荆长岭

(广东警官学院 治安系，广东 广州 510232)

美国非法移民的演变脉络及治理困境

荆长岭

(广东警官学院 治安系，广东 广州 510232)

美国在20世纪中期进入非法移民问题严重时期。此间，非法移民数量的边治理边增长趋势，显示出美国非法移民治理存在诸多困境，即国际位差困境、治理悖论困境、措施选择困境、执法不力困境和国际合作困境。美国在未来要想走出困境，一是应发挥自已的国际地位优势，促进全球共同发展、共同富裕，建设“和谐世界”；二是应根据非法移民的“国内链系”，健全国内治理体系；三是应全面加强与国际社会的双边和多边合作，健全阻断非法移民“国际链系”的治理措施。

美国；非法移民；演变脉络；治理困境

一、引言

美国是一个由外来移民及其后裔组成的国家。美国外来移民及其后裔不但在“新世界”创立这个年轻的国家，而且在短短100多年时间里创造世界第一经济大国的神话。然而，作为美国移民问题的另一面，其非法移民问题也随着美国的发展历程和移民政策、法律的变化，经历了从无到有、从轻微到严重的过程。“9·11”事件之后，美国加大了非法移民的治理力度，非法移民的状况也发生了一些微妙的变化，但仍然呈现出数量增长、问题加重趋势。这对美国的国家安全、经济发展、社会结构和法治秩序产生了一系列严重的影响。

作为世界上最强大和法治健全的国家，美国为何既是外来移民的最大受惠国，同时又是非法移民的最大受害国？这一问题令人深思。本文试图通过对美国非法移民的演变脉络、历史状况进行整合和分析，发现其中存在的治理困境，提炼出解决困境的思路。

二、非法移民的产生和演变机理

作为人类社会的一个范畴，移民既是指移民者，也是指移民行为或活动。而合法移民与非法移民则是移民范畴中互相对应的两个法律概念。在国家诞生之前的无法制社会中，移民一般只受族群生活区域划分和族群习俗的制约，无合法与非法之分。国家诞生之后，移民越来越受到法律的制约，移民被法律划分为合法移民与非法移民。可见，非法移民是伴随着合法移民的产生而产生的社会现象。在国际移民领域中，合法移民与非法移民的划分更受到多重法律的影响和制约。这些法律包括移民国籍国法律、移民出发国法律、移民接收国法律和相关国际法，甚至国际组织规则。其中，移民前往国法律的制约更为关键。

国际移民组织(IOM)是当代专门以“服务移民，共同获益”为宗旨、具有重要影响力的国际组织。该组织对“国际移民”制定了专门定义：“国际移民系离开本人之祖籍国或此前的常住国，跨越国家边界，为了定居性目的而永久性地、或在一定时期内生活于另一国家的人。”[1]虽然一些国家对上述定义有不同看法，但几乎所有的国家都颁布了自已的移民法(或称出入境法)。许多国家期望通过移民法确立的移民程序和移民配额制度选择本国需要的外国人，防止本国不需要或者受移民配额限制的外国人作为移民进入本国。各国移民法通常将本国需要并通过移民审查、持有合法有效出入境证件和移民签证、从出入境口岸进入本国的外国人，设定为合法移民的要件。合法移民的这些要件有实质(实体)要件和形式(程序)要件之分，本国需要是实质要件，其余的是形式要件。但非法移民要件却只有形式要件，没有实质要件。这是因为，只有被移民接收国法律确定为本国需要的外国人才可能通过移民审查程序，进而获得移民签证这一形式要件。相反，根据移民接收国法律所认定的不需要的外国人，不可能通过移民审查程序，当然也就不可能具备移民签证这一形式要件。但是，实践中常有移民接收国不需要的外国人通过与其居民假结婚、申请政治避难、伪造或变造个人资料等方式而获得接收国移民签证，或者持用伪造的出入境证件和移民签证进入接收国成为移民的情形。这些人进入接收国后，上述事实一旦被发现，也被视为非法移民。

就一些国家的移民史来看，一个国家通过移民法和移民配额设定哪些人为本国所需要的外国人(合法移民)，又与该国家的历史渊源、国家特性、移民文化和当时的人口总量与结构、对外来移民的需求总量和需求结构等因素所决定。总体来说，一国移民法和移民配额所许可的合法移民种类越多，与之相对应的非法移民种类也就越多；在非法移民治理力度不足的情况下，其所接纳合法移民的数量越多，非法移民也就越多。

综上可见，当代国家非法移民的类别与该国合法移民的类别直接相关，非法移民的数量与该国接纳合法移民的数量和非法移民的治理力度直接相关。这一逻辑关联性凸显了移民选择与移民限制、合法移民与非法移民的正比关系，非法移民与治理力度的反比关系。

之外，鉴于非法移民主要由非法越境移民和签证过期滞留的非法移民两部分组成，而后者主要是持学生签证和旅游、商务、访问、探亲等短期签证的合法入境者，因而当一国具有非凡的移民吸引力和在非法移民治理力度不足的情况下，该国持学生签证和短期签证的入境者滞留为非法移民的数量也就越大。这一逻辑关联性凸显了外国人短期入境数量与非法移民的正比关系，外国人短期入境数量与非法移民治理力度的反比关系。

三、美国非法移民的产生与演变脉络

从美国非法移民产生和演变的表层脉络来看，非法移民的产生和演变与限制性移民法案的产生和演变息息相关。而实质上，非法移民是随着美国发展进程中的移民需求和移民文化尤其是移民意识形态的变化而产生和演变的。就此而言，美国移民史可分为无非法移民时期、非法移民问题轻微时期和非法移民问题严重时期。

(一)殖民地和美国自由移民时期(1607-1875)没有非法移民

就历史渊源来说，美国是从不列颠美洲殖民帝国的一部分衍生、发展而来的。自1607年英国殖民者在詹姆斯敦创建第一个永久性定居点到1776年7月4日大陆会议通过《独立宣言》，宣告美国诞生的170年间，美国前移民大致分两类：一类是自愿而来的西欧和北欧的移民，另一类是被强制贩运到北美的黑奴。来自西欧和北欧的移民及其后裔构成了日后称之为美利坚民族的先驱和主体，他们中大多数为英国人，信新教，说英语，本行英国的风俗习惯，遵守它的法律制度。[2]4到美国独立战争时，被强制贩运到北美的黑人人数约为当时移民总数(250万)的1/5，成为美国人口的重要组成部分。[3]188独立战争后，一个以欧洲白人移民为主，由多民族多种族的移民及其后裔组成的国家已初具规模。[4]

