中共湖北省委政策研究室课题组



关于湖北省村干部报酬待遇问题的调研报告

中共湖北省委政策研究室课题组

【摘要】村干部报酬待遇偏低是基层干部反映突出的问题。农村税费改革十年来，湖北省村干部报酬有所提高，但通过调研发现，村干部工作报酬仍然总体较低，为增加村干部岗位吸引力，需要大幅度提高村干部报酬待遇、建立村干部报酬合理正常增长机制，确定村主职干部报酬标准；要建立与村干部绩效挂钩的考评发放机制，全面推行村干部结构性报酬制；完善村干部的社会养老保障政策；将村干部工作报酬纳入财政预算全额保障，增加用于保障村级组织运转的资金。

【关键词】村干部；报酬；待遇；建议

村干部报酬待遇偏低，是第二批党的群众路线教育实践活动中基层干部反映突出的问题。2014年9月份，湖北省委组织部、省委政研室组成联合调研组，深入红安、孝南、仙桃等地，采取问卷调查、现场座谈、实地走访等方式，就村干部报酬待遇问题进行了专题调研；通过电话、网络、传真等方式，对谷城、黄梅、大悟等地村干部报酬待遇情况进行了书面了解；向省民政厅、省财政厅、省人社厅、省统计局等部门了解了有关情况；赴河南省汝州市学习考察了村干部报酬与工作绩效挂钩的考核办法。形成了调研报告。

一、村干部工作报酬知多少？

据湖北省民政厅最新统计，全省共有25339个建制村，共配备村干部109004个，其中村主职干部35730个，村均配备在职干部4人。由于经济条件、地理位置和自然资源的差异性，各地村干部工作报酬的组成部分、考核办法和发放方式不尽相同，要对全省村干部工作报酬进行精确的统计难度很大。省民政厅对全省118个县市区(包含经济开发区、高新区)上报的建制村主职干部年工作报酬平均数和村副职干部年工作报酬平均数进行统计，得出2013年全省平均数：村主职干部年工作报酬平均为10233元，副职干部为7830元。省委政研室选择了3个地方进行实地调查，红安县的村作为山区村的代表，孝南区的村作为城郊村的代表，仙桃市的村作为平原村的代表。调查显示，2013年红安县的3个镇村主职干部年均报酬分别为7000元、7200元、12500元(全县最高的镇)，孝南区的2个镇分别为10000元、12000元，仙桃市的2个镇分别为10500元、11425元。这7个乡镇的村主职干部年平均报酬为10089元。调研组经过比较分析，得出结论：2013年湖北省村主职干部年均报酬在10200元左右，副职干部在7800元左右，分别约为农民人均纯收入的1.15倍、0.88倍(当年全省农民人均纯收入为8867元)。

农村税费改革后，村级组织运转经费来源渠道发生了重大变化，由主要通过向农民征收“三提五统”改为公共财政给予必要补助。十年来，全省村干部报酬有所提高，主要得益于两个方面的努力。 一是省委、省政府不断提高村干部报酬待遇。始终把提高村干部报酬、完善村级组织运转保障机制作为推进基层党组织建设的重要内容来抓，全省村级组织财政投入逐年递增，有力促进了农村经济社会的快速发展。 二是地方党委政府主动加大财政投入力度，多途径、多渠道筹措资金，提高村干部报酬。

二、村干部工作报酬低不低？

尽管湖北省在提高村干部工作报酬方面做了很多工作，但调研发现，村干部工作报酬仍然总体较低，集中表现在以下四个方面：

1．从中央和省里规定的村干部报酬政策落实情况看，还有差距。中央组织部《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》规定，按照不低于当地农村劳动力平均收入水平，确定村党支部书记的基本报酬。湖北省《关于进一步建立健全村干部激励保障机制的若干意见》规定，从2009年起，全省各地按照不低于当地农村劳动力平均收入水平确定村党支部书记的工作报酬。由于农村劳动力平均收入没有明确的统计数据，经省统计局测算，农村劳动力平均收入一般相当于农民人均纯收入的1.5倍至2倍。在实际执行中，考虑到多种因素，全省农村劳动力平均收入一般按农民人均纯收入的1.5倍掌握。2013年，全省农民人均纯收入为8867元，按1.5倍测算，村主职干部年报酬应不低于13300元，而实际上为10200元，低于基准线3100元。

