停牌18个月，但是被判监禁的则有可能不用被停牌；酒后驾驶非经公诉程序的，首次停牌6个月，再犯停牌1年。①资料来源于公安部交管局网站，2007年11月26日至12月1日，公安部交通管理局在深圳、香港举办了城市交通管理业务培训班的总结报告——“关于赴港城市交通管理业务培训班情况”美国对于闯红灯第一次罚款370美元，还要记3分，一年内如第二次出现闯红灯，除加倍罚款外，保险公司将提高将保险费，如出现第三次，则吊扣驾驶证1年。

对累犯加重处罚是行政处罚法、治安管理处罚法、道路交通安全法等行政法律的一个基本原则，道路交通安全法九十一条的罚则中初步体现这一精神，②《道路交通安全法》第91条第一款“因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的，处十日以下拘留，并处一千元以上二千元以下罚款，吊销机动车驾驶证。”但范围太窄，打击力度不够，除了对饮酒驾车体现了累犯加重处罚的原则外，对于其他反复实施同一类违法行为的，每一次处罚标准都是一样，未能充分体现累犯加重处罚的精神，需要予以相应的完善。

(四)对驾驶资格的处罚缺乏合理性

⒈吊销机动车驾驶证存在的问题。吊销是一种行为罚，是行政机关或法律授权的组织，收回违法者已获得的从事某种活动的权利或资格的证书，其目的在于取消被处罚人的一定资格和剥夺、限制某种特许的权利。②机动车驾驶证吊销制度未区分驾驶技能资格证与驾驶许可，一旦吊销则意味着两方面的资格彻底消灭，对驾驶人不公平，注销制度也存在着同样的问题。

⒉暂扣驾驶证的期限过于短且适用范围有限。目前国内法律对于驾驶资格的限制期限最长也就六个月，远远低于境外和国外的规定，我国香港特区对于道路交通违法的处罚强度要高于大陆地区，尤其是对人身自由罚的范围和力度方面。其停牌制度尤其值得我们借鉴，如我国香港特区和日本最长均为五年，这样有利于提高处罚的力度和威慑力。

此外，现有注销措施适用范围过广，剥夺驾驶资格过于随意。公安部令第123号《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十七条、第六十八条、第六十九条规定了诸多注销的适用情形，其中：超过机动车驾驶证有效期一年以上未换证的；机动车驾驶人在规定时间内未办理降级换证业务的。这两种注销情形中，驾驶证持有人并未丧失驾驶能力的情形下，因未履行提交身体条件证明文件或未及时办理降级手续就被取消了驾驶证，剥夺了驾驶资格消灭了其驾驶能力资格，显得过于随意且不合理。而且注销不属于行政处罚措施，只是作为一种管理手段，驾驶资格被注销后相对人难以通过行政救济程序获得权利保障。

(五)警告处罚缺乏相应的配套制度

警告是一种影响被处罚人声誉的行政处罚形式，它既有教育性质又有制裁性质。其目的是向违法者发出警戒，申明行为人的行为已经违法，避免其再犯。

道路交通安全法第八十七条规定“公安机关交通管理部门及其交通警察应当依据事实和本法的有关规定对道路交通安全违法行为予以处罚。对于情节轻微，未影响道路通行的，指出违法行为，给予口头警告后放行。”这一规定导致基层民警误以为警告都是用口头形式实施的，因此用书面警告的形式基本没有。这样就出现口头警告并未记录在案，法制观念强的驾驶人在受到警告后固然会警醒并采取纠正措施，而对于法制观念淡薄的人并没有多大的效果，而且不同地方或不同民警对同一违法行为人的警告并未产生叠加效应。这也可能导致民警不愿意采用警告形式而更愿意采用罚款等其他更严厉的处罚措施。

三、道路交通安全违法处罚的重构

构建道路交通安全违法处罚体系，应贯彻法律关于行政处罚的原则和精神，同时借鉴当今国内外社会管理创新的成果，提供交通安全违法行为人参与社会公益活动的机会，寓管理执法于教育之中，构建合理的处罚体系，提高处罚的针对性和合理性，充分发挥处罚的教育功能。