在美国前的殖民时期，英国没有颁布适用于北美殖民地的移民法。此间的移民也就无所谓合法、非法。此后，自1776年美国建国到1875年国会通过建国以来的第一项限制性移民法案期间，美国也没有非法移民。这一时期，美国政府一直实行自由宽松的移民政策，欢迎来自于世界各地的外来移民参与到美国的国家建设之中，从而开启了美国移民史上的自由移民时期。尽管建国初期有些开国元勋对外来移民疑虑重重，也制定过针对外来移民的法律，如1790年《归化法》，1798年《国籍法》、《外侨法》、《处置敌对外侨法》和《处置外国人煽动法》，但由于美国经济发展迫切需要大量的劳动力，美国政府一直行使1787年宪法确立的中央政府制定移民和归化政策的权力，鼓励接纳外来移民，奉行来者不拒政策。

美国建国初期，北美大陆的生活条件仍十分艰苦，外来移民的进程较为缓慢，1776-1820年移民总共不到25万人。[5]此后，随着各项事业的发展，移民人数逐年增多。外来移民推动了美国经济的发展，同时经济的增长和繁荣又进一步需要和刺激移民迁入，以致于19世纪30年代以后形成第一次移民高潮。在1860年以前美国人口每10年以30%的速度递增，总人口已由1790年的390多万增至1860年的3144万。[6]6-8美国移民委员会委员沃利斯对此发出警告:“世界正准备移到美国。”[7]451

(二)非法移民问题轻微时期(1875年至20世纪中期)，美国非法移民虽然种类在逐渐增多但数量有限

1875年至20世纪中期，由于西部开发的逐步完结以及工业革命所带来的技术进步，美国对劳动力的需求量也逐渐减少。然而，移民数量仍在不断增长，移民问题也不断产生，旧移民及其后裔与新移民之间的矛盾越来越明显，美国原来就存在的排外主义迅速发展起来。新移民中的妓女、乞丐和罪犯对社会安全和秩序造成的危害，新教移民中受教育程度较低、不能讲英语且往往形成自己的聚居区，以及美国统治者对俄国、德国等国家移民的“红色恐慌”，保持美国“种族同质”移民文化的形成，等等，都成了排外主义者限制外来移民的理由。于是，美国进入了选择和限制外来移民的第一阶段，即以民族来源限制为主并兼顾安全和移民个人素质限制的外来移民选择和限制阶段。这一结段的初期产生了非法移民，此后，随着被限制的移民种类逐渐增多，非法移民的种类也在逐渐增多。

1875年，美国最高法院裁定只有国会拥有处理移民问题的权力，各州制定的有关移民的法律均属违宪。同年，美国国会颁布了它建国以来的第一项限制性移民法案，禁止妓女，乞丐和罪犯等不受欢迎的移民入境。这是美国第一次将社会安全和秩序思维引入移民法案的制定中，终结了移民不分合法与非法的历史，同时也开创了美国执法机构驱逐非法移民的先河。接着，美国国会又在1882年通过了两项法令，一项是5月6日通过的《排华法案》，另一项是8月3日通过的《特别禁止法案》。《排华法案》规定禁止华工入境十年，并禁止华侨入籍。这是美国第一个以种族和国籍为理由禁止移民入境的联邦法案。《特别禁止法案》则将限制性移民扩大到：白痴、精神病患者等“有可能成为公众负担”的人。

上述三项法案的通过和实施标志着美国自由移民时期的终结，美国开始走向选择和限制外来移民时期。选择是指挑选美国所需要的外国人，限制是指限制外来移民的数量和来源，禁止不需要的外国人作为移民入境，甚至作为短期入境者入境。此后，美国移民政策和法律继续朝着这个方向发展，外来移民的准入条件也逐渐走向多元化，并于20世纪20年代建立了以民族来源限制为主并兼顾安全和移民个人素质的移民限额体系。该体系使各种不符合准入条件和未经法定程序的入境者成为非法移民或非法入境者。但由于非法入境者受到当时各种条件的限制，非法移民问题并不严重，治理措施也较少，主要是禁止入境和驱逐出境。

1892年和1902年，美国国会两次宣布延长《排华法案》10年，1904年该法被宣布无限期延长。1907年，日美两国达成所谓的“君子协定”：日本停止对赴美劳工签发护照，美国则限制日本劳工入境(1924年国会通过《排日法案》，取代“君子协定”)。1913年，加州政府颁布了《外籍人土地法》，禁止包括日本人在内的亚洲移民拥有土地。1917年，国会通过移民法案划定“亚洲禁区”：除特殊情况和菲律宾外，亚洲禁区内的居民不得作为移民进入美国；禁止文盲、精神病患者、抱有不道德目的者、慢性酒精中毒者、流浪者、曾经精神错乱者入境。同年，国会还通过《文化测验法》，详尽列举了33类人不准作为移民入境美国，规定凡年满16周岁而不能阅读英语或其他某种语文的外国人均不准进入美国。1918年，国会通过《出入境管制法》，授权总统在战时或国家紧急时期对有碍公共安全者出入美国进行管制。

上述一系列法案的实施虽然限制了亚洲禁区的居民和不符合移民条件的欧洲人入境美国，但并未起到减少移民的作用。1890-1914年间，1500万移民涌入美国，主要来自意大利、奥匈帝国、希腊、土耳其、俄国等东欧和东南欧国家。[8]到1920年，美国人口已超过1亿大关，其中青壮年男子占较大比例，加上生产技术的革新和劳动生产率的提高，美国劳动力缺乏问题已有显著改善。[9]1919年夏，在共产国际帮助下，美国共产党和共产主义劳工党分别成立，宣布通过革命形式推翻资本主义。无政府主义者也进行了一系列以破坏即存社会制度为目的的暴力活动。惊恐万状的资产阶级和绝大多数舆论媒介，对虚幻的劳工“总暴动”大肆宣传，反复提出警告，引起了历史上闻名的“红色恐慌”。美国统治阶级认为美国左翼共产党人主要由俄国和德国的移民组成，把打击目标对准了共产党人和外侨。[10]260与此同时，大批到来的移民正赶上美国经济萧条，美国因此又掀起新的限制主义运动，这使美国政府考虑制定更加严格的移民法，从“数量”和“质量”两方面挑选移民。于是，国会于1920年通过暂时停止移民两年的法案和《驱逐外侨敌人与违反及阴谋违反战时法律外侨法》，为限制德国、俄国和东南欧移民入境，驱逐违反战时法律外国侨民提供了法律依据。

