林 红

(东北林业大学经济管理学院，哈尔滨150040;黑龙江八一农垦大学思想政治理论课教研部，黑龙江大庆163319)

一、民生改善的基本内涵

从广义来说，民生可以延伸到经济、社会、政治、文化等任何领域。狭义上的民生主要是指人的基本生存和生活状态、基本发展机会、能力和基本权益保护的状况等。由于广义上的民生不宜操作和把握，难以同民生改善的具体政策和措施有效结合。为此，本文从狭义的角度来界定民生问题。构建社会主义和谐社会，离不开保障和改善民生，始终以民生问题为核心。保障和改善民生是实现中国梦的价值目标、实践途径和根本力量，即实现中国梦的牵引力。［1］李培林认为，保障和改善民生没有终点站。［2］民生改善与民生常态是相辅相成的。民生常态是国家在政治、经济等特定历史背景下，对于公民生存状态的认知和保障程度。民生常态是民生改善的出发点和归宿，民生改善是民生常态更新的动力机制。［3］谷黎君等认为民生改善就是基本生存保障的夯实，基本发展能力的提升，大众社会福利的保障。［4］民生主要涉及生存状态、生计来源、生活质量三方面内容，这三方面内容呈现递进状态，由低到高。从现实和操作逻辑看，民生改善实际遵循层层递进规律，实施后一内容是以基本实现前一内容为前提条件。改善民生不能过度依赖政府。［5］在推进民生改善方面，各级政府应按市场经济体制要求做事，以人为本、着力改善民生，以满足群众切身利益需求为出发点。政府作为现代社会的管理者需要尽职尽责，如果政府工作不到位或越位都会影响民生的改善。在社会主义市场经济体制下，若过度地依赖政府改善民生，会具有较大危害性。民生改善的科学推进必然要求适度发挥政府的作用，在社会主义市场经济体制下不能将政府的作用无边际地扩大。国务院副总理汪洋到林区调研时指出:“推进国有林区改革必须守住三条底线，第一要守住生态安全底线，第二要守住社会稳定底线，第三要守住民生改善底线。”改善生态、社会稳定、改善民生，这三者应高度一致、紧密联系、不可分割。生态安全底线绝对不能突破，改善民生必须社会稳定，社会稳定是改善民生的重要前提，是林区职工群众安居乐业、林业企业创新发展的根本保障。民生改善是改革发展的最终落脚点。实现从养人到养生态的根本转变，从以森林资源养人转变为更好地保护生态而养人的目的。

二、民生改善为培育林业经济增长提供新动力

全面禁伐后林业经济发展会获得持续不竭的动力，主要通过三个方面来实现:

1.实现林区职工收入结构多元化。全面停止商业性采伐，这一举措是转换经营活动的重心，工作重点从开发利用转向全面保护，并不是终结森林经营活动，而是使森林经营活动从木材生产向林下经济和生态林业建设转变。全面禁伐后可缓解森林资源的压力，使森林资源得以休养生息，涵养水源和保持水土，防治环境污染，维系生态平衡，实现林业的可持续发展。根据《关于切实做好全面停止商业性采伐试点工作的通知》，黑龙江森工、大兴安岭下属各林业局第一季度的采伐量、出材量不得超过2014年度木材生产计划的70%，木材产量的大幅下调，使一直以来依靠林木采伐和销售为主要收入来源的森工企业经济效益下降，而源于森工企业经济收益的林区职工的收入必然受到严重的影响。收入是民生之源，当务之急是增加国有林区职工收入，使黑龙江国有林区民生得到保障和改善。2013年7月，笔者采取随机抽样的问卷调查与实地走访林业职工相结合的方式，对黑龙江国有林区职工收入进行调研，发现国有林区职工收入来源单一，仍以工资性收入为主，且管理局局直职工收入与林场职工收入存在较大差距。提高林区职工收入和实现其经济利益，是增加森林覆被率，恢复森林资源性的现实要求;是增加森林碳汇，持续经营森林资源，实现林业的可持续发展的必由之路。