2．从农村社会几类群体收入比较看，村干部报酬很低。基层干部普遍反映，与当地几类社会群体收入比较，村干部报酬很低。红安县二程镇村主职干部年最高报酬为7400元，按一年365天进行折算，其日均报酬仅为20.27元。该镇党委书记涂春生把村干部与农村几类人员的报酬进行了详细比较，为我们算了一笔账。一是与乡村医生比较。全镇在岗在册乡村医生35人，人均年收入26800元。二是与农村电工人员比较。当地农电人员每年收入达29000元。三是与外出务工人员比较。外出务工人员收入更高，一般的年收入为3万多元，高的可达5—8万元。四是与本地务工人员比较。在本地务工的农民大工每天报酬达150元，其日均报酬是村主职干部的7.5倍；农民小工每天120元，其日均报酬是村主职干部的5.9倍。调研组通过向相关部门了解政策和查阅资料，发现二程镇反映的情况比较符合实际，而且不是特殊现象，在全省其他地方也存在，具有一定代表性。

3．从村干部承担的任务和责任看，报酬所得与工作付出不相称。农村工作千头万绪，村干部承担着复杂繁重的工作任务。有些地方反映，村干部要承担45项政府交办的事项。在一些地方，村干部专职化趋势越来越明显，不少村干部半脱产或全脱产，遇到征地拆迁、信访维稳等重点难点工作，村干部更是和乡镇机关干部一样，不分工作日和休息日地忙。我们调查的孝南区和仙桃市都对村干部提出了“坐班”要求。仙桃市委组织部副部长陈学军介绍，该市要求全市所有村干部周一集中上班，其他时间每天值班，村干部70%—80%的时间是脱产，拿的却是连半脱产都不到的工资。据华中师范大学徐勇教授的调查，村干部每年基本上80%的时间用在完成政府安排的各项任务上。村干部普遍反映，工作报酬与承担的工作量和工作责任是不相称的。有的村支书说：“不当村干部，出去找活干，只要3个月的时间就把全年的报酬赚回来了。”由于村干部报酬不高，家属对此抱怨较多。有的村干部家属说：“他两眼一睁，忙到熄灯，整天不见人，收入还不如我一年养几头猪。”

4．从村干部对工作报酬的满意度和期望值看，报酬亟待提高。调研组选取了红安县、孝南区、仙桃市共计17个村27名村干部进行问卷调查，结果显示，27名村干部中，对报酬感到“满意”的为0；“不满意”的20人，占总数的74%；认为“一般”的7人，占26%。这还是在孝南、仙桃等经济发展较好、保障水平较高的地方得出的调查结果，如果选取经济相对落后的县(市、区)作为样本，村干部对报酬的不满意比例可能会更高。以贫困县大悟为例，全县村主职干部每年只有5000—6000元误工补助，副职干部待遇更低，养家糊口都成问题，村干部对提高工作报酬的愿望就更强烈。问卷调查还显示，村干部对工作报酬的期望值比较高，27名村干部平均期望值为每年21828元，即期望在现有工作报酬的基础上增长1倍。

通过上述比较分析，可以得出结论：湖北省村干部工作报酬的确偏低。

三、村干部工作报酬为何低？

调研发现，村干部报酬偏低主要有三个原因：

1．村级财政转移支付基数低是主要原因。自农村税费改革以来，中央和省级财政转移支付基数固定不变，没有建立正常增长机制。随着经济社会发展，工资和物价水平不断提高，原有的转移支付要维持村级组织正常运转显得非常困难。据调查，目前全省村级组织维持正常运转年均开支大约要7—8万元，其中村办公经费(包含党组织工作和活动经费)2万元，3—5名村干部的报酬待遇(含若干村民小组长工作补贴、离职村干部生活补贴)4—5万元，村内公共服务的基本支出(如环境综合治理、水利设施维护、治安巡逻等支出)1—2万元。而2013年全省中央和省级财政转移支付村均只有4.86万元，缺口约3万元。因为财政转移支付的基数偏低，而许多村级支出又是刚性的，这就挤占、压缩了村干部的报酬。