为完善1921年移民法建立的以种族为基础的移民限额制度框架，美国国会希望制定一个更严格的移民法取代1921年的临时移民法。1924年，国会通过了《各族移民限额法》及其修正案——《国籍来源法》，肯定了以往颁布的各种移民法，认为该法只是一种新的补充，并继续延续了禁止罪犯、妓女、无业游民、乞丐、无政府主义者等不利于美国社会的人入境，这将减少美国公共开支，减少社会犯罪问题；延续了1921年移民法的基调，进一步限制东南欧移民，完全排斥亚洲移民；规定每年入境的各国移民人数不得超过1890年美国人口统计中该国侨居美国人数的2%，[11]382把每年的移民限额人数从35.8万缩减到16.4万，最终削减至每年15万限额，将西北欧移民与东南欧移民的所占比例改变为85%和15%。这样不仅减少了每年移民总量，而且也使西北欧来源的移民比例显著增加，可以达到保持美国“种族同质”的目的。[12]

此后，美国国会中持不同政见的各派别、各个外国族群及其所在国家都对1924年移民法中的民族来源条款尤其是如何分配限额展开了激烈的斗争，以至于国会两次推迟实施该法中的民族来源条款。1926至1928年，国会又通过若干法令，对1924年移民法规定的非限额移民种类进行了补充，制订了民族原籍计划。这些法令规定，1924年的“2%限额”仍是暂行定额，到1927年将实行新的限额方案——以民族原籍为基础的限额方案。然而，民族原籍限额制的形成却经历了一个更为复杂、矛盾的过程。直到1929年美国国会通过《移民原籍法案》，按民族原籍分配限额的原则才正式推行。该法案规定，一年内可被接纳的移民总数为15万人，按1920年美国人民原籍的比例分摊给欧洲各国。

美国在以民族来源限制为核心的移民限额体系建立过程中和之后，非法移民问题就一直长期存在，并构成了移民问题的一个重要组成部分。但总体看来，20世纪60年代之前，随着美国合法移民的减少(在1921-1929年，每年入境的欧洲移民从80万下降到15万人，到30年代，入境的欧洲移民甚至低于限额法所规定的入境限额)，[9]美国境内滞留的非法移民数量还不算大，同时期的统计认为非法移民在20世纪20年代达到了10万。[12]鉴于当时美国移民法只规定进入美国需持有签证，没有规定外国人通过美国边境需进行登记，这一时期进入美国的非法入境者绝大多数来自于南部临国墨西哥。这一结论可从美国遣返墨西哥人的数量得到证明。1920年，美国遣返的墨西哥人是846人。[12]1929年，国会把非法入境列为重罪，并希望通过加重处罚解决墨西哥人的非法入境问题。1930年，美国遣返墨西哥人的数量上升到83438人。[12]之外，由于受1929年之后世界经济危机的影响，美国在本土就业上所面临的压力和困境，迫使政府开始把在美国境内的墨西哥自由入境者视作多余劳动力予以驱逐。这种驱逐行为正式将“合法入境者”和“非法入境”的概念社会化。[12]还有，在1920至1930年间，每年有约1.3万的墨西哥人被当作“自愿离开者”被驱逐。[13]可见，这一时期美国的非法移民问题并不严重。

(三)20世纪中期以来，美国进入非法移民问题严重时期

20世纪中期以来，随着移民的民族来源限制的废除、国际地位的空前提高、经济的高速发展和居民生活水平的改善，美国外来移民大量增多，移民问题延伸到社会的各个方面，移民法规定的移民准入条件越来越多元化、高端化，美国进入选择和限制外来移民时期的第二阶段即注重人道主义移民和高端移民阶段。与此同时，非法移民问题也越来越凸显，国家安全意识进入移民控制和非法移民治理之中，非法移民的治理措施也越来越体系化、严格化、经常化。

经历了1929至1932年的经济大萧条和第二次世界大战期间移民数量大幅度减少的情形，1943年以来，美国移民政策发生了方向性转变——废除以民族来源限制为主的移民限额体系，建立以国籍为基础的移民配额体系。促成这一转变的主要原因有四个：第一，美国经济发展面临严重的劳动力短缺尤其在农业；第二，二战促使美国统治者、企业家、学者甚至一般公民重新审视移民文化中的种族主义和20年代形成的民族来源限制制度；第三，由于科技革命的开展，美国迫切希望大量有精深专业知识和发明创造才能的外国人移民美国；第四，二战结束后，战争难民成为美国等“民主国家”急待解决的一个问题。

为了解决劳动力短缺问题，1943年4月，美国政府决定从墨西哥和其他拉美国家引进临时性农业工人。同年，美国废除了实施长达半个世纪的《排华法案》，允许中国人按照配额移居美国并成为美国公民。二战结束后，美国国会又相继通过了一系列体现人道主义、放宽移民限额的法律，如1946年的《战时新娘法》、1948年的《流离失所法》。此后，直至肯尼迪总统时期，美国又相继颁布了众多的难民法。其中，在1953至1962年间，美国颁布了大大小小的难民法多达20余项。[14]326但发展总是曲折的。1952年，美国国会通过《外来移民和归化法》，亦即《麦卡伦-沃尔特法》。该法案虽然废除了移民归化条款中的种族歧视，但限额制度(指移民的民族来源限制)并没有发生根本性变化。除东南欧移民继续受到限制外，“亚太三角区”条款的种族歧视也十分明显。不仅亚洲各国的移民限额没有建立在与欧洲国家相同的基础上，而且在血统上对亚洲移民实行了双重标准。[15]由于该法案保留民族来源限制而遭到激烈抨击和该法案在颁布过程中的一波三折，以及强大的社会舆论压力下，美国国会于1965年通过了《外来移民与国籍法修正案》，也称《哈特-塞勒法案》，并于1968年1月开始生效。该法废除了移民的民族来源限制，取而代之的是在美国国民原有国籍的基础上，分配给各个国家一致的移民配额，从而在法律层面上使世界各国之间的移民获得了平等的入境权利。而后，30年代起逐渐沉寂的外来移民潮，再次如决堤之水般涌入美国。从60年代末期开始，美国的外来移民便迅速增长，并一直延续至21世纪，从而掀起了美国历史上第二次规模巨大的移民高潮。拉美和亚洲移民的急剧增加，又改变了美国移民的地区来源。来自欧洲的移民比例急剧下降，而拉美和亚洲移民取而代之，成为美国当代外来移民的主体。[16]因此，从这个角度而言，1965年移民法是“美国移民史的分水岭”。[17]

