摘要：中国土地制度的历史变迁是社会革命与转型的动因与前导，权力参与分配是中国古代土地所有制的一个显著特色。农民问题是近代中国社会革命的中心问题，这一问题的核心是解决农民的土地问题。由于对农民问题、土地问题的不同理论及实践，导致中国近代革命进程中各阶段的不同结果。梳理中国土地制度变迁，对于推动转型时期中国的土地制度改革具有重要意义。要从农村土地制度、农村宅基地法律管理制度、农村集体经营性建设用地产权流转制度、征地制度、土地增值收益分配、城乡建设统一用地制度六个方面推进我国现行土地制度改革，最终建立以权属管理、规划与用途管制为核心的现代土地管理体制。

文献标识码：A

文章编号：1008-6382（2015）04-0032-06

收稿日期：2015-05-16

基金项目：国家社会科学基金项目“制度创新与西部统筹城乡发展的哲学研究”（12XZX022）。

作者简介：司春霞（1979—），女，河南许昌人，重庆三峡学院讲师，主要从事法学理论研究；张志勇，重庆市委党校副教授，哲学博士。

土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度，既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是上层建筑的重要组成部分。土地制度的变迁往往成为社会革命与转型的动因与前导，引发经济、政治、文化与整个社会结构的深刻变革。回顾梳理中国土地制度变迁史，对于推动转型时期中国土地制度的改革与创新具有重要意义。

一、土地制度的历史变迁是生产力的解放与人的解放相统一的过程

土地资源是人类生存发展的最基本的生产资料与劳动资料，是一切存在与生产的源泉，是不能出让的存在条件和再生产条件。在人类经济活动实践中，土地的所有制性质决定了社会的基本生产关系，即再生产过程中人与人之间的相互关系和分配关系。中国长期的农耕文明，蕴含着丰富的土地经济思想，凝结成浓郁的土地文化，成为影响社会变革与制度变迁的最重要影响因素。

1.中国古代社会的土地经济思想及其制度变迁

中华民族有着源远流长的重农传统。土地所有制是中国古代社会的经济基础，是封建社会统治的根本，对于国家经济发展与政治稳定具有重要作用。从商朝的井田制到鲁国实行“初税亩”，中国古代社会土地完成了从“公有制”到土地私有的转变，构建了以土地为核心的封建社会人与人之间的关系。马克思在提到亚细亚生产方式时深刻指出：“在这里，国家就是最高的地主。在这里，主权就是在全国范围内集中的土地所有权。但因此那时也就没有私有土地的所有权，虽然存在着对土地的私人的和共同的占有权和使用权。” ［1］

中国古代社会土地兼并与反兼并的斗争引起的土地制度变革与朝代更迭，在一定程度上推动了社会的发展与进步。权力参与分配是古代土地所有制的一个显著特色，封建权贵利用权力强行兼并土地，导致大量自耕农流离失所，社会民生凋敝，生产关系遭到极大破坏，阶级矛盾尖锐，引发农民起义，对应的是朝代更迭的周而复始，成为历史周期律。两宋时期的“公田法”、清代前期的“圈地令”等都是封建政权利用国家权力对土地与财富的公然掠夺，其结果是土地高度集中在以皇帝为首的官僚体系阶层，成为统治阶级压迫奴役广大劳动人民的工具，也导致了统治阶级政治与社会危机。土地兼并偶然也会以土地买卖的形式出现，但总体上表现出的是权力对土地的掠夺。以权力参与分配为背景的土地所有权制度，最本质地体现了中国古代土地所有制的王权主义本质。

2．中国近代社会的土地政策及其实践

农民问题是近代中国革命的基本问题，反封建的核心是解决农民的土地问题。新中国成立前，中国社会处于大变革前夕，不同阶层和阶级的革命理论与土地政策相继登台，主要有孙中山领导的民主革命中的土地经济理论、国民政府领导下的土地政策以及共产党领导下的新民主主义土地革命理论。由于对农民问题、土地问题的不同理论及实践，导致中国革命进程中各阶段的的不同结果。回顾革命时期国共不同的土地政策及其路线，对于我们解决和推进转型时期中国所面临的土地制度改革具有重要的启示意义。

孙中山是近代中国较早思考农村土地问题并付诸革命实践的先行者。他对中国土地制度的思索主要体现在“三民主义”中的民生主义。民生主义最重要的原则有两个，一为平均地权（实行“耕者有其田”），二为节制资本（私人不能操纵国民生计）。其方式就是通过“核定地价、涨价归公”，达到消除社会的贫富分化和消灭封建土地所有制的目的。蒋介石领导下的南京国民政府背离了“三民主义”，极力维护大地主大资产阶级的利益。1930年颁布的《土地法》，根本否认中国存在农民的土地问题，为中国共产党提出和实践符合国情的土地政策提供了机会。

