论法治国家进程中的法治政党建设

2015-02-26郝书翠

学术交流 2015年9期

关键词：政党中国共产党法治

郝书翠

(山东大学威海分校马列部，山东威海 264209)

·法治改革与法学理论创新专题·

论法治国家进程中的法治政党建设

郝书翠

(山东大学威海分校马列部，山东威海 264209)

我国的法治国家建设已经站在新起点上。法治国家既是一种状态，也是一种行为模式。中国共产党的法治政党建设是法治国家进程中的关键问题之一。作为一种价值取向，法治政党是政治文明发展的必然要求；作为一种现实选择，法治政党是法治国家理想实现的关键，制约着“四个全面”的实现程度；作为一种行动目标，法治政党建设必须打造中国特色。

法治政党；政治文明；法治国家；“四个全面”

所谓法治政党，即是在政党治理的理论、理念、原则和方法等方面确立法律信仰，贯彻法治思维，其核心是实现政党的活动民主化和法治化。法治政党是政治现代化的重要标准，是法治国家建设的重要方面。中共十八届三中全会提出了法治国家建设的方略、目标和举措；中共十八届四中全会提出全面推进依法治国。2015年两会前后，有关 “四个全面”重要战略部署的讨论愈发热烈。这些无不标志着中国法治国家建设已经迈向新的历史征程。在这样的时代背景下，作为执政党的中国共产党，其法治政党建设作为法治国家进程中的关键问题之一，成为一个亟待深入思考的理论与现实问题。

一、从政治文明发展演进看法治政党建设的必然性

关于政党的发展史，学界已经有比较成熟的认识。*如果以1679年英国形成的托利党和辉格党作为政党最初产生的标志，政党以及政党政治已有330多年的发展历史了。政党由初时难以拿到出生证，发展到今天，世界上200多个国家和地区约有5 700多个政党。唐海军.国外政党政治的发展演进特点与走势.当代世界，2006，(7).当今世界政党政治已经成为世界范围内普遍存在的重要社会政治现象。相对于国外对政党的研究而言，中国人对于政党的认识起步晚很多。但自中国有政党起，就有了对政党的理解与认识。早在民国时期，就已经有有识之士认识到，“一国之政治良否，自专赖夫政党。而政党之主张，亦当以国家为前提，绝不容有丝毫意气与权力思想掺杂其间，此为先进之政党所恒见者”[1]。孙中山也说，在现代社会，“国家必有政党，一切政治始能发达”[2]。伴随着改革开放和现代化建设的深入发展，关于政党的研究开始成为我国学界的热点之一，“政党研究正在步入一个黄金时代”[3]。

政党在国家和社会政治生活中的重要地位和作用，从根本上决定了与政党政治相配套的政党制度特别是执政党的制度在国家和社会生活的制度体系中具有基础地位，并发挥着核心、纽带和示范的作用。政党政治具有明显的历史规定性和时代规定性。对于政党品质及其政治主旋律而言，最为关键的则是首要因素的推动。但是，正如在理解文化原型的差异时，地理环境的因素不可忽视，与不同类型的文化后期的发展并不能仅从文化发源地的地理环境得到全部解释一样，政党一旦产生，在其后来的发展过程中，其诞生时的首要原因便不断式微。政党制度作为人类政治文明成果的重要组成部分，既包含着政党制度产生、发展和发挥作用的一般性质，也包含着因经济、政治和文化基本制度的不同而使其所具有的特殊性质。相应地，政党政治必然随着历史的发展及政党自身建设与使命的不断变化而丰富、发展。任何一个政党，其使命变化愈大，其自身特质的变化愈发显著，其诞生之初的首要因素也随着愈发淡化。

法治作为社会进步状态的整体性标志，其辐射力与渗透力逐渐反映在对政党的要求上。从历史上看，政党在政治生活中的重要性是在第二次世界大战之后逐步提升的。作为一种对法西斯政党崛起及其暴行反思的结果，作为一种防止政党权力膨胀、权力滥用和政治腐败的理论设计，“防御性民主”理念应运而生。西方各国开始在宪法或其他法律上积极地规范政党，“政党入宪”成为战后世界政党政治的一个重要现象*意大利被认为是“政党入宪”的第一个西方国家。1948年意大利宪法第49条规定：“为了以民主的方式参与国家政治决策,公民有自由组织政党的权利。”姜士林，等.世界宪法全书.青岛：青岛出版社，1998：1250.，为一些国家后来制定《政党法》奠定了法理基础与政治基础，《政党法》也成为战后世界政党政治的一个新现象。概括说来，政党法律规范主要有四种形式，即宪法规范、《政党法》规范、选举法等相关法律规范、专项政党立法。有的国家只采取其中的一种形式，如英国只是在选举法等相关法律中对政党有所规范，美国则采取后两种形式，德国则四种形式全有。目前有62个国家存在或曾经存在专门的政党法或政党组织法。[4]可以说，二战结束以来，世界政党政治已经进入法治化时代，成为现代政党文明的一种较为普遍的政党治理现象，逐渐成为现代政治运行的基本形式。