自60年代中期以来，随着每年进入美国的合法移民急剧增加，非法移民的数量也同样水涨船高。除了最主要的墨西哥非法移民之外，来自其他欧洲、中美洲、南美洲、加勒比以及亚洲地区的非法移民，也开始迅速增长。与此同时，移民非法入境的途径和方式也开始多样化。在入境场所选择方面，除了从陆路边境非法入境之外，经由航空、海港等口岸非法入境的现象也日益增多；在入境策略方面，除了传统的偷越边境的方式之外，还包括利用虚假证件蒙混过关、人口走私以及通过合法途径入境但却逾期不归，等等。当然，非法偷越边境既是移民最常用的方式，也最受美国政府关注。[16]但这一时期，美国境内究竟有多少非法移民，美国官方无法拿出确切的统计数据，各政府部门和研究机构以及学者，依据不同的调查数据和研究手段，得出了各种各样的推测数字。如，移民归化局认为在1990年时，美国的非法移民为350万，到2000年1月上升至700万。[18]2001 年12月，美国人口普查局的统计数据显示，2000年美国非法移民数量为1024万。[19]“9·11”事件之后，美国加强了边界控制，遏制了非法移民的增长，但好景不长。根据城市研究院预测，到2002年3月，非法移民为930万。[20]之后又开始增涨，而在一份关于美国非法移民的研究当中，学者杰弗里·S. 帕赛尔(Jeffrey S. Passel)认为，在2004年美国的非法移民为1030万。[21]到2007年，美国非法移民的数量处于最高位，达到1180万人。[22]而根据美国国土安全部的统计，截至到2009年，美国非法移民数量达到1080万人。[23]而据皮尤西裔中心估算，在2007年，非法移民数量达到1240万人。随后，非法移民的数量开始逐渐下降，到2008年时，非法移民数量已经降至1190万人。而美国移民研究中心(CIS)的学者卡马罗塔(Steven Camarota)和詹森斯(Karen Jensenius)在对2009年每月的CPS数据进行分析之后认为，截至2009年2月，美国非法移民1080万，降幅达13.7%。[24]

四、当代美国非法移民的治理困境

研究非法移民治理必需建立非法移民治理的客观根据，这一根据可以用“非法移民链系”概念来说明。所谓“非法移民链系”是指非法移民出发地与终止地两端间的路线(链条)及其节点(链接点)组成的体系。“非法移民链系”分国际链系和国内链系两个部分。国际链系由非法移民出发地与到达国间的路线及其节点组成，通常由非法移民输出国与输入国间的路线及其节点组成。国内链系由非法移民到达国与终止地(工作和居住地)间的路线及其节点组成。各国移民法和非法移民治理措施的制定和调整，以及国际合作关系建立和条约签订均需以“非法移民链系”为客观根据。

“非法移民链系”概念的提出受启于徐军华博士的“移民链系”概念。徐博士认为：“研究非法移民必须考察非法移民流动的两端及其之间的所有关联，这些关联就是‘移民链系’，它是移民系统中的重要环节，移民输出和输入国之间的纽带主要通过‘移民链系’表现出来，移民法律的制定、调整、协调与合作，往往要依据这一链系进行考虑。”但徐博士又说：“移民链系”的概念来自于阿金·马博贡耶(Akin Mabogunje)的“移民系统理论”。[25]而阿金·马博贡耶认为“移民系统，是指一种空间，它包含了一组移民输入国与一些移民输出地区相对稳定的联系。这种联系成于移民流动，基于各色纽带。而纽带和它们之间的互动，正是移民研究最恰切的背景”。[26]然而，笔者发现，“移民系统理论”和“移民链系”虽能在一定程度上解释非法移民治理的客观根据，但尚存在一定缺陷，因为非法移民活动较“移民系统”和“移民链系”所解释的情况更为复杂，且存在道理相异，于是便提出了“非法移民链系”概念。

总体来说，美国在非法移民问题轻微时期(即1875年至20世纪中期，也即美国选择和限制移民的第一阶段)，美国非法移民的数量及其引发的问题较少，谈不上治理困境。美国在非法移民问题严重时期(即20世纪后期，也即美国选择和限制移民的第二阶段)，也正是全球化引发全球移民和非法移民浪潮兴起的时期。这一时期，全球化和美国自身因素的相互交织和作用导致向美国的“非法移民链系”更加复杂，非法移民问题越来越凸显，美国治理非法移民的能力与非法移民问题的广度、深度和复杂程度呈现出较大反差，产生了难于克服的治理困境，因而其非法移民也明显地呈现出边治理边增多的趋势并成为重灾区。这些困境表现为国际位差困境、治理悖论困境、措施选择困境、执法不力困境和国际合作困境。

(一)国际位差困境

当今的世界是一个全球化的世界。经济全球化机制与各国经济状态的互相交织和作用，导致发展中国家与发达国家的经济差距扩大，同时也导致发展中国家与发达国家居民生活水平的差距扩大。这种现象引发了越来越多的发展中国家的穷人怀着对美好生活的向往，想方设法向富庶国家移民，哪怕是非法移民。美国经济以及由此决定的居民生活水平无疑处在国际位阶的高端，这与许多国家尤其是与拉美国家经济的低位阶形成了较大位差。这种位差以及美国接收外来移民的历史表现和未来对移民的需求，使许多发展中国家尤其是拉美国家储存着源源不断地向美国移民大军，同时也着储备着源源不断地向美国非法移民大军。

从实证资料来看，几乎所有向美国输出过移民的国家都存在非法移民。例如，在1986年时移民归化局宣称，其逮捕的非法移民来自93个不同的国家。[27]从来源地看，美国非法移民的来源国虽十分广泛，但又高度集中于少数几个国家。根据移民统计办公室的统计数据显示，在1990年时，墨西哥、萨尔瓦多和危地马拉是输送非法移民最多的前三个国家，占美国全部非法移民的70.17%，而输送非法移民最多的前15个国家，其非法移民占美国全部非法移民的84.66%；再到2000年时，墨西哥、萨尔瓦多和危地马拉仍位于输送非法移民最多国家的前三甲之列，共占全部非法移民的73.44%，而非法移民最多的前15国家所输送的非法移民，更是高达88.64%。[16]