中国共产党在早期的革命实践活动中逐渐意识到，“中国的革命实质上是农民革命” ［2］，农民问题的核心与实质是土地问题。“八七会议”确定了土地革命和武装反抗国民党反动派的总方针。1927年中共第五次全国代表大会通过的《土地问题决议案》提出了土地国有的政策主张，1931年江西革命根据地通过的《土地问题提纲》提出土地归农民私有，土地所有权问题得到解决，并基本形成了一条正确的土地革命路线。1947年颁布的《中国土地法大纲》，是一部彻底的反封建的土地纲领。1948年毛泽东《在晋绥干部会议上的讲话》中明确提出了土地改革总路线。中国共产党在新民主主义革命中对土地制度进行的探索与创新，几乎涵盖了农村土地关系的所有方面，特别是土地所有权与使用权问题的探索，对于推动今天的土地制度改革具有重要意义。

3．新中国成立后的农村土地制度变革

从孙中山的“核定地价”“涨价归公”，到共产党领导下的打土豪、分田地，废除封建土地所有制，最终赢得新民主主义革命胜利。历史的轨迹启示人们：作为农业大国，土地问题在某种程度上决定人心向背，土地制度变革关系到农业生产力的解放与人的解放。“耕者有其田”的土地文化传统根深蒂固，耕地是农民的命根，是农民生存养老的基本依靠力量与唯一财产。新中国成立后，在总结新民主主义革命时期经验基础上，推进农村土地制度改革，继续探索新时期农村土地关系，前后经历了三个阶段：

第一阶段：新解放区的土地改革（1949—1953年）。新中国建立后，为解决新解放区广大农民对土地需求，1950年6月，中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国土地改革法（草案）》，土地改革全面展开。到1953年春，除一些少数民族外，中国大陆的土地改革已宣告完成。3亿多无地和少地的贫苦农民获得了7亿多亩土地，实现了历史上几代人“耕者有其田”的夙愿。

第二阶段：土地制度改革的创新与挫折：从互助组到人民公社的农村土地产权制度变革（1953—1978年）。为了迅速恢复国民经济，打破外部封锁，从1953年起中国开始了一场从上到下的政府引导的农村合作化运动。这场运动经历了农业生产互助组、初级农业生产合作社、高级农业生产合作社和人民公社四个时期。从总体上看，这一时期对土地制度改革的探索是曲折的，特别是人民公社土地所有制的产权安排混淆了集体所有制与全民所有制的区别，搞了“穷过渡”，严重挫伤了农民的生产积极性，违背了生产关系要与生产力相适应的规律。

第三阶段：家庭联产承包责任制的土地制度变迁与深化（1978—至今）。改革开放36年来，我国土地家庭联产承包责任制随着市场经济的深化而不断完善发展。依据每个时期家庭联产承包责任制出现的不同情况与问题，又可以细分为四个时期：第一时期（1978—1986）：稳定和巩固家庭联产承包责任制，解决农村发展的体制障碍；第二时期（1987—2002）：逐步确立“土地集体所有，家庭承包经营，长期稳定承包权，鼓励合法流转”的新型农村土地制度；第三时期（2003—2012）：探索新时期新形势下的土地流转、征用及建设用地制度，统筹解决城乡发展失衡，建设社会主义新农村；第四时期（2013—至今），全面深化农村改革和土地制度改革。当前，家庭联产承包责任制主要存在的问题是“1．产权不明晰——农民权益难保障，不利于土地的保护；2．土地经营规模偏小——农业的规模化与集约化受制约；3．所有权的虚置——不利于土地的流转，不适应城镇化的发展” ［3］。党的十八大、十八届三中全会以及中央关于城镇化工作会议、中央农村工作会议和新一轮的农村土地制度改革，是为了进一步解放和发展生产力，释放农村经济发展活力，是关于农村发展的土地革命与农民解放的一次新的革命。

二、新时期土地制度改革的迫切性与原则性

中国的土地制度是整个社会的经济基础，深刻而全面地影响着社会变革与发展，具有基础性、全局性、根本性的影响作用。土地制度改革与创新本质上就是要解决生产力的解放与人的解放的问题，为人的自由全面发展与社会转型扫清制度障碍。