考虑目前的“可采林木资源危机、林业企业经济危困和职工生活危难”困境，必须改变单一消耗木材的经济结构，发展后续产业，调整林区经济结构，做到依托资源而不依赖资源，选择科学的发展路径，促进林业经济向林区经济发展，实现林区经济发展战略和发展模式的全面转型。科学发展观核心是以人为本，发展的目的致力于改善民生，为民生改善创造雄厚的物质基础。同时，改善民生可以有效促进发展，把握好发展水平和民生改善水平相适应的问题，实现良性循环。十八大政策取向就是民生优先、富农惠农，改善民生是判断科学发展的主要标尺。

2.转变政府职能，逐步推进国有林区“一分一建”。“一分一建”，即逐步推进国有林区政企事分开，剥离企业的社会管理职能，逐步建立精简高效的国有森林资源管理机构。森工总局是国家林业局下放直属企业单位，行政上归省政府管辖，部分业务归国家林业局领导，身份复杂，既是政府部门，又是企业经营单位。森工总局具有一定行政职能，公检法、医疗卫生、教育、市政社区等自成体系，但管理经费又来自所属林业局的收入上缴。体制弊端导致管理职能分工不清，没有形成专业化的经营管理体制，这已成为林区生产力发展的重要障碍。森工企业社会负担沉重，被赋予承担社会职能、政府职能，政企合一，出现政府行为企业化、企业行为政府化的现象。张志达、满益群等认为，国有林区存在政府主导地位缺失、企业丧失竞争能力、林区职工收入扭曲、社会管理效率低下等问题，这些问题的主要根源在于林区特有的政企合一的管理体制。［6］应逐步分离森工企业的社会职能，强制移交森工企业的政府职能，以实现政府逐渐地退出市场。为更好地发挥政府作用，切实推进政府职能转变，使国有林区的政府、市场、企业、社会之间的关系协调一致，应优化调整其权力结构和权力运行关系，在社会经济运行框架中将林区的各种资源纳入进来，实现资源、环境、社会经济的可持续发展。

政府在国有林区建立和完善基础设施、林区制度改革等方面的作用不可替代。国有林区改革做法得到广大林业职工的认可、支持和拥护，已取得了阶段性成效，但也存在一些深层次的问题。中央与地方政府对国有林区改革的参与和支持力度不够，中央与地方事权划分不清，承担改革成本的主体缺失，国有林管理权归属存在争议等。［7］民生目的的实现和民生的发展与财政收入紧密相关，政府往往是依据特定时期的社会需求和国有林区经济发展的状况来决定公共财政的投入，在实践中不可避免存在一些问题，由于政府间权责划分模糊，财政投入缺乏制度化的机制建设和合理规划，有较大的随机性。

3.民生问题的解决须加强制度的创新与保障。民生问题产生与政府的制度安排和政策设计有关，民生问题的解决须加强制度的创新与保障，发挥制度的刚性作用，在有序的状态下逐渐满足人民群众的民生需求。我国过去几十年经济发展太快，社会发展相对缓慢，政治发展明显滞后，最终都以民生问题的形式凸显出来。自1998年实施以天然林休养生息和以恢复发展为目标的天保工程后，重点扶持国有林区，长期以来重取轻予的政策目前在国有林区得以改变，职工生活水平有所提高。但在天然林保护工程实施之后，国有林区进行大规模改革，如进行一次性安置和解聘职工、调整产业结构、改制林区加工业等，再加上国有林区所处的地理位置较偏远，经济发展相对落后，在各林业局的林业内部、行业之间经济发展不平衡。全面禁伐后，企业收入锐减，使得国有林区部分职工的收入水平下降、收入结构不尽合理，林区贫困人口虽已减少，但贫困问题并没有得到根本解决。从人均收入来看，林业局的人均收入水平仍远低于城镇居民。林业局的职工虽然是城镇户口，但实质上与城市郊区的农民生活水平差不多。黑龙江国有林区全面禁伐后，富余人员就业困难，后续产业发展受到制约。国有林区存在现有的制度不够科学、系统和完善，有的操作性不强，有的针对性不强，有的连续性不强，还有的执行制度不够严格，监督问责不到位等问题。