在现代政治文明中，法治政党不仅仅意味着政党管理模式的现代化，而且已经上升为政党的精神追求和价值目标。现代民主政治的制度化，不仅对政党有规范性、制度性的要求，同时也要求政党的价值判断蕴含法治原则。公民在法律面前一律平等，乃是现代社会的基本价值。这一原则体现在政党的政治实践中，表现为政党及其成员在法律面前一律平等。政党文明发展程度越高，在政党责任的确定、权力的调控以及政党、国家、社会的关系定位与把握等方面的要求就会越严格，不仅需要遵循政治的规律规范，也要遵循法治的规律规范。中国共产党的执政地位来自革命传统，在革命时代，中国共产党代表广大受压迫群众利益的方式即是革命斗争。告别革命时代之后，伴随着实践的发展，执政能力建设与提升的现实需要愈来愈强烈，执政现代化被提上议事日程，而执政理念的现代化乃是执政现代化的首要前提。坚持法治政党理念，则可以实现制度性赋权和制度性控权，一方面使政党领导权、决策权、执行权等合法化，另一方面使其权力受到约束，增强凝聚力和向心力，从制度和体制入手，为长期执政和长治久安提供制度保障。因此，中国共产党必须把握人类政治文明发展大势，积极推动法治政党建设，才能跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期律。

二、法治国家理想实现看法治政党建设的必要性

从改革开放后重提“社会主义法制”建设，到“依法行政”，再到“依法治国”“法治政府”等，中国的法治国家建设在不断取得新成就。中共十八大之后，以习近平为总书记的新一届党中央领导集体更是把“法治”提到了一个空前的高度。在对百年中国法治建设的反思中，法治国家建设绝不是一种源于超验之维的理论推论，而是一种经验性的现实构成。要使中国的法治建设健康发展，不仅需要理论智慧，更需要实践智慧。肩负着领导社会主义现代化建设这一艰巨历史任务的中国共产党，必须持续推进党的现代化水平，不断加强政党治理。经过长时期努力，我们的法治政府、法治社会建设都取得了相当的成绩，再往纵深推进，就涉及法治建设的领导者执政党了。作为一种现实选择，法治政党对于法治国家理想的实现具有关键意义，并且决定着“四个全面”总目标的实现程度。

建设法治国家，至少必须具备两个要素：其一，国家法律的制定不是为了少数人或者某些社会集团的利益服务，而是为了维护最广大群众的权益；其二，法治问题既不仅仅来自法律本身，也不仅仅指向法律本身。社会是一个复杂的系统，法律作为其中的一个要素(子系统)与其他要素(子系统)，如经济、政治、文化等，处在一种错综复杂、纵横交错的关系中，其与政治这一要素(子系统)的关系尤为紧密。与法治社会相适应的法律的形成，需要“法治”的政治体制这一土壤；与法治社会相适应的法律的作用之发挥，也依赖政治权力的正常运作与法治相匹配。正因如此，在法治状态的产生过程中，相对于法律制度关系，政治体制更为重要。换言之，法治状态的产生绝非法律独善自身的结果，法治国家的建设需要着眼于全局，而仅仅着眼于法律自身，是无法实现愿望的。它要求并依赖与此相适应的政党建设。

