苗 杨许英明徐淑华

（①③北京大学政府管理学院 ②商务部研究院 北京 100710）

论政府和市场在社区公共服务建设中的作用

苗 杨①许英明②徐淑华③

（①③北京大学政府管理学院 ②商务部研究院 北京 100710）

社区公共服务建设是社会建设的重要内容，完善、提升社区公共服务建设需要充分发挥政府和市场的双重作用和合力，既不能越位，也不能错位，更不能缺位。研究基于社区公共服务建设和全面深化改革的时代背景，从政府和市场的角色定位、服务体系构建和实践探索三个维度，分析探讨政府和市场在社区公共服务建设中的作用，并提出分类构建、分别提供、及时全面响应等发挥政府和市场作用的具体路径。

社区公共服务；边界界定；分类构建；分类提供

党的十八大报告明确提出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起“决定性”作用。这是我党在重要文件中首次明确，市场将在资源配置中起“决定性”作用。推进社区公共服务建设的核心在于改革，改革的关键在于充分发挥政府和市场的共同作用。

一、边界界定：社区公共服务建设中政府和市场的角色定位

社区是现代社会的基本单元，是社会成员获得公共服务的重要场所。社区公共服务建设是社会建设的重要基础和主要任务之一，对于加强社会管理、提升城市管理水平发挥着举足轻重的作用。

社区公共服务既包括公共产品，又包括准公共产品。社区公共服务包括社区基本公共服务和非基本公共服务两种类型。社区基本公共服务是具有公共性、基础性和均等性的公共产品，所以，政府应是社区基本公共服务的主要供给者，财政投入是社区基本公共服务最主要的资金来源。一些社区

非基本公共服务非公共产品的性质，其供给既要发挥政府的引导作用，又需要利用市场机制，实行市场化运作，由市场根据居民需求来提供。

社区居民的公共服务需求决定了社区公共服务的供给类型、供给内容和供给方式。提升社区公共服务能力，需要在明确社区居民服务需求的基础上，建立以政府为主导、以市场为基础的多元化协同发展的社区公共服务供给格局。

一是明确社区居民服务需求。根据社区居民的三重角色（社会角色、社区角色、个体角色），将社区居民服务需求划分为社会性公共服务需求、社区性共同性服务需求和家庭个人的个性化服务需求。根据社区居民服务需求的属性和特点，把社区服务划分为三大类型：以“社会共识”确定基本公共服务类型；以“社区共识”确定非基本公共服务类型；以“个人偏好”确定非公共服务类型。

二是建立社区公共服务供给“二元结构”体系。社区居民服务需求分为社区基本公共服务类、社区非基本公共服务类和社区非公共服务类三大类型，根据不同的社区居民需求类型，明确社区服务责任主体。其中，社区公共服务包括由政府主导的社区基本公共服务和由社区自主提供的社区非基本公共服务两类，由此构成了社区公共服务的“二元结构”体系。

二、社区公共服务体系构建：分类构建、分别提供、及时响应

社区公共服务是社区建设的核心内容，属于社会建设和发展范畴，其实质是社区层面上的公共服务供给问题，涉及到政府、社区、社会、市场和居民之间的关系以及社区定位、社区公共服务属性、社区公共服务供给体制机制等理论和实践问题。在目前社区公共服务普遍短缺的情况下，只有正确处理好政府、社区、社会、市场和市民之间的关系，明确社区定位和社区公共服务属性，创新社区公共服务体制机制，才能调动各方面力量参与社区公共服务建设的积极性，从而提高社区公共服务的有效供给。

一是分类构建。将整个社区公共服务体系划分为基本公共服务和非基本公共服务两大类型，将所有社区公共服务项目分别归入这两大类型中来，形成基本公共服务项目和非基本公共服务项目两大序列。除此之外，社区服务中还包括社区非公共服务。与此相对应，居民对社区服务的需求也分为社区基本公共服务需求、社区非基本公共服务需求和社区非公共服务需求，以基本公共服务项目满足居民的基本公共服务需求，以非基本公共服务项目满足居民的非基本公共服务需求，以非公共服务项目满足居民的个性化非公共服务需求，以达到最大限度满足居民日益增长的物质文化需求的目标。

二是分类提供。根据“分类构建、分别提供”原则，对社区基本公共服务项目采取规范化、标准化建设模式，实现均等化提供；对社区非基本公共服务项目则应充分发挥社区自治功能，由社区根据居民需求自主提供；对社区非公共服务采取市场化改革模式，实行差异化提供。