生产力发展与生产方式转变迫切要求推进土地制度改革创新。唯物史观中关于生产关系一定要适应生产力发展，上层建筑一定要适应经济基础的客观规律是人类社会发展的一般规律。土地制度作为一项基础制度，对生产力发展与整个社会进步具有重要作用。改革开放36年来，中国经济与社会发展取得的巨大成就与农村经济体制改革分不开。在改革开放推动下，人口红利、资源优势得以充分发挥。但是，这种重速度轻质量的GDP发展观与传统发展方式难以维持，“未富先老”问题、生态环境问题、资源短缺问题、贫富差距问题、城乡区域发展失衡问题、民生问题、内需不足等诸多发展中的问题，归根到底是生产力与生产关系的问题。城市扩张与发展对于土地财政的依赖越来越严重，导致地方政府的债务高筑，城市房价居高不下，社会风险不断加大，群体性事件不断增多。现行土地制度缺陷“一是影响消费需求；二是影响农业现代化；三是影响新型工业化；四是影响新型城镇化；五是影响土地利用效率。” ［4］因此，推动土地制度改革，是生产力发展与发展方式转变的迫切要求，是经济转型和改革红利再释放的必然要求。

推动土地制度改革是促进城镇化发展，统筹解决“三农问题”，实现农民新的解放的必然要求。“三农问题”的关键与核心在于提高农民的收入，而农户承包地和宅基地是农民的唯一资产，由于法律法规限制，不能用于抵押、贷款和流转上市，不能成为农民致富的资本。一方面城镇化需要更多的建设用地指标拓展城市空间，由于国家法律法规实行严格耕地保护和用途管制政策，造成城市建设用地紧张，制约城市发展。另一方面，农村很多地方一个男孩一处宅基地，再加上外出务工人员常年不在家，土地资源浪费。因此，加快土地确权颁证，创新承包地与宅基地经营权与使用权的流转入市平台，扩大土地权能，维护农民利益，是推动农村发展、实现农民解放、解决“三农问题”的关键。

土地制度改革关系到发展方式转变和国家的长治久安，对于社会稳定与成功转型意义重大，决不能急于求成、盲目求快，在重大问题上犯原则性错误。在2014年1月10日召开的全国国土资源工作会议上，国土资源部部长姜大明针对社会热议的土地制度改革，明确指出：土地管理制度是一项基础制度，改革要遵循问题导向，坚持原则，严守底线，积极稳妥审慎进行，在重大问题上不能出现颠覆性错误。他强调，当前，要注意夯实扩大权能这一基础、完善征地制度这一关键，努力维护好广大农民群众的权益。土地制度改革的根本目标是为经济社会发展转型、解决“三农问题”和城镇化的持续发展提供制度保障，维护发展群众权益，增强农民的平等自由的发展能力。

在2014年1月22日国务院新闻办举行的新闻发布会上，对于土地制度改革的基本原则，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文提出土地制度改革的“四个不能”，即“土地制度改革怎么改都不能把农村集体经济组织给改垮了，不能把耕地给改少了，不能把粮食给改滑坡了，不能把农民的利益损害了”。“四个不能”是推动土地制度改革的原则与底线。这四条原则明确了土地制度改革“改什么”和“不能改什么”的问题，也是土地制度改革必须坚持的基本准则，不能突破，在此基础上，积极推动土地制度改革。

三、中国土地制度改革的主要内容及致思进路

土地制度是农村最基本的制度，土地制度改革是农村改革的核心内容。要以党的十八大和十八届三中全会思想为指导，贯彻落实2014年“中央一号文件”精神，立足地区实际，在坚持土地制度改革的基本原则与底线的基础上，积极推动土地制度改革，最终建立以权属管理、规划与用途管制为核心的现代土地管理体制。

1．深化农村土地制度改革

要在坚持农村土地集体所有权基础上，不断完善农村土地承包政策，扩大集体土地权能。一是坚持农村集体所有权。坚持农村集体土地所有权，既是坚持走中国特色社会主义道路的应有之义，也稳定了农村土地制度改革的最基本保障。二是完善家庭承包经营责任制度，核心是稳定农村土地承包关系并保持长久不变。三是坚持完善耕地保护和土地用途管制的制度。坚守18亿亩耕地红线，严格限定土地用途。四是扩大土地权能。赋予农民对承包地承包经营权流转、抵押、担保权能，尽快从国家层面明确土地产权界限，明晰产权主体，解决制约土地制度改革的法律问题。

2．改革农村宅基地法律管理制度

土地和宅基地是农民的基本财产，《宪法》第10条和《土地法》规定，农村宅基地属“农民集体所有”，这意味着农民只有使用权而无处置权。《担保法》也规定，农村宅基地不可作为抵押物。事实上，困扰农村宅基地问题主要是法律法规的约束。改革农村宅基地制度，要与目前正在开展的农村集体建设用地和宅基地确权登记颁证紧紧结合起，根据实际探索农民住房财产权抵押、担保、流转、转让，建立农村宅基地有偿退出机制，使农民在农村的承包地、宅基地、社员权等财产权益变为可交易的财产，增加农民的财产性收入。