国有林区现有的社会保障制度覆盖范围较小，不够健全、合理。在林业社会保障建设中更多的是服从于特定时期的特定需要，由于管理模式的特殊性，国有林区享受不到扶植地方经济发展给当地职工社会保障带来的优惠政策，社会保障游离在地方统筹范围之外，客观上造成了国有林区过多地依赖国家的社会保障体系、社会救助等制度。从总体来说，国有林区还不是在一个非常雄厚的经济基础上来谈民生问题。与此同时，民生又涉及非常多的方面，解决民生问题要从国有林区的具体情况出发，制定符合国有林区实际情况的民生制度。

三、国有林区民生改善的战略

1.增加国有林区职工收入是民生改善的基本途径。从现代经济学理论的角度分析，中国现阶段改善民生的基本途径只能是通过市场化运作。就国有林区的民生改善而言，政府应从生态林业和民生林业两方面入手，促进国有林区职工增收致富，积极发展林下经济和替代产业来提高其收入。林下经济是富民经济。不断完善“龙头企业+专业合作组织+基地+林户”的产业化经营体系。积极创建一批特色鲜明、带动力强的林下经济示范基地和示范户。在有条件的林场(所)建设一批林下采集、种植、养殖、景观利用项目和技术推广示范区。要强化政策扶持、增加投入，为林下经济发展创造宽松环境。产业是经济载体、财富之源。在林区如果没有产业，民生难以改善，生态环境保不住。可以说，抓产业就是抓民生，就是抓生态。各林业局要从森工实际情况出发，坚定不移地走产业立局、产业强局、产业兴局之路。抓产业必须抓项目。一方面要坚决打赢产业项目建设攻坚战，另一方面要做大做强主导产业，在上层次、扩规模、提质增效上下功夫。要下力整合已有一定产业基础的林产工业、森林旅游、绿色食品、矿泉水等资源，创建新型经营主体，组建龙头企业和专营公司，实现集团化运作。要高度重视品牌化建设，把品牌建设作为企业生存之本、强大之器。通过招商引入社会力量发展林区产业，这在转型发展的初期阶段必不可少。还要倍加重视科技创新与应用，全面提升森林资源的数量、质量和效益，建设完备的林业生态体系，将林业科技潜力转化为经济优势，实现经济绿色增长。各林业局都要把提高产业科技素质摆上议程，依靠科技提档升级创效益，切实解决好全面禁伐后职工二次就业和增加收益问题。

2.强化国有林区政府责任是民生改善的根本保障。民生与政府关系密切。对于政府来说，必须履行保障和改善民生的职责，政府是民生建设的政治责任主体和重要的福利供给主体［8］。现阶段大多民生措施基本上是以政府主导、由上而下来进行的。在经济发展中更加注重民生权利，检验执政成效的实践标准是民生状况。牢固树立“以人为本、执政为民”的思想，强化政府的民生责任，建立民生问题的问责制度。有人提出，政府在其制度设计与政策出台中应坚守公平与正义的价值底线，通过政府干预，避免绝对贫困，合理调整分配收入，坚决取缔非法收入，保障社会公平，让全体国民能分享到经济发展的成果，民生政策、决策的执行注重公民的参与，最终推进民生问题不断得到改善。