三是明确责任主体。将提供社区基本公共服务的责任主体明确落实在政府身上，由政府直接提供或间接提供（即通过购买基本公共服务方式或其他符合有关规定的方式来提供），将提供社区非基本公共服务的责任主体明确落实在居民个人身上，实行市场化运作，政府发挥引导作用，由市场根据居民需求来提供。

四是分类评估，分别问责。构建社区公共服务绩效评估“二元体系”，对社区基本公共服务和非基本公共服务分别设计不同的绩效评估指标体系，分别进行评估。以居民对社区基本公共服务和社区非基本公共服务的满意度评价为基础，在统一框架下构建社区公共服务问责制和监管体系，且公共服务问责制和监管体系要覆盖公共服务提供和供给的全过程。

五是及时响应。社区规范化和标准化建设是一个持续发展、不断改进提升的过程，需要通过智慧社区等建设对已经建立的社区居民需求回应机制进行充实和提升，以更高标准、更高要求构建全方位、智慧型社区居民需求——回应机制，利用物联网、云计算、移动互联网、信息智能终端等新一代信息技术，不断创新社区服务方式。同时继续发挥

传统社区服务方式的积极作用，通过全面提升社区公共服务规范化和标准化建设水平，实现对社区居民服务需求的全方位回应和各类社区服务的智能化提供，逐步形成全方位、智慧型社区居民服务新格局。通过准确把握信息化条件下社区服务发展趋势和发展规律构建的全方位、智慧型社区居民服务需求——响应机制基本框架，可以进一步推进社区基础设施现代化、政府服务协同化、社区管理智能化、公共服务网络化、居民生活便利化、社区服务集成化。

三、实践探索：北京市推进社区公共服务建设的主要做法

北京市是我国较早开展社区服务的城市之一，在社区建设和公共服务方面一直走在全国前列。改革开放三十多年来，北京市在探索社区建设和社区服务过程中不断改革创新，取得了显著成效，形成了符合时代发展要求、具有中国特色和首都特色的社区公共服务建设模式。近年来，北京市围绕改善民生、构建和谐、创新体制，基于北京社区公共服务供给和需求特点（供给方面：内容丰富但不同项目之间差距较大；需求方面：居民对社区公共服务需求“大同小异”），在更宽视野、更高层次上推进和提升社会公共建设质量和水平，在社区公共建设方面取得了明显成效，为推动全国社区公共服务建设发挥了重要的示范作用。

（一）社区公共服务建设已成为北京建设世界城市的重要内容。北京奥运会的成功申办和举办，极大地提升了北京市的现代化国际大都市城市形象，人文北京、科技北京、绿色北京的“新北京”展现在世人面前。在新的历史起点上推进首都发展，加强首都社会建设是必然选择，也是必然要求。北京建设世界城市对政府和市民提出了更高要求，对城市公共管理和公共服务提出了更高要求。新的社会历史条件，赋予了北京市社区公共服务建设研究更加丰富的意义和内涵。社区公共服务作为政府公共服务的重要组成部分，已成为北京建设世界城市的重要内容和重要着力点，也是北京建设世界城市的重要标志。

（二）成立市级社会工作领导机构和小组，负责统筹协调全市社会建设工作。2007年12月，北京市在全国率先成立市委社会工委、市社会办，作为市级社会建设工作机构，负责统筹协调全市社会建设工作。2008年9月，在成功举办奥运会之际，市委、市政府成立由主要领导同志牵头，市委、市政府38个部门为成员单位的“北京市社会建设工作领导小组”，加强对全市社会建设工作的组织领导。此后，这项工作继续向区县层面推进和深化，形成了市区（县）统一协调、相互配合的工作机制。同时，北京市面向社区、社会组织和新经济组织建立了社会建设信息直报点，为加强工作平台和工作网络建设提供了组织保障。