3．探索建立农村集体经营性建设用地产权流转制度

盘活农村集体经营性建设用地，实现城乡同权、同价是土地制度改革的一个重点。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。” ［5］农村集体经营性建设用地要坚持依法、依规，稳妥推进，坚持原则性与灵活性的统一，应该充分利用现行法律空间开展流转入市的试点工作，重点探索流转交易管理制度和增值收益分配机制。以存量集体建设用地再开发为对象，通过制度安排，让已用于经营的集体建设用地进入市场。开展集体经营性建设用地出让、租赁、入股试点，可以先确权，以合法空间进入城市规划。建立统一、公开、公平的交易市场，形成合理的价格机制，改革税收体系，探索土地增值收益分配机制。

4．完善征地制度改革

党的十八大报告提出，要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，对于现行征地制度存在征地范围过宽、征地补偿过低、征地程序的设计和执行不当、损害农民利益等弊端已有广泛共识，但是在如何界定“公共利益”缩小征地范围，如何确定征地补偿标准，如何规定合理的征地程序，如何调整各方利益关系等方面存在争议。征地拆迁是一桩重大的产权变动，必须要符合《物权法》规定的物权变动合意加公示的规则模式，征地当事人双方必须就产权转移取得合意，避免强征强拆，特别是要保证被征地农民的知情权、话语权。集体土地征收的政策要透明，保障征地与被征地双方有平等的谈判权。在一些地方，通过农地转用和城市扩张，增加建筑业、房地产业营业税、所得税，土地出让金收入能占到本地财政预算外收入的6成以上，地方政府能获取巨大的增值财富。被征地农户获得一次性“补偿”不仅标准低，而且缺少对长远生计的保障，土地财政带来的风险越来越大，必须进行调整。

5．建立土地增值收益分配制度

建立公平共享的土地增值收益分配制度，关乎社会发展与公平，在土地制度改革中占据关键地位。一是根据土地增值收益的产生原理，制定土地增值收益的合理分配原则。合理确定农户、投资者、政府和村级组织四者的比例关系，保障原土地所有者获得公平补偿和土地级差地租，保障城市基础设施建设所需的土地和资金，保障土地增值收益回馈社会，让公民分享。二是建立失地农户合理多元的保障机制。要把土地增值的一部分按一定比例支付原土地农户的住房、养老保险、医疗卫生、失业保险等生存性保障，千方百计解决失地农户的就业问题。对于失去劳动能力的农户，政府要切实承担起社会保障的职责，多方面采取综合措施维护被征地农民权益，使被征地农民生活水平有所提高、长远生计有保障，确保社会和谐稳定。三是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。土地增值收益可以通过初次分配和再分配实现。初次分配主要兼顾双方当事人、政府与村级组织四方，通过市场机制实现公平交易；再分配是政府通过集中土地的各种税收收入并将之用于基础设施、公共事业、补贴低收入家庭等实现的，同时要按照一定比例返还给原土地农户。如同入股享受分红一样，让他们随土地增值而获益，解决“一次性补偿”的后顾之忧，杜绝强征强拆现象。

6．建立城乡统一建设用地制度

建立城乡统一建设用地制度涉及重大利益格局调整，事关全局、政策性强，是一项极为复杂的系统工程，需要深入研究、系统设计，分步实施、配套推进。国土资源部部长姜大明认为建立城乡统一建设用地主要精神是“扩大权能是基础，征地改革是关键，城乡统一是方向。” ［6］一是规范农村集体经营性建设用地流转入市，防止农村集体经营性用地和农民宅基地自发无序流转。大力发展和培育城乡统一建设用地市场信息、市场咨询、土地登记代理、地价评估、交易代理、纠纷仲裁等服务机构。二是发挥市场对土地资源配置的决定作用。要减少非公益性用地划拨，严格用途管理，盘活存量划拨用地，扩大国有建设用地市场配置新增建设用地范围，发展和规范完善租赁、转让、抵押二级市场。三是抓紧修改相关法律法规和制度建设。城乡统一建设用地制度的建设牵涉到物权法、土地管理法、担保法、城市房地产管理法等法律法规，现行法律法规某些条款需要修改。加快推进城乡建设用地确权颁证工作，建立城乡统一建设用地信息库，实施不动产统一登记条例。对于城乡建设用地，实行统一规划，遵循统一规则，建设统一平台，强化统一管理，形成统一开放、竞争有序的建设用地市场制度体系。

总之，土地制度是一项基础制度，关系到社会稳定与科学发展。推动土地制度改革，要统筹兼顾，协同推进，不断释放土地生产力的动力，增强发展的活力，推动发展转型升级，全面解决“三农”问题。同时，也要着眼于新时期新阶段人的解放，特别是农民的解放，不断增强农村和农民的自我发展能力，提供城乡居民公平、公正的发展权利与机会，真正实现城乡、区域的均衡与可持续发展，为夺取全面建成小康社会的新胜利，实现“两个百年”奋斗目标和民族复兴的中国梦奠定牢固基础。