首先，从法治国家的第一要素，即国家法律的制定不是为了少数人或者某些社会集团的利益服务，而是为了维护最广大群众的权益这一角度来说，中国共产党的历史与现实都昭示了它在法治国家建设中的核心与关键地位。历史上，中国共产党为结束国家四分五裂、积贫积弱的历史艰苦奋斗，功勋卓著。改革开放以来的历史成就也充分证明，在维护最广大人民群众权益方面，中国共产党具有无与伦比的优越性。但是，仅仅依靠已经取得的成就，并不能确保党的先进性不改变、不动摇。作为政治领袖实现政治抱负的工具，政党由政治精英组成。政党活动的主要方式则是以方针政策和领导人的指示动员、引导、指挥群众。这显然属于“人治”的典型特征，隐含着“政策至上”或“领袖至上”的逻辑。这一逻辑必然要求以“法治”来规范执政党的行为，否则，就有可能导致“人治”。历史行之不远，不应被淡忘。法治国家建设的任务之所以急迫、意义之所以重大，与中国共产党执政过程中在法治问题上所走的弯路不无关系。在革命时代高度集权形成的习惯以及1957年“反右”斗争之后对民主和法治认识片面的共同影响下，民主制度化、法律化一度被荒废，其结果是政治、经济、文化各项事业发展严重受挫。这一教训警示我们，如果不开启法治政党建设，党的宗旨与性质也会因其政治能力的衰弱而发生扭曲。

其次，由于政党在民主政治舞台上的重要作用，从选举的安排，到政府的组织，再到政策的制定与国家的管理，每一个环节都离不开政党的作用。所以法律的好坏以及执法的力度，关键在于政党自身的法治意识。亨廷顿曾指出：“一个现代化政治体系的安定，取决于其政党的力量，……凡达到目前和预料到的高水平政治安定的发展中国家，莫不至少有一个强有力的政党。”[5]一个国家执政党的民主化、法治化程度与该国法治国家建设状况和程度呈现出密切的正相关性。执政党遵守法治原则，能够起到上行下效的效果，为好的法律的产生、法律权威的树立提供良好的制度基础和舆论氛围，如此一来，国家的法治建设才有保障。而如果执政党不选择“法治”的目标，社会秩序就难以符合法治，势必会延缓或改变该国法治建设的进程，恶化其法治环境。晚清政府和民国时期都曾经进行过法治实践，对于失败的结果，其重要原因在于法治实践的倡导者本身不是真正代表人民意志的有力政党。基于对历史的反思，有学者曾经指出中国的社会科学需要特别重视政党研究，并提出了政党中心主义的概念。[6]中国共产党是中国法治建设的领导者，与西方法治国家权力生态不同，在我国法治实践中，中国共产党的领导权对法治发展至为关键。相对于全面深化改革的要求和目标，中国的法治建设显然不尽如人意。作为一个后发国家，在法治建设向纵深推进的今天，执政党与宪法法律的关系、执政党与政府的关系、执政党与社会的关系都亟待法治化、规范化。

最后，中国法治建设的成就与中国共产党的法治意识发展的显著正相关性，从经验的角度证明中国共产党的法治政党建设是我国法治国家建设的关键。昭示着中国共产党对法治认可与尊重意识显著变化的是中共十一届三中全会，正是在这次会议上，社会主义法治建设的16字方针——“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”确立下来。中共十五大正式提出了“依法治国”方略，强调依法治国，意味着中国共产党真正实现了从“以党治国”到“依法治国”的理论自觉，开始自觉思考执政党建设，自觉思考国家制度化建设。中国的法治国家建设自此真正猛力发动，法治建设发展速度加快，态势向好，对社会主义法治国家的思考和探索成为理论界和实务界共同关注的热点，立法方面也作出了一系列安排和部署。中共十六大报告又提出了“任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权”[7]的总原则，这就意味着对包含执政党在内的任何政治组织、社会组织和个人提出了贯彻法治原则的要求。经过艰辛的努力，2011年3月10日，全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议上庄严宣布，具有中国特色的社会主义法律体系已基本形成。

中共十八大报告对法治建设的重视前所未有，法治精神的色彩空前浓郁，对依法治国的要求突出强调 “全面”和“加快”。既要求“全面推进依法治国”，即在全国各地、社会各领域都要推进依法治国，不允许出现有特殊地区、特殊事项、特殊部门，又要“加快建设社会主义法治国家”，即在时间方面不允许拖沓、推诿。新的16字方针，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”[8]，成为我国新时期依法治国的四大目标。中共十八届三中全会提出了推进法治中国建设的号召，将依法治国作为深化改革的战略举措。中共十八届四中全会又接续提出了全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标。