2．村级集体经济收入少是内在根源。湖北省是农业大省，但不是农业强省，村级集体经济发展不足是村干部报酬待遇偏低的重要原因。全省还有为数不少的“四无村”(即无集体财产、无集体资源、无集体企业、无集体收入)，近乎“空壳村”。一些村集体经济收入仅仅是靠将机动地、四荒地、林地、水面等资源租赁、承包取得的，没有工业和第三产业，收入大多是一次性的，没有可持续性。另外，全省村级集体经济发展很不平衡。基础条件好、交通便利的村情况好一些，偏远村、山区村集体经济发展非常困难。从调查情况看，许多村无集体经济收入或收入很少。由于无经济收入来源，导致村级组织运转非常困难，村干部报酬一直在低位徘徊。

3．村级债务包袱重是长期制约因素。目前，全省村级负债仍然严重，村级负债总额达280亿元，村均负债57万元。近年来，部分村因完成修路修渠打井、抗旱排涝、环境卫生整治和发展经济等任务，形成了新的债务。仙桃市胡场镇河口村今年准备投入130万元，新开挖200亩鱼池，先举债开发，然后用集体经济收入还债。由于村级债务包袱重，挤压了村干部报酬待遇提升的空间。一些村被迫“拆东墙补西墙”，降低、拖欠村干部报酬。

四、村干部工作报酬加多少？

加多少是一个标准问题。按农民人均纯收入1.5倍确定村主职干部工作报酬，是一个“双低”标准。先看中央的底线标准：中央组织部2009年发文规定，村党支部书记的基本报酬不低于当地农村劳动力平均收入水平，这是一条“底线”。再看湖北省的底线标准：省统计局测算农村劳动力平均收入一般相当于农民人均纯收入的1.5倍—2倍，湖北省明确村主职干部工作报酬标准按照农民人均纯收入的1.5倍掌握，这个底线划得低。底线是确保村干部最低工作报酬待遇的“红线”。中央和湖北省的底线虽然划得低，但不影响在底线之上大幅度提高村干部报酬待遇。

为增加村干部岗位吸引力，留住优秀人才，我们建议：

1．将大幅度提高村干部报酬待遇、建立村干部报酬合理正常增长机制，作为全省改革的一大举措、一大亮点来抓。这次调整村干部报酬待遇不能再像过去的局部的“小打小闹”，而要作为一个系统工程来抓，不仅要解决村正职干部工作报酬问题，而且要解决村副职干部工作报酬问题；不仅要解决村干部的工作报酬问题，还要解决村干部的社保缴费补贴问题；不仅要解决在职村干部的报酬待遇问题，还要提高离职村干部的生活补贴，避免“按下葫芦浮起瓢”，产生新的不稳定因素。同时，要建立健全村干部工作报酬合理、正常增长机制，根据物价上涨因素和农民收入增长的幅度，每3年调整一次村干部报酬标准。

2．参照乡镇副职干部工资收入水平确定全省村主职干部报酬标准。我们抽查了全省21个县市区乡镇党政班子副职干部工资收入(含津补贴)情况，高收入的是襄城等3个城郊区，乡镇副职干部年平均工资收入为32800元(12个月工资之和)；中等收入的是当阳等11个县市，年平均工资收入为27200元；低收入的是宜城等7个县市，年平均工资收入为22000元。我们建议按乡镇副职干部低工资收入水平确定村主职干部工作报酬，即22000元，大约相当于2013年全省农民年人均纯收入(8867元)的2.5倍。其他村干部报酬标准按不低于村主职干部的70%或80%掌握，并将其作为保底的“红线”和“硬杠杠”，纳入各地领导班子政绩考核内容，确保落实到位。