在向美国输出非法移民的所有国家中，墨西哥是一个非常值得关注的国家。自1924年美国边境巡逻队成立以来，在美国每年所拘捕的非法移民当中，绝大多数都发生于美墨边境，其中绝大多数是墨西哥人。从60年代末期起，在边境被逮捕的墨西哥非法移民的数量迅速增长。在1967年，仅有10万人在企图跨越边境时被逮捕，到1986年，逮捕人数近170万，几乎增长了17倍。其中，在1970-1979年间，大约有750万墨西哥非法移民被逮捕，平均每年75万；而在1980-1986年间，被逮捕的人数达到620万，几乎每年近100万。[28]此后，墨西哥人非法入境的现象依然如故。据学者研究，仅在1998年，边境巡逻队在美墨边境就逮捕了150万非法移民。在1988-1998年间，边境巡逻队所逮捕的非法移民中，95%以上来自墨西哥。[29]至于每年成功入境的墨西哥非法移民的数量，有学者估计在1982-1988年间，平均每年为16.5万，而移民归化局认为，在1988-1996年间年均15万。[30]关于在美国生活的墨西哥非法移民总数，同样由于缺乏确切的统计，因而各研究机构和学者也无法给出一致的结论。但是，依据移民统计办公室的猜测，在1990年时，墨西哥非法移民为204万，占全部非法移民的58.28%；2000年时为480.8万，占全部非法移民的68.68%。而且仅在此10年间，来自墨西哥的非法移民就增长了近280万，占此期间增加的350万非法移民的80%。到2003年，非法移居美国的墨西哥人比人数居第二位的萨尔瓦多人多25倍。[31]因此，塞缪尔·亨廷顿称：“非法移民基本上是非法入境的墨西哥人造成的问题。[32]187

(二)治理悖论困境

美国非法移民的治理悖论表现为：一方面，美国不断推出针对非法移民的治理措施，另一方面却又为非法移民的身份转换和永久化提供机会和法律依据。这一悖论所产生的效应是：把储存在其他国家的非法移民大军变成正在行动的非法移民大军。这主要表现在移民法中的“短工”计划、非法移民“大赦”计划和“客工”计划。

美国在加入二战后，便出现劳力短缺现象尤其是农业。于是，美国和墨西哥政府于1942年签定协议，以“短工”方式，从墨西哥引进劳力。由墨西哥政府负责招募工人，美国政府农业部负责与雇主的联系和签定合同，雇主负责临时工的交通费和食宿，并保证墨西哥工人与本土工人的同工同酬，不得歧视。短工完成合同后返回墨西哥。从1942年开始，到1964年结束，美国大约颁发了450万份“短工”签证。[33]“短工”计划是应对战争的措施，一旦战争结束后，对之批评就随着而来。一是战后劳力紧缺不再是问题，工会认为短工抢了本土人的饭碗，压低了工资；二是有些短工不是在墨西哥招募，而是将已经在美国的非法移民转为了短工，被认为是对移民法的一种腐蚀，对违反移民法人的一种奖赏。[34]在短工计划期间，约有500万人次非法移民被移民局抓获。[35]

1986年11月，里根总统正式签署了《移民改革与控制法》，从而诞生了美国历史上第一部以非法移民为主要对象的移民法律。该法允许有资格的在美非法移民申请在美合法居留权。凡是在1980年1月1日以前入境并一直在美国居住的非法移民可以申请临时居民身份，连续居住五年之后可申请永久居民身份。

美国实行非法移民“大赦”计划的原因有四个：一是非法移民数量庞大并分布于各个移民社区之中，其身份难以判断，若全部遣返不仅耗资巨大，而且效果也难以得到保障，不可能彻底解决这一问题。正如当时美国国土安全部长切尔托夫(Michael Chertoff)所言，强制遣返所有非法移民是不现实的，“确定这些人的身份并将他们送回去将花费巨大的开支”。[36]二是非法移民的存在将会使美国“地下经济”长期存在，而伴随这一地下经济的是剥削、虐待、胁迫。这显然有损于美国所坚持的价值理念与道德精神(最起码理论上是这样的)。[37]三是大规模驱逐非法移民将沉重打击美国经济。四是许多非法移民在美国已经建立家庭，其子女很可能是美国公民，强制遣返将会造成一系列社会问题。

虽然政治家们罗列出很多理由支持“大赦”方案，也有学者认为，“‘大赦’的目的在于‘勾销旧账’，从而便于其它政策的实施，以减少非法移民。”[38]但是“美国公众不能原谅那些违法移民法律的人”。许多人批评“大赦”方案是对违法者的一种奖赏，对于那些遵守美国移民法律规定的合法移民是不公平的。因此他们反对“大赦”方案的比例要高于支持这一方案的比例。在《移民改革与控制法案》提出、辩论过程中的1983年10月，盖洛普民调结果显示，41%的公众支持给在美国居住至少六年的非法移民以永久居民身份，而52%的公众反对这一计划。1984年6月，盖洛普又进行了一次民意调查，发现反对“大赦”方案的比例增加到55%，支持率下降到35%。与此同时，美国《新闻周刊》也进行了一次民调，结果显示，仅有34%的民众支持“大赦”方案，而55%的民众认为应该拘捕并驱逐非法移民。这一结果与盖洛普的民调高度一致。[39]

“客工计划”是小布什政府时期提出的主要移民政策改革之一。2004年1月7日，布什发表讲话，建议修改美国的移民政策，有条件地给予在美国的非法移民以临时的合法身份。布什要求美国国会起草一项新移民法，允许外国人来美国干那些美国人不愿意从事的工作，以填补劳动力市场空缺。布什建议，只要有雇主愿意雇用非法移民，可允许他们合法逗留3年或以上，“所有参加临时工人计划者都必须有一份工作。如果不住在美国，则应得到美国公司聘用。该计划给予的合法身份将持续三年，可以延续，但终将有完结之期”，如果参加者未被雇用，或者违反了该计划的规则，或者违反了法律，将会被取消资格，并将被遣返回原籍国。参加该计划的外国劳工将可以往返于母国与美国之间，“所有参与人都将获得一张临时工卡，这张工卡将允许他们往返美国，而不用耽心再次入境时被拒。”[40]尽管小布什一再强调，所谓的“客工计划”并不是“大赦”计划，并且它明确表示反对“大赦”，“反对将没有合法证件的工人置于自动通往公民终点的道路上。大赦是鼓励违反我们的法律，让非法移民永久化。”[40]但客工计划仍然被一部分人认为“不是大赦，胜似大赦”。正因为如此，布什新移民政策内容透露后，立即引起了强烈的反响。许多保守派政治势力担心，新移民政策简直就是“奖励非法移民”，会引发新一轮的非法移民浪潮。小布什政府的这项动议等到他任期结束时仍然未有任何进展。

(三)措施选择困境

美国非法移民治理措施的选择困境表现在两个方面：一是非法移民的两重性以及“非法移民链系”的复杂性；二是美国的多元政治体系使得美国治理非法移民的措施选择受到种种牵制。上述双重困境造成了许多治理漏洞，这些治理漏洞分流、分散着源源不断的非法移民大军。