梳理这一历史线索可以清晰看出，中国的法治国家建设在经验事实的层面上依赖于中国共产党法治意识的发展。在这个意义上，也可以说，法治政党建设是法治国家理想实现的关键。2014年12月，习近平在江苏调研时提出了“四个全面”的战略部署，要“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党”[9]。建设小康社会、深化改革、依法治国、从严治党等作为治国理政的重要方略，已为历届中央所重视强调。但是，“四个全面”并不因此而显得陈旧老套，原因在于，在这些重要方略前都加上“全面”二字，并且放在一起来加以强调，标志着以习近平为总书记的新一届中央领导集体在党和国家各项工作的关键环节、重点领域、主攻方向的顶层设计方面目标更加清晰，内在逻辑更加严密，在治国理政的总体思路及各项任务的安排方面已经趋于成熟。要开创这样一个全新格局的远大目标，离开法治政党的建设是无法实现的。2015年两会期间，刘云山在参加安徽团审议时指出，落实“四个全面”战略布局，关键是注重“全面”，要害是抓好统筹。如果把中国比作一列正在向着全面建成小康社会进发的列车，那么改革就是发动机，法治就是稳压器，党的领导就是火车头。[10]

三、从中国特色的框架看中国共产党法治政党建设的原则

全球视野下，改革开放虽然使得中国在经济领域迅速崛起，作为后发国家，却显然难以在短短几十年内就完成追赶甚至超越的使命。这使得有些人在失落中将此归罪于传统文化，不惜菲薄早已熔铸血脉之中的传统文化。但是，关于“西学”在非西方国家的应有地位、可能贡献、适用程度以及其与本土文化恰当关系的思考，却不能不说相当欠缺。时至今日，中国的实践已经对西方的理论与实践构成了全方位的挑战，然而，由于尚未建构起足以和当代中国伟大实践相称、与西方理论相媲美的话语体系，经常自觉不自觉地沦为舶来话语的奴隶。在这种背景下，中国共产党的法治政党建设尤其应该以巨大的理论勇气和创新精神，对法治政党进行中国化的界定和解读，开创中国特色社会主义法治道路的新局面，以此推进中国话语体系的全方位建构。为此，需要坚守以下原则。

其一，中国特色社会主义的意识形态必须成为中国法治政党建设的基本原则，任何试图突破这一原则的法治政党建设都必须被批判和否定。人民群众的拥护和支持，始终是中国共产党的力量之源与执政之基。但是，长期执政以及市场经济的考验，使得党本身也并非不存在蜕变的可能与危险。有学者将其概括为官僚化带来的代表性危机与主体性销蚀带来的正当性危机。[11]法治政党建设利于实现政党管理现代化，实现其组织结构的稳定化、成员权利与义务的法制化和资源配置的合理化。要从根本上为“四个全面”的战略实施，为中华民族伟大复兴的中国梦的实现提供领导力保障，其根源性、基础性的问题在于坚守法治建设始终与人民水乳交融、休戚相关。否则，法治政党的建设只能沦为一种技巧性的安排，只能获得暂时性的称赞。诚然，由于意识形态的对立和斗争，资本主义国家自然不会放过中国法治政党建设的机会来大搞意识形态输出，企图通过改造中国的政治法律结构来改变中国的根本制度，进而改变中国的发展方向。要从根本上击溃这样的企图，仅仅对外高度警惕是不够的。能否始终真正把马克思主义作为自己的指导思想，保持自身作为先进的中国人民先锋队的本色，坚定社会主义信念，才是决定我国法治方向与成败的根本性问题。中国共产党领导人民革命、建设和改革取得的成就已经通过中国的根本法——宪法集中反映出来，中国共产党领导地位的确立乃是历史和人民选择的结果。习近平强调：“对这一点，要理直气壮讲、大张旗鼓讲。要向干部群众讲清楚我国社会主义法治的本质特征，做到正本清源、以正视听。”[12]在这样的重要原则上作出正确选择，才能保证我们法治建设的正确方向，实现法治政党建设与社会主义事业发展的双丰收。