五、村干部工作报酬怎么发？

调动村干部工作积极性，既要增加村干部报酬，也要建立与村干部绩效挂钩的考评发放机制，避免干多干少一个样、增资不增效现象。

调研发现，黄梅县、孝南区、谷城县在村干部报酬发放上管理规范、效果较好。黄梅县把村干部报酬分为基本报酬、绩效报酬、奖励报酬三部分，建立健全村干部基本报酬县级统筹机制，把全县2055名村干部全员纳入统筹，按主职月均600元、副职月均500元的标准，实行县级统筹、乡镇审核、按月发放、一卡直达。在此基础上，乡镇党委政府根据班子和个人考核等次发放绩效报酬；以村集体经济发展收入当年增长部分为基数，按比例一次性计发奖励报酬。孝南区实行结构性报酬制，村干部报酬由基础报酬、绩效报酬、村级集体经济经营性纯收入奖励(简称奖励报酬)构成。基础报酬按前3年农民人均纯收入平均数确定，每3年调整一次，目前基础报酬标准为主职每年8000元、副职每年6400元，由乡镇财政按月发放；绩效报酬由乡镇财政负担，根据村级规模、经济社会发展状况和年度工作完成情况等确定，不低于基础报酬的30%；奖励报酬从村级集体经济经营性纯收入中按不同比例提取。谷城县也采取结构性报酬制，村干部报酬由基本报酬、津贴报酬和绩效报酬构成。基本报酬标准为主职每年7200元，副职每年6000元，由县财政每月按时发放到人；津贴报酬按干部每年人均2400元核算，由各乡镇结合实际核定具体标准，按月发放到人；绩效报酬分为工作考核报酬和集体经济考核报酬，由乡镇考核后次年初一次性发放到人。

考察中我们了解到，河南省汝州市将村干部报酬分为固定报酬和绩效报酬两部分，固定报酬只占总报酬的30%左右，一人一卡，由财政按月直接发放到人；绩效报酬占村干部报酬的70%左右，根据村级班子和村干部的工作考核结果，年终一次性发放。汝州市将村级班子分为优秀、一般、较差、差四个等次，优秀的村级班子年终可获得3万元奖励，干得好的村主职干部年终可获得1万元以上的绩效报酬。汝州村干部报酬发放办法的可取之处在于，把村干部报酬的大头与绩效考核挂钩，有利于调动村干部工作积极性。其考核办法和指标非常精细，并将社会治安、信访稳定、安全生产、媒体应对、环境保护作为五项底线工作纳入村级考核，对促进农村社会治理和稳定起到了积极作用。但其不足之处是固定报酬占比太少，不利于保障村干部基本生活。

采取结构性报酬制符合农村实际，既能保障村干部基本生活，让他们像公务员一样按时领取“工资”，增强自我认同感，又能够调动村干部积极性，也便于乡镇加强对村干部的考核管理。为此，建议全面推行村干部结构性报酬制，将村干部报酬分为基本报酬、绩效报酬、奖励报酬三部分，分别发放。其中：基本报酬占报酬总额的60%为宜，以便保证村干部最低待遇，村干部一人一卡，按月发放到人；绩效报酬占40%为宜，适当拉开档次，经乡镇党委政府考核后，年终一次性发放；奖励报酬由各地根据村级集体经济发展情况研究确定，村级集体经济收入未达标的不设奖励报酬。

六、村干部养老怎么办？

我们在调研中看到，村干部普遍年龄偏大，他们对自己能否享受养老保险政策和有关生活补贴待遇非常关注。调研组对17个村27名村干部进行的问卷调查显示，27名村干部平均年龄为52岁，其中最大的68岁，最小的37岁。我们现场询问红安县太平桥村支部书记：你对提高村干部报酬待遇有什么想法？他说：现在情愿吃点亏，报酬少点可以接受，只是希望能老有所养，离职后能有好的保障，希望建立这样的机制。

为村干部办理社会基本养老保险体现了党中央和省委对村干部的关爱，是激励村干部安心基层、干事创业的重要举措。中组部2009年发文规定，在自愿参保的前提下，按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的原则，逐步为在职村党支部书记办理社会养老保险。2008年，《湖北省村主职干部参加基本养老保险实施办法(试行)》规定，从2009年起，为在职村主职干部办理基本养老保险；在职村副职干部参加基本养老保险办法由县(市、区)根据实际研究制定。2011年，全省城镇居民社会养老保险制度和新型农村社会养老保险制度合并时，专门出台了《湖北省村主职干部基本养老保险与城乡居民社会养老保险制度并轨实施意见》，将村主职干部的养老保险纳入到城乡居民社会养老保险制度内实施，并由省级财政给予每人每年2000元任职缴费补贴。