(一)实施交通安全义工制度，以“参与”强化对交通违法者的安全意识教育

在社会管理中倡导和落实多方参与、共同治理的理念，有利于培养人民群众对社会管理的积极性和主动性。[4]37-74交通安全义工制度的实施契合了这一要求。交通安全义工活动能够对人的内在道德形成良性导向，如美国个别州对待违法司机，就会被安排到当几天病房护士，专门护理交通事故的受害者，整天面对被汽车撞得缺胳膊少腿的受害者，司机会顿生恻隐之心，痛恨自己的违法行为。[7]

因此应当由公安机关交通管理部门推动成立交通安全志愿服务协会的社会组织，承担开展交通安全志愿活动，内容涵盖交通安全宣传、交通秩序维护、交通事故受害者照顾及受害者家属慰问。对于性质严重或情节恶劣的交通安全违法行为，除了进行相应的行政处罚外，还应强制违法者到交通安全志愿服务协会接受相应的交通安全义工工作，到医院照顾交通事故受伤者、或者到社区照看因交通事故致残而无依无靠的残障人士。从参与义工工作中感受遵守法制和秩序对他人和社会的安全的重要性，加深其对违法行为所可能造成的严重后果的认识，从而自觉养成良好的交通行为习惯。

为了鼓励交通违法者积极参加交通安全义工活动，对于参加者，可按活动小时计算，相应抵扣其所受到的处罚，抵扣标准详见下文。

(二)体现累犯加重处罚原则

对累犯加重处罚是法律的一个基本原则，在国家安全行政处罚上，有的学者提出可以采用警告登记制度，将违法当事人每次受到的警告处罚都记录在案，当累积至一定数量时，就可向更为严厉的处罚方式转换，以此增加警告的制裁效果。[8]深圳市对此做出了有益的尝试。①《深圳市交通违法处罚条例》第11条“有下列行为之一的，处三百元罚款：……一年内有前款行为三次以上的，从第三次起每次处五百元罚款。”第16条“驾驶机动车不按交通信号灯规定通行的，处五百元罚款。 一年内有前款行为三次以上的，从第三次起每次处一千元罚款；五次以上的，除罚款外，从第五次起每次并处暂扣机动车驾驶证三个月。”

在道路交通安全违法上，对于符合累犯情节的，应当给予加重处罚。对于加重处罚的规则可参照澳门特别行政区的规定：1)对驾驶时实施的过失犯罪，可处一般法规定的刑罚，而其法定刑下限改为原下限加上限的三分之一；2)如属于严重过失②澳门《道路交通法》第93条：驾驶时出现“酿酒驾驶或在酒精影响下驾驶”、“在麻醉品或精神科物质影响下驾驶”、“驾驶摩托车或轻型汽车车速超过规定的最高车速限制30KM/H或以上，驾驶重型汽车车速超过规定的最高速度限制20KM/H或以上”、“逆法定方向驾驶”、“不遵守指挥交通人员、信号灯或交汇处强制停车信号所规定的停车义务”、“在强制亮灯行车的情况下不亮灯行车”、“使用远光灯而令人目眩”，则属严重过失。，则其法定刑下限改为原下限加上限的一半。[9]352

基于道路交通违法行为往往都是过失犯，不同于故意犯，故对于一般违法行为累犯的认定应当按照“事不过三的原则，仅限于一个记分周期内三次以上违反同一类型的交通安全违法行为。同时区别以下情况：1)对于违法情节轻微，受到书面警告处罚三次以上的，改处交通安全义工服务；2)对于一般违法行为应受罚款处罚的，三次以上同类型违法的，每次增加30%的罚款幅度并加处义工服务等措施；3)对于故意冲红灯、故意逆行、高速公路超速行驶50%以上等危害性较大的违法行为，累犯的认定不受记分周期的限制。三次或以上违法的，应对其罚款数额和限制驾驶期限参照澳门的做法实施递进处罚，并科以交通安全义工工作。