第一，非法移民的利与害同时存在，使美国在选择非法移民治理措施时左右为难。美国非法移民之所以存在，原因之一是美国存在着一个庞大的非法移民需求市场。美国现实的经济结构是“二元产业”格局：一元是具有高科技含量的“高端”产业，如软件业、金融业等等；另一元则是基础性产业，如农业、饮食业、建筑业等等。前者是带动美国经济发展，增强美国整体竞争力的主力军，需要的是高端专业人才。后者是工资水平低、工作环境差、社会地位不高而又维持着美国社会运转的“低端”产业，需要的是普通劳动力。由于美国是福利性国家，许多本土工人宁愿选择失业，也不愿问津这些“低端”产业，从而使社会基础产业出现劳动力短缺，这就为非法移民提供了广阔的就业机会。从这个角度来说，非法移民的存在满足了美国产业升级的基本需求，促进了美国经济的发展与社会机制的稳定运行。然而，非法移民在为美国带来大量利益的同时，也给美国造成了重大挑战。如，非法移民对国家主权的挑战、带来安全隐忧和管理难题、引发文化冲突、导致犯罪率的上升、造成环境破坏以及对美国劳工市场产生负面影响，等等。由于美国各利益集团对上述问题认识不一，争论不休，反映到立法层面，常常使国会在制定移民法案时，议而不决或者决而不行。

第二，“非法移民链系”的复杂性，使美国在选择非法移民治理措施时顾此失彼。如，加强边境巡逻队的力量和拘捕、驱逐非法移民的力度，一方面可以将非法移民“堵”在国门之外，直接起到减少非法移民数量的效果；另一方面，可以起到威慑非法移民的效果，并且反映出美国控制边界的决心与意志，有着重要的象征意义。然而，问题的难点是美国与墨西哥之间有着长达3200多公里的国境线，很多地区都是沙漠、高山等人迹罕至之所，通过加强边界巡逻以遏制非法越境行为只能起到杯水车薪的效果，难以从根本上取得成效。因此，有学者指出，虽然边境巡逻对于防止非法移民有着重要作用，“但是，需要强调的是，边界控制从来就不能代替更为广泛的手段，如雇主制裁。如果非法移民仍能获得工作机会，越境的压力就将存在，以至于无法找到将无证件外国人拒之于门外的现实途径。”[41]20世纪90年代以来，美国政府虽然在美墨边境西段修建了长达1600多公里的隔离墙，并在美墨边境东段实施了“虚拟隔离墙”计划，但从实际效果来看，仍无法完全阻止非法移民越境。

第三，严格的投入控制体制，使美国在选择非法移民的治理措施时力不从心。美国对非法移民治理(主要是移民执法方面)的投入不足由来已久，主要表现在经费、人员和设备三个方面。如，由于受到严格的投入控制体制的牵制，美国移民与海关执法局(2002年前由移民归化局，即ICE负责)一直无法对离境者实行出境检查措施。这一巨大漏洞使美国失去了在出境时发现、惩治非法移民的机会，也导致大量非法移民通过偷渡入境美国，捞几年就公开走出美国的现象。

第四，来自各种利益集团的分歧和阻力，使美国在选择非法移民治理措施时反复无常，效率低下。美国社会对非法移民问题的立场和态度从来就不是铁板一块，而是常常存在严重分歧。长期以来，各种利益集团试图通过自身的影响力使国会通过的移民法案反映出本集团的利益，使每一次有关非法移民的移民法案的出台都经历漫长而艰苦的利益博弈过程。

在美国非法移民问题相当严重的20世纪70年代末、80年代初，学术界对于移民问题基本达成了一个共识，即“美国应当加紧控制非法移民，并限制净移民量”。无论是卡特政府，还是里根政府都对此至为重视，组成了相应的委员会进行讨论与研究。与此同时，美国的民意也明显倾向于限制非法移民。然而，学术的论证与民意的支持并不能带来即时的政治效果。反对紧缩移民政策的利益团体实力强大，涉及面广泛，从企业主到普通消费者(尤其是服务业的消费者)再到移民输出国政府，这些因素严重制约了美国政府的立法行为。[42]

(四)执法不力困境

从美国非法移民的现实数量来看，美国治理非法移民的各项措施并没有取得良好的效果，尤其是在移民执法方面。而执法不力又导致美国社会储藏着众多的非法移民大军。造成执法不力原因有以下几个方面：

第一，美国移民管理和执法体制存在上下“断裂”，难以形成有效合力。根据美国宪法，移民政策和法律的制定权由美国国会行使，移民管理和移民执法权由联邦政府及所属部门行使。这种体制制约了地方政府参与移民管理的能动性与积极性，甚至当美国联邦政府呼吁地方政府配合其移民执法活动时，都难以得到应有的支持。根据国会1996年通过的《非法移民改革与移民责任法》，地方政府及其所属执法部门应配合联邦移民执法活动。然而，美国多个城市却正式或非正式地推出了非法移民的“庇护政策”。这些“庇护政策”模糊合法与非法移民的区别和待遇，允许非法移民受益于城市的各种服务，并要求本市执法人员和其他政府雇员不要将自己管辖范围内的非法移民时情况通知联邦政府。所谓正式的“庇护政策”是指地方议会或政府以决议、条例或者行政命令等文案形式出台的政策。如2004年缅因州州长发布的“关于缅因州所有符合资格居民可享有州服务”的行政命令，该命令限制了州政府工作人员报告非法移民的能力。[43]所谓非正式“庇护政策”是指该政策没有文案形式，而事实上却由政府工作人员(如行政、服务、安全等部门)执行的政策。如2008年4月，旧金山市市长纽森(Gavin Newsom)展开了公共宣传运动，以推动旧金山作为非法移民“庇护所”的政策。该市主管阿米诺(Tom Ammano)称，“作为一个保护城市，旧金山已经并将继续向所有移民提供体恤服务，不论其身份如何。”[44]目前，美国实行“庇护政策”城市数量众多，其中不乏有如华盛顿特区、纽约市、洛杉矶市、芝加哥、旧金山、底特律、迈阿密、丹佛等大中型城市。[45]对于“庇护政策”，共和党众议员坦科里多(Tom Tancredo)早在2003年就提出了尖锐的批评，指出这一政策实际上令美国的移民政策变得支离破碎，“美国的每个城市都要建立自己的移民政策？我们假装拥有单一的移民法律，事实也的确如此。但是，‘庇护城市’却事实上创造了许多不同的移民管辖区。”[46]可见，当前美国的移民政策体系存在严重的弊端，这些弊端为非法移民提供了可乘之机。[47]