国有林区必须进行管理体制改革，打破林区目前资源管理、企业经营、政府职能“三权合一”的管理体制，确保森林经济、社会和生态三大效益的实现，既能保护与发展森林资源，又能进一步发展国有森工企业和完善林区社会行政管理职能。为此，应构建林区“三个主体”，即森林资源管理主体，森工企业经营主体，林区社会行政事务管理主体，使三种职能分开，实行“三权分治”和“专业化经营”的管理体制，并保证“三个主体”的协调运作。通过改革，加快林区和谐社会建设步伐。将森工企业承担的政府职能和森林资源监督管理职能，移交给由原森工企业人员组成的新的政府职能部门，国有林区改革已取得一定成效。民生改善既需要中央政府的政策支持，也需要地方各级政府的全力配合。理顺政府间关系，明确各级政府在民生建设中的职责，围绕改善民生，增强执政为民的理念，解决教育、医疗卫生、社会保障、困难群体就业等民生问题。为提高政府对公共资源的利用率，各级政府必须充分发挥其积极性，遵守各项制度和法律，提高公共服务的供给水平，促进民生改善与经济建设共同发展。

3.建立并健全民生制度是民生改善的重要前提。“民为邦本，本固邦宁”，这是以民为本的治国理念，是儒家治国理政思想的核心，蕴涵着深厚的民族传统文化的底蕴。古代政府重视民生、改善民生，本质上是为统治者服务，这是政府稳定统治的基础，但缺乏对改善民生的制度化保障。把政府的民生职责用法律形式规定下来是在二战之后。我国随着社会主义市场经济发展，有必要用法律形式明确民生目标，并把政府的民生政策予以制度化，这也是现代社会发展的需要。国内学者更多的是将民生改善置于改革发展、收入分配和结构调整中进行研究，偏重于实践问题分析。党的十八大明确提出要完善保障和改善民生的各项制度安排。重视共建共享和保障民生的制度性安排，必须立足国情和民情，转变政府职能，改革与创新民生体制，并保障民生制度的合理性。

国有林区基本公共服务均等化程度很低，基础设施落后，而且林业局居民区、大多数林场(所)区域间基本公共服务供给数量、质量差距大，应构建国有林区均等化基本公共服务供给制度，着力解决医疗卫生、科技教育等基本公共服务领域存在的主要民生问题，实现全社会福利最大化;构建利益协调体制机制，确保民生改善行为的合理性并能重新形成利益均衡格局［9］，进行收入分配改革“提低控高”，实现共同富裕;构建国有林区林业产业化制度，全面禁伐后加快推进林区产业转型，同时做好林区职工转岗就业工作，促进就业与劳动收入增长，确保林区职工停伐不减收;构建科学合理的生态治理机制，坚决贯彻落实国家停伐决定，切实担负起保障国家生态安全的重大使命。国有林区建设目标和具体任务应以改善民生为重点，做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，最终使老百姓得到切实的好处，把保障和改善民生纳入社会建设的制度框架之中。国有林区还要按照规定使用好停伐后国家政策性、社会性扶持资金，坚决杜绝挪用、套用、滥用资金，切实以实际成效来为停伐试点积累经验，做出贡献。

［1］ 李培林．保障和改善民生没有终点站——读习近平谈治国理政［N］．人民日报，2015－02－05．

［2］ 吴毅君．保障改善民生是实现中国梦的牵引力［N］．光明日报，2014－12－19．

［3］ 张艳丽．民生改善问题及规制路径初探［J］．中国行政管理，2011，(10):79－81．

［4］ 谷黎君，等．论民生改善的基本内涵和现实路径［J］．理论与改革，2013，(5):75－77．

［5］ 钱津．改善民生不能过度依赖政府［J］．贵州财经学院学报，2012，(1):1－5．

［6］ 张志达，满益群，刘永红．国有林区政企合一改革及相关政策问题——关于大兴安岭和伊春的调研报告［J］．林业经济，2008，(1):26－32．

［7］ 刘世佳，华景伟，常延廷．改革林权制度、创新发展模式——对伊春市国有林地承包经营的调查［J］．学术交流，2007，(5):5－10．

［8］ 杨渊浩．理顺政府间关系 当代中国民生建设的路径选择［J］．中国行政管理，2014，(9):85－88．

［9］ 于虹．切实提高城乡居民收入的重要举措［J］．经济论坛，2011，(6):29－30．