(三)实行驾驶许可停牌制度取代暂扣与吊销制度

实行停牌制度需要改革现有驾驶证管理制度，实行机动车驾驶技能证与驾驶许可证制度。机动车驾驶技能证作为持有者的一种技能证明可终生拥有，但驾驶许可证制度则根据持有者的违法情况、履行法律规范规定的义务情况实行停牌制度。停牌制度是一种具有暂时性与长期性相结合的惩戒措施，其功能上与暂扣措施和吊销措施相同，故可以取代现有的暂扣措施和吊销措施。注销制度作为一种管理措施应当回归管理职能，去除其惩罚的功能，仅限制在驾驶人死亡、丧失驾驶能力的情况下适用。

⒈适用条件。驾驶许可证的停牌制度一般来说仅适用于严重危及道路公共安全的危险驾驶行为，包括如下情形：驾驶拼装车、达到报废标准的车辆、车辆安全性能严重缺失车辆；严重超载及装载超限危及公共安全的；限速60公里以上道路超速行驶达到50%以上；故意逆向行驶、驶入禁行区域；故意冲红灯(红灯亮后三秒进入)。

⒉驾驶许可停牌期限的系统化。驾驶许可停牌处罚的期限可分为六个月、一年、两年、四年、永久五个等级。在停牌期限过后，停牌二年以内的，驾驶许可自动恢复，而对于被永久停牌者，则不可再恢复。对于被处停牌二年(包括两年)以上者，被停牌人需要经过交通安全知识的书面测试及安全文明驾驶的路面考核合格后，方能凭着机动车驾驶技能证重新向主管部门申请恢复驾驶许可。对于危险公共交通安全的违法行为停牌处罚幅度内“表常见交通安全违法停牌处罚标准”

常见交通安全违法停牌处罚标准交通违法事项罚款监禁(或拘留)驾驶许可停牌期限危险驾驶致人重伤、死亡构成犯罪适用适用首次2年;再犯永久停牌;危险驾驶适用适用首次6个月;第二次1年;第三次2年;第四次3年;第五次永久停牌。饮酒驾驶适用再犯适用首次6个月;第二次1年;第三次以后每次2年。醉酒驾驶适用适用首次2年;再犯4年;第三次则永久停牌肇事逃逸适用适用未构成犯罪的:首次1年;再次2年。构成犯罪的:永久停牌。直接故意驾驶车辆伤害他人的适用适用永久停牌一个记分周期内满两次12分或者24分以上的。不适用不适用停牌6个月

(四)罚款和停牌处罚可用替代方式执行，实现违法处罚执行的多样化

对于公共交通安全没有严重危险的一般交通违法行为，当事人在面临罚款处罚时可以选择接受安全教育若干小时，或者接受交通安全义工活动而免除罚款处罚，这样既减少了当事人的抵触情绪，也起到对当事人的教育作用。

1．以接受交通安全教育代替罚款处罚。我国南宁对于电动车驾驶人的交通安全违法处理进行了有益的尝试。①南宁对于违法的电动车驾驶人，当事人可以选择接受安全教育3小时，也可以选择罚款处罚或者协助交警站岗一小时，接受安全教育的流程进行违法学习登记并观看教育挂图和专题视频，观看结束后领取学习资料。这一方式受到群众的广泛欢迎，在5天的实施过程中，一个路口平均每天有一百多名电动车手因交通违法选择接受教育，据南宁交警支队的负责人介绍，用安全教育代替罚款这一方式实行效果不错，将进行更大范围的推广。[10]