第二，执法投入不足，陆地和海岸阻截不能有效控制偷渡者入境。在美国非法移民迅速增长的20世纪70、80年代，美国移民归化局的财政预算却未有增加。1980财政年度，该局的预算总额仅有3.37亿美元，仅占联邦预算的极小一部分。此外，人员分配严重不足。当时，整个边界巡逻队的人数只有2200，在美墨边界执勤的人数仅有400人，这与美墨长达3000多公里的边界线相比，太微不足道了。1986年的《移民改革与控制法》实施之后，美国政府有意识地增加了移民执法的预算投入，例如1980年到2004间，美国边境执法的实际开支增长了六倍多，2005年更是达到了22亿美元。[48]但是，这种投入与巨大的非法移民规模相比，仍然是捉襟见肘，即便是“9·11”事件之后，美国在对移民执法部门进行机构改组的同时，不仅在资金上，而且在人员配置与技术升级上都做出了很大的努力，但是由于安全环境日益复杂化，美国移民执法部门所担负的职责更加多元，这使得移民执法力量依旧不敷使用。总而言之，与非法移民庞大的基数相比，美国移民执法部门显得力不从心。[16]

第三，各种利益集团对非法移民的姑息迁就，导致国内执法不到位。治理非法移民的一个重要措施就是切断非法移民来美的主要诱因，即工作机会。因此，国内执法尤其是在工作地点发现、遣返非法移民并制裁雇主的措施具有至关紧要的意义。

非法移民在美国具有集中性特点，这一方面体现在非法移民来源的集中性以及在美国分布区域的集中性，另一方面也体现在职业选择取向上的集中性(非法移民多集中于农业、建筑业、餐饮业、宾馆服务业等等)。[49]这种由非法移民“国内链系”造成的集中状况具有两面性：一方面，具有相同文化背景或亲缘、地缘关系的非法移民相对集中于某个社区，形成一个较为固定的移民网络，存在继续引发非法移民的潜在可能性；另一方面，非法移民的相对集中又为国内执法提供了便利。只要美国移民执法部门在非法移民集中的主要地域和主要行业加强执法力度，非法移民的“国内链系”就会受到削弱甚至完全断裂。然而，美国移民与海关执法局的国内执法力度和效果却非常令人失望。以1999年与2003年为例，美国移民与海关执法局在工厂执法(国内执法的一种形式)上面所花的时间有原先的480000个小时(约占INS执勤总时间的9%)下降到180000个小时(约占ICE执勤总时间的4%)。[50]况且，“美国移民当局根本不去对美国农场、建工地或其它非法移民愿意工作的商业区域发动大规模突袭”，而只是将其工作重点置于美国边境地区的一些特殊地点。[51]低水平的工厂执法使非法移民、雇用非法移民的雇主被发现或被处罚的几率极低。据美国劳工部2005年发布的报告显示，1999年至2002年间，在其所调查的美国农业工人中，53%属于非法移民劳工。在农忙时节，即每年的夏末秋初，这些非法劳工普遍散布于加州、得州、华盛顿州，以及美国其它的西部地区。[52]1990年因雇用非法移民而遭到罚款5000 美元的雇主人数仅为15人，1994年为12人，1998年2人，到2004年竟然为0人。究其原因，最主要的还是来自于那些从非法移民中获取巨大利益的雇主或其它利益集团的反对，也可以说，是美国国内政治因素导致了这种情况的出现。[53]例如1998年，移民归化局在收获季节对佐治亚州的洋葱农场发动了突袭，结果引发了佐治亚州的两名参议员以及三名众议员联名向当时的司法部长雷诺(Janet Reno)写信，强烈指责移民归化局“缺乏对农场主的关心”，破坏了佐治亚州的农业。无奈，移民归化局只得表示此后不再开展工厂执法活动。[54]2005年，美国西部种植业协会发布了一个声明，抱怨由于移民执法过于严格，导致亚利桑那州无法雇用到足够的劳工来收获莴苣和其它蔬菜。实际上，这一协会是代表美国西部农场主的商业游说团体。[55]美国学者对此评价道：“由美国政府所执行的松弛的工厂执法是政治因素影响针对非法移民执法强度的一个间接证据”。[56]

第四，移民执法存在随意性和阶段性弊端。美国学者汉森与斯皮林伯格(Antonio Spilimbergo)对边境执法的力度和大量雇用非法移民的工业产品的价格关系作了系统研究。从理论上来说，移民密集型产业的商品价格越高，那么这些产业部门游说政府放松移民执法力度的积极性也就越高，两者之间存在一种正相关关系。两位学者通过研究验证了这一理论。他们发现，移民集中的产业部门的商品价格相对有所提高之后的5-10个月内，边境执法力度会有明显降低，“这种结果表明，当非法移民需求量增加时，美国当局就会放松移民执法。”但另一方面，随着移民执法力度的减弱，美国境内的非法移民又会相应增加，这必然引起美国社会要求加大移民执法力度，以保护美国本土劳动力的利益，随之而来的便是新一轮的移民执法行动，“当美国总体劳工市场状况收紧时，执法力度也会增强，这表明当潜在的非法移民被认为处于高位时，美国政府便会加大移民执法。”[57]这至少反映以下三个方面的事实：其一，美国政府的移民执法活动存在很大的随意性和阶段性，并且陷入了一种循环怪圈当中；其二，非法移民只是美国政府手中的一颗任其利用的棋子，这表明美国政府移民执法具有浓烈的工具理性色彩；第三，美国政府在整个移民执法过程中处于主导地位，在某种程度上可以操控非法移民的数量，“通过选择用以阻止非法移民入境的边境执法力度和对美国商业雇用行为的监管力度，美国移民当局暗中决定了非法移民的程度。”[58]