其二，中国法治政党建设应关注政党文化建设，借助政党文化的社会影响力，提升整个社会的法治文化氛围。法治国家的模式是有区别的，形式各具特色，但其内涵基本一致。文化则是任何社会人须臾不可离的社会氛围，它凝结着一个人思考问题的方式、待人接物的风格和处理问题的习惯。法治文化如果没有培育起来，法律法规再多也只能徒有其表，而无法治国家、法治社会之实。一代国学大师钱穆先生曾这样评价文化的价值和作用：“一切问题，由文化问题产生；一切问题，由文化问题解决。”[13]中国共产党是中国的“唯一领导党” “唯一执政党”，由此必然得出办好中国的事情关键在党，关键在党的建设，这是一个天然的逻辑。“建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”[14]这一目标的实现，离不开政党文化的建设。政党文化的基本功能在于培育政党精神、陶冶政党情操、凝聚政党组织、彰显政党德性、感召社会力量及传承政党文明。政党文化转型的终极意义，则在于最大限度地赢得人民群众对政党文化的认同。当下这一时代，不同思想文化的交锋交融空前激烈，各种矛盾错综复杂、相互碰撞，各种利益主体竞相发声、相互争夺，在这样一个改革的攻坚克难阶段，亟须大智慧和大手笔。重建共同的社会认知，需要文化的支撑。加强和改善中国共产党的领导，需要有浓厚且相应的文化氛围。从人治到法治的转变，而且是全面法治的转变，这种巨大的历史进步，离开政党文化的支撑和滋养，将无从着手。

其三，中国法治政党建设要有整体把握传统中国与现代中国的姿态与智慧。中国传统社会是一种“伦理型社会”“道德型社会”，在其文化传统中，德治是长项，法治是短板。全面推进依法治国的进程，就是补上短板的过程。法治政党建设无疑是其中非常重要的一个方面，但是，是不是就可以因此而对传统中国妄自菲薄？法治的根本目的在于追求社会的良好秩序，的确可以通过从外部强加，进而形成一定的压力，在此基础上建立秩序，但是，它并不反对和排斥从内部建立起来的平衡。相反，后者还更加稳定、持久。中国传统文化的贡献恰恰在于后一个方面。有学者得出结论，“那种认为中国历史是没有法、法律或法制的历史的激动人心的理论是荒谬的；那种认为中国传统的法律已经随着旧制度的废弃而无效了的论点是天真的；而那种认为人们无知、愚昧、不懂法的看法是贵族化的”[15]。法律史研究领域的著名学者黄宗智坚持认为，“中国法律制度在实际运作层面上，必然是三大历史传统的混合体——即古代法律、革命法律和舶来的法律，缺一便不符合历史实际和社会现实……要单一地拒绝古代和革命传统既不符合历史实际，也不符合社会需要……只会导致不可行的、不适用的法律制度”[16]。中国的法治政党建设的立场可以由此获得重要启发，国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。无论是法治政党建设还是法治国家建设，诚然是要重视发挥法律的规范作用，但亦无须排斥道德的教化作用。中国法治政党建设要想具有中国特色、中国风格、中国气派，诚然不能排斥国外法治政党建设的有益经验的借鉴，但对中华法律文化精华的汲取同样重要。

中国的法治化进程速度不可谓不快，成就不可谓不多，这在一定程度上更加鼓励公众对法治作为治道方式的更高期待。要对一个国家的法治成熟程度作出判断，标准不止一种，其中，执政党的法治政党建设乃是一个不可或缺的重要标准。政治文明发展的历史趋势、法治国家建设的宏伟蓝图、“四个全面”战略目标的实现都共同指向法治政党建设。倘若能够牢记并坚守人民政党本质的前提、高度重视法治文化氛围营造、有机连贯传统中国与现代中国的原则，中国共产党领导下的法治政党建设的业绩将是令人骄傲的，中华文明、中国共产党、社会主义“三位一体”的历史逻辑与现实实践均将赢得应有的掌声。

[1]谢彬.民国政党史[M].北京:中华书局，2011:2.

[2]孙中山.孙中山全集( 第3卷) [M].北京:中华书局，2006:4.

[3]王长江.政党论[M].北京:人民出版社，2009:14.

[4]刘红凛.政党法律规范：内涵、形式与价值偏好[J].江淮论坛，2011,(1):38-44.

[5][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].王冠华，等，译.北京:生活·读书·新知三联书店，1989:396-397.

[6]杨光斌.“回到中国”的社会科学及政治学的学科性贡献[N].中国社会科学报,2015-04-10(B2).

[7]江泽民.在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[EB/OL].[2002-11-17].新华网.

[8]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[G]. 北京:人民出版社, 2012: 25.

[9]霍小光，华春雨.习总书记首谈“四个全面”意味着什么[EB/OL].[2014-12-26].新华网.

[10]徐隽.刘云山妙解“四个全面”[EB/OL].[2015-03-07].四川人民网.

[11]鄢一龙,等.大道之行：中国共产党与中国社会主义[M].北京:中国人民大学出版社，2015:9.

[12]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报,2014-10-29(1).