以主动接受交通安全教育替代处罚的方式可广泛适用于行人、非机动车驾驶人交通违法，以及机动车驾驶人性质轻微的交通违法行为的处理。

2．以交通安全义务工服务代替罚款处罚。深圳市交警部门创设立“绿马甲”制度，违法行为人自愿协助执勤，交警可以安排协助执勤不低于一定时间的，②深圳市交警部门2012年出台的《关于查处行人违反交通信号通行等交通违法行为有关情况的指引》规定：原本罚款20元的需协助执勤不低于半小时；原本罚款100元的需协助执勤不低于2小时；原本罚款200元的需协助执勤不低于4小时。也可免予罚款处罚。自愿维护交通秩序的违法行为人可身穿绿色反光背心，在确保安全的前提下站在路口显眼位置劝导行人、非机动车有序通行。如果态度积极、认真负责，现场执勤民警可以酌情减少维护交通秩序时间。绿马甲制度较易为广大违法行为人所接受，2013年5月24日深圳交警部门在全市设立624个路面整治组，出动警力1300余人次，严查行人闯红灯违法行为。带头闯红灯被处50元罚款的71人，被处20元罚款的1894人，其中1027人自愿穿“绿马甲”接受社会服务而免于罚款处罚。

以交通安全义工服务折抵罚款的幅度：对于行人、非机动车驾驶人，可按20元折抵半个小时，50元折抵一个小时，100元折抵两个小时；机动车违法可按50元折抵半个小时，100元折抵一个小时，以此类推。

3.以交通安全义工服务抵扣相应的停牌期限。机动车驾驶人因违反道路交通安全法律、法规被处暂扣机动车驾驶证处罚的，可以申请参加有关部门安排的交通义工服务，提供义工服务一个小时折抵暂扣机动车驾驶证一天，但最长不得超过被处暂扣机动车驾驶证期限的二分之一。

综上所述，在全球化的时代，交通违法处罚应当借鉴世界各国的有益经验，同时应与社会发展的潮流相适应，在公民社会渐行渐近的年代，探索符合良法之治的，个体更多参与的交通管理执法模式，才能够有效地提高交通管理效能，构建安全畅通的交通出行环境。

[1]周进萍.当前社会管理创新的主要实践述评[J]. 中共南京市委党校学报，2013,(6):94-95.

[2]颜清扬.创新社会管理理念实现五个转变[J].珠海市委党校学报，2011,(5):41-44.

[3]张洋.醉驾入刑有效果[N].人民日报,2014-10-20(11).

[4]应松年，刘莘.行政处罚法理论与实务[M].北京:中国社会出版社,1996.

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[6]李元卿.新加坡的 “ 处罚文化”[J] .社区,2004,(13):30.

[7]凌文祥.国外五花八门的交通处罚[J].半月刊，2012,(11):28.

[8]潘春兰.国家安全行政处罚体系完善之刍议[J].苏州教育学院学报，2007,(2):44-46.

[9]杨钧.部分国家和地区道路交通立法研究[M].上海:机械工业出版社,2009.

[10]梁成龙.电动车工违法以安全教育代替处罚[N].南宁晚报,2014-08-14(14).

责任编辑：马 睿

On the Reconstruction of Road Traffic Offence Penalty from the Perspective of Social Management Innovation

Zheng Cai-cheng

(Dept. of Public Order, Guangdong Police College, Guangzhou 510232, China)

The current traffic offense penalty system tends to focus more on penalty rather than education. Part of the punitive measures lack specificity which leads to limited effect. For repeated offense of the same kind, using the same punishment standard will not reflect the principle of punishing according to the times of violations. Warning penalties are unable to play a warning role, which seems like a mere formality. The revocation system exploits the driving rights of the parties on one hand, also it eliminates the driving ability as well. The revocation system of driver's license is unreasonable because it is sometimes over-used and lacks administrative remedies pathway. Measures to address these problems are to strengthen the education for illegal parties based on traffic safety volunteers system. For the recidivist, we shall implement progressive aggravating punishment by following the principle of punishing according to the times of violations, implement driving skills certificate and driver's license system and replace the temporary suspension and revocation system by using driving license suspension system. Part of the implementation of punishment can be executed by other means.

management innovation; road traffic; offence penalty; reconstruction

2015-04-22

广东警官学院2013年度校级重点课题(2013-Z03)

郑才城(1972-)，男，广东汕头人，广东警官学院治安系副教授，从事交通管理研究。

D631.5

A

1009-3745(2015)03-0089-06