(五)国际合作困境

根据非法移民的“国际链系”，美国援助非法移民来源国以及开展非法移民治理的双边和多边合作，对于切断非法移民来源国与美国间的路线和节点，减少非法移民的来源具有重要意义。于是美国加入了：1996年12月，联合国大会第51届会议第82次全体会议通过的《防止偷运外国人的措施》的决议；1998年4月，在维也纳召开的联合国预防犯罪和刑事司法委员会第7届会议通过的《打击跨国有组织犯罪公约》及其所属的5项决议，其中包括《采取行动禁止非法贩运包括从海上非法贩运迁徙者》的决议；2000年，美国与其它78个国家在意大利巴勒莫签订了《联合国反偷渡移民议定书》。同年，美国移民局还协同6个拉丁美洲国家(包括墨西哥、洪都拉斯、危地马拉、巴拿马、伯利兹和萨尔瓦多)开展了“先驱行动”，共逮捕了38名贩运非法移民的蛇头，截获了非法移民3500名。2001年，美国移民局又组织多国实施了“国际交叉路行动”。在这个西半球历史上最大规模的多国反偷渡行动计划中，美国、加拿大、哥伦比亚、哥斯达黎加、多米尼加共和国、厄瓜多尔、萨尔瓦多、危地马拉、海地、洪都拉斯、牙买加、墨西哥、巴拿马和秘鲁等15个中、北美洲及加勒比海国家进行了合作。这些国家的执法官员共拦截了7898 人，其中 5500人经过这些国家的移民程序后被遣返回国。另有 38 名蛇头被逮捕，37名持非法证件的商贩被羁押。之后，美国又协同北美和亚洲的6个国家进行了有史以来覆盖地域最广的“钳制行动”，检查了重要国际机场的 800多个航班，拦截了45名参与偷运非法移民的‘乘客’和与持伪造证件相关的415名违法人员。[59]

在双边合作上，1997年5月，克林顿总统访问墨西哥期间，两国签署了《移民问题声明》，2001年，墨西哥总统福克斯与小布什总统6次会晤，强化了同美国就重大事务展开磋商、合作的机制，双方还签署了《美墨边境联盟协议》。2004 年2月，墨西哥内政部长克里尔与到访的美国国土安全部长里奇签署了旨在保护墨西哥非法移民生命安全和加强两国边界安全的谅解备忘录，即《以安全的、有序的、人性的方式遣返墨西哥非法移民谅解备忘录》和《边境安全合作共同行动计划》。双方共同采取措施保护非法移民的人身安全、加强边境地区的巡逻、打击贩卖人口活动和建立边境信息共享系统，在一定程度上抑制了美墨边境混乱的局面。[60]2007年12月，在美墨两国以及部分涉及其它中美洲国家之间达成的《梅里达倡议》中，美国政府承诺在3年内将向墨西哥提供14亿美元的援助。这批资金将用于购置直升机、吉普车、探测和通讯设备、计算机及其它辅助器材，同时为情报人员提供培训，以打击贩毒、走私和非法移民。[61](全球化时代美国非法移民治理研究187-190页)2006年，中美之间达成一项遣返非法中国移民的协议，处理非法中国移民进退无据的现象即将成为历史。[62]

然而，这种国际治理合作仍然存在着一些困境。首先，美国各界对于援助非法移民来源国的做法持有异议。一些反对人士认为，这种做法不可能从根本上缓解非法移民压力。其次，由于在利益上存在差异，美国与非法移民来源国的合作力度非常有限。在一定程度上，美国与非法移民来源国的利益取向是一种矛盾关系。美国期望减少非法移民流入量，而非法移民来源国则希望非法移民留在美国。这不仅可以获得数量可观的美元收入，而且还可能对美国的对外政策产生影响。再次，美国在推动非法移民国际治理合作过程中缺乏足够的意志与耐心，极易引起合作国家不满，导致合作失灵。

五、结语

综上可见，美国非法移民的治理困境根植于客观和主观两个方面。客观方面表现在美国与发展中国家经济和居民生活水平存在巨大反差性、非法移民利弊的两面性以及由美国国情决定的“非法移民链系”的复杂性、非法移民治理的艰巨性。主观方面表现为美国对非法移民问题认识的难以统一性、政策和法律制定思维的矛盾性和治理体系的非完整性、治理措施的相互抵消性。

美国在未来要想走出困境，一是发挥自已的国际地位优势，督促发达国家一道在全球共同发展、共同富裕，建设“和谐世界”方面做出巨大努力；二是努力统一国内各界对非法移民问题的认识，摈弃矛盾思维，放弃非法移民带来的短期利益，按照非法移民的“国内链系”完善国内治理体系，并加大经费和人员投入，保证国内治理措施到位、有效。三是与非法移民输入国共同考察、研究非法移民的“国际链系”，适时绘制非法移民“国际链系”图谱，并按照其中的非法移民路线和节点，全面加强与国际社会的双边和多边合作，健全阻断非法移民“国际链系”的治理措施，使之达到必需的治理效果。

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[55] Miriam Jordan,“As Border Tightens, Growers See Threat to'Winter Salad Bowl'”, The Wall Street Journal,March 11, 2005,p.A1.

[56] Gordon H. Hanson,“Illegal Migration from Mexico to the United States”, Journal of Economic Literature(Vol.44, No.4, December, 2006),p.917.

[57]Gordon H. Hanson,“Illegal Migration from Mexico to the United States”, Journal of Economic Literature(Vol.44, No.4, December, 2006),p.918.

[58]Gordon H. Hanson,“Illegal Migration from Mexico to the United States”, Journal of Economic Literature(Vol.44, No.4, December, 2006),p.918.

[59]文美，译.美国非法移民现状及对策[J].公安研究,2002，(9)；谈昕晔.“9·11”事件后美国非法移民政策研究[D].上海外国语大学国际关系专业硕士论文，2009,(15).

[60]徐军华.非法移民的法律控制问题研究[D].武汉大学国际法专业博士论文，2005,79-80.

[61]谈昕晔.“9·11”事件后美国非法移民政策研究[D].上海外国语大学国际关系专业硕士论文，2009,38.

[62]杨中旭,冯亦斐.中美遣返非法移民协定的务实突破[J].中国新闻周刊,2006,(4):17.

责任编辑：马 睿

The Evolution Process of Illegal Immigrants in America and Management Predicaments

Jing Chang-ling

(Dept. of Public Order, Guangdong Police College, Guangzhou 510232, China)

Since the middle of 20th century America has entered the period of facing the severe problem of illegal immigrants. During this period, the quantity of illegal immigrants increases with management, which shows that the management of illegal immigrants in America has some predicaments, such as international difference, management theory, choice of measures, ineffective law enforcement and international cooperation. If American wants to get out from these predicaments, America shall take advantage of its international status to accelerate the common development and common prosperity of the world as a whole and establish a harmonious world. In addition, America shall improve national management system according to the network of illegal immigrants in America. At last, America shall fully strengthen the bilateral or multilateral cooperation with international societies to improve the international network prevention system.

America; illegal immigrants; evolution process; management predicaments

2015-04-22

荆长岭(1957-)，男，河南郑州人，广东警官学院治安系教授，从事涉外警务和实战警务指挥研究。

DF983

A

1009-3745(2015)03-0099-14