（三）持续推动社会建设和社区公共服务改革创新。从2009年起，北京市按照“一分、三定、两目标”[1]的总体思路，通过试点和推广，不断加强社区规范化建设。2010年8月，北京市发布《北京市社区基本公共服务指导目录（试行）》，为社区居民享受政府基本公共服务提供了“基本菜单”，进一步充实了社区公共服务的实质内容[2]。2011年6月，中共北京市委在《关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见》中，提出了今后五年的发展目标和工作格局，建立现代社区治理机构和新型社区服务管理体系。同年8月，北京市提出2012年度社区建设工作的要点是深入贯彻《关于全面加强城乡社区居民委员会建设工作的意见》，全市社区建设工作要以建设干净、规范、服务、安全、健康、文化“六型社区”为重点，加强城乡一体化社区建设，全面推进城乡和谐社区建设。2013年北京市社会建设工作要点是：以保障和改善民生为重点，以社会体制改革为动力，以街道（乡镇）社会服务管理创新为着力点，以网格化社会服务管理体系建设为突破口，以社会服务管理精细化为落脚点，进一步推动社会服务管理创新。

（四）探索符合区情、具有时代特征的社会服务管理模式。北京市东城区的“网格化社会服务与管理模式”和西城区“全响应社会服务管理模式”，是北京市在探索社区公共服务建设道路的积极而有

益的探索，引起了社会广泛的关注和认同。北京市东城区“网格化社会服务管理模式”是根据属地管理、地理布局等原则，将管辖地域划分成若干网格状的单元，由专门网格工作人员对社区实施24小时动态、全方位管理，把服务民生、排忧解难落到实处，实现社会管理和服务的精细化。“全响应社会服务管理模式”是西城区在社会管理网格化的基础上，结合区域特点创建的社会服务管理新模式。其实质是对公众服务需求全面感知、快速传达、积极响应，目标是通过信息化手段，实现社会服务管理的全覆盖、全感知、全时空、全参与、全联动，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，提升社会服务管理能力和水平。

（五）充分发挥社区组织和市场的力量，促进社区公共服务管理创新。近年来，北京市鼓励发挥社区自治的功能，实现政府行政功能与社区自治功能优势互补。同时，开展政府向社会组织购买服务，支持社会组织承接政府职能转移，大力推进社区公共服务民营化，形成了具有一定地方特色的社区公共服务民营化模式。从2010年起，北京市政府将向社会组织购买公共服务纳入制度轨道，由财政通过社会建设专项资金拨款，向社会征集年度政府购买社会公共服务项目，并发布政府购买社会组织服务项目指南，鼓励符合条件的社会组织申报项目。

四、意义和启示

北京市进行社区公共服务建设探索，是社区公共服务建设理念创新、管理体制创新、治理模式创新和服务方式创新的结果。它所呈现的系统化的体制构建、规范化的治理方式、网格化的服务管理、协同化的运行保障和法制化的发展环境等特点表明，首都人民对于具有时代特征、中国特色和首都特点的社区公共服务发展规律的认识上升到了一个新高度，对于与社区公共服务发展相关的政府、社区、社会、市场和居民之间关系的认识上升到了一个新高度，对于社区定位、社区公共服务属性、社区公共服务供给体制机制等理论和实践问题的认识上升到了一个新高度。

第一，社区公共服务建设理念创新。创造性地提出了“一分、三定、两目标”的社区规范化建设总体思路，使社区作为城市首都基层公共服务平台的定位更加明确，有力地促进了首都社区公共服务建设事业发展。

第二，社区公共服务管理体制创新。加强政府部门之间的沟通协调是北京市推进社区公共服务管理体制创新的重要突破口。北京市在全国首开先河，成立市、区（县）两级社会建设领导小组及办公室，作为市、区（县）党委和政府议事协调机构，并以此为起点不断推进社区公共服务管理体制机制创新。在市、区（县）党委和政府领导下，市、区（县）各相关职能部门、人民团体作为社会建设领导小组成员单位按照各自的职责，支持和参与本地区社区建设。这种以强化部门沟通协调、保障社区公共服务建设正常运行为目标的体制安排有效地解决了社区公共服务建设中政策落实不到位、部门相互推诿等问题。

第三，社区治理模式创新。社区规范化建设是推进北京社区治理模式创新的重要举措。北京市从“居站分离”入手，按照“职责明确、分工合理、优势互补、协调联动”原则，在全市城乡社区全面细化和落实“一分”、“三定”，实现社区服务站建设规范化、社区工作职能规范化、社区运行机制规范化、社区志愿服务规范化、社区工作者管理规范化、社区基础设施配置规范化、社区经费投入规范化，全面推进社区规范化建设。在此基础上建立起“一个核心、两个体系、三位一体”[3]的社区治理模式。

第四，社区服务方式创新。社区服务方式创新是提高社区服务效率、推进社区公共服务建设的重要途径。国内大城市中多有以某一服务方式创新而成为一方特色的案例，北京则明显不同，既不倚重某一项创新以求单面突破，也不把创新领域限于社区之内，而是结合北京社区建设实际，在全面加强社会建设、构建社会主义和谐社会首善之区的系统工程中紧紧抓住加强社区公共服务建设这个基础环节，通过社区管理体制改革，为创新社区公共服务方式提供制度保障，同时，加快推进社区信息化建设，综合运用各种新技术、新方法和新手段，加强社区人、地、

物、事、组织等相关服务要素的系统整合，使社区服务能力、服务水平和服务效率不断提高。

结语

我国在社区公共服务建设方面取得了重大成就的同时，也面临着一些新情况、新问题、新机遇和新挑战。完善、提升社区公共服务建设需要充分发挥政府和市场的双重作用和合力，既不能越位，也不能错位，更不能缺位。加强社区公共服务建设，需要进一步发挥市场的作用，更多依靠市场的资源配置和自我调节作用。进一步推动社区公共服务建设，需要处理好社区基本公共服务、社区非基本公共服务与社区非公共服务之间的关系，明确政府、市场和居民在社区建设中的定位，准确划分各类社区服务主体提供社区服务的责任。一要着眼于转变政府职能，提升政府的社区基本公共服务供给能力；二要着眼于处理好政府和市场的关系，在政府的引导下，将部分社区非基本公共服务交由市场来承担；三是将社区非公共服务完全放于市场，充分发挥市场机制的作用。

注释

[1]所谓“一分”，就是将社区服务站和社区居委会职能分开，社区服务站主要承担政府公共服务职能，社区居委会主要承担居民自治职能；“三定”，即确定社区党组织、社区居委会、社区服务站的工作任务、工作人员和工作经费；“两目标”，即建设一支专业化、职业化的社区工作者队伍，建设现代化、规范化的新型社区。

[2]“1060”工程已经被纳入《北京市“十二五”时期社会建设规划纲要》，成为新时期北京社区公共服务建设的重要内容。

[3]“一个核心、两个体系、三位一体”：“一个核心”就是在社区建设中确立社区党组织在社区各类组织和各项工作的领导核心地位；“两个体系”，就是在社区服务站和社区居委会职能分开的前提下，社区居委会围绕社区自我管理、自我服务形成自治性社区服务体系，社区服务站围绕落实政府公共服务形成公共性社区服务体系；“三位一体”就是在社区党组织领导下，社区居委会和社区服务站既有分工又有协作，党组织、居委会、服务站三者分工不分家，共同推进社区公共服务建设。

[1]许英明,汪远航.提升城市社区金融服务的路径和机制——基于公共服务视角的分析[J].西南金融,2011（2）.

[2]周冲.北京社区公共服务提供现状与居民需求调查[J].前线,2013（12）.

[3]谭善勇.世界城市新加坡的社区治理模式及北京的选择[G]//转变经济发展方式奠定世界城市基础——2010城市国际化论坛论文集,2010.

[4]任晋锋,吕斌.北京核心城区社区公共服务设施问题及对策研究[J].现代城市研究,2012（2）.

Preliminary Analysis of Government and Market Roles in Community Public Services

Miao Yang①Xu Ying-ming②Xu Shu-hua③
（①③School of Goverment Peking University②The ministry of Commerce International Ttrade and Economic Cooperation Research Institute，Beijing，100871）

Community public service is a key integral of public society.The improvement and perfection of com⁃munity public service entails the exploitation of both government and market to ensure the synergy between them,with nothing beyond limits,nothing mismatching,and nothing missing.The research takes the background of community public service construction and full-blown in-depth reform.It analyzes and discusses the roles of government and market playing in community public service from perspectives of government/market positioning, service system,and practice/trial and errors.The research also proposes the particular solutions to leverage the government and market functions,such as classed constructions,separate provisions,and timely and thorough re⁃action.

community public service;boundary definition;classed construction;separate provision

10.16249/j.cnki.1005-5738.2015.03.030

D669.3

A

1005-5738（2015）03-206-005

[责任编辑：周晓艳]

2015-05-10

北京市社会科学规划重大项目“北京市社区公共服务建设研究”阶段性成果，项目号：11ZDA08

苗杨，男，汉族，北京人，北京大学政府管理学院博士后，主要研究方向为公共经济、公共管理。