目前，全省有3.5万多名村主职干部办理了基本养老保险，88个县(市、区)出台了为村副职干部办理养老保险的补助政策。同时，对于2009年养老保险政策实施前离职并符合一定条件的村干部，村主职干部由省级财政给予每人平均每年1000元生活补贴，村副职干部由县(市、区)根据本地实际给予一定的生活补贴。目前，74个县(市、区)制定了离任村副职干部生活补贴制度。孝南区从2012年起，在全区实施了村主职干部基本养老保险与城乡居民社会养老保险制度并轨政策，村副职干部参照执行，为符合参保条件的1486名村干部办理了养老保险，年缴费补贴310万元。红安县对符合条件的离职村主职干部除享受省级财政给予的补贴外，按照每月80元的标准进行补贴。

各级政府出台的村干部养老保险和生活补贴政策虽然在一定程度上缓解了村干部的后顾之忧，但村干部还有三个反映强烈的问题：

一是村主职干部认为参加城乡居民养老保险待遇偏低。根据湖北省有关文件规定，村主职干部比照全省国有农场农业工人养老保险办法参保。国家新农保制度实施时，2011年湖北省有关文件将村主职干部的社会养老保险与城乡居民养老保险并轨。村干部们反映，按现行的社保政策，他们与城镇职工养老保险待遇相比差距较大，待遇偏低。他们要求参加城镇职工养老保险。

二是对村副职干部的缴费补贴保障不力。对在职村副职干部，全省只提出了村副职干部待遇主要由地方解决的原则性意见，没有具体的资金保障政策，不少地方由于财力有限，无力解决村副职干部待遇。这导致村副职干部与村主职干部待遇差别过大，严重挫伤了村副职干部的工作积极性，不利于村“两委”班子工作的开展。

三是过去离职的村干部生活补贴少且覆盖范围窄。对2009年以前离职未能参加社会养老保险的村干部，除了少数符合一定任职年限的村主职干部能够每年领取1000元生活补贴外，大多数年满60周岁的离职村干部只能同普通村民一样，每月领取55元的基础养老金。许多过去离职的村干部为此经常联名上访，要求解决养老问题，增加生活补贴。

完善村干部的社会养老保障政策是提高村干部报酬待遇的重要方面。我们建议：一是村干部按政策规定参加城乡居民养老保险，省级财政继续给予村主职干部任职缴费补贴，并适当提高补贴水平，鼓励村干部选择高档次标准缴费、长期缴费。二是明确村副职干部的社会养老保险缴费补贴政策，按照村主职干部补贴标准的80%执行。三是对没有享受现行村干部养老保险补贴政策的离职村干部，根据服务年限，比如每服务1年每月加发10或20元的补贴，按此标准提高他们的基础养老金。

七、提高村干部报酬待遇钱从哪里来？

到底该由谁来承担村干部工作报酬的保障责任，在调研中我们听到了不同意见。

有人认为，村干部不属于财政供养人员，不应由财政出钱解决报酬待遇问题。我们认为此观点不正确，理由是：1．村级组织承担了党委政府部分职能。村级组织是乡镇党委政府的“脚”，承担着提供农村公共产品和服务的重要任务。既然村干部是在为政府做事，政府就应承担村干部工作报酬的保障责任，理应将村干部工作报酬纳入财政预算全额保障。2．中央文件把村干部报酬纳入了公共财政支出的范畴。《关于完善村级组织运转经费保障机制促进村级组织建设的意见》规定，要加大财政支持力度，合理界定村级组织运转经费保障范围，将村干部报酬、村办公经费和其他必要支出作为保障重点。

还有的认为，村干部报酬提高了，会引起农村其他群体如村教、村医的攀比，造成新的矛盾。事实上现在情况恰恰相反，是村干部攀比其他群体的报酬，而不是其他群体攀比村干部的报酬。村干部与农村其他群体所承担的职责谁重谁轻，所发挥的作用和做出的贡献谁大谁小，答案是不言而喻的。因此，提高村干部报酬待遇应该毫不含糊、理直气壮。

提高村干部报酬待遇，充分调动他们的工作积极性，促进农村稳定和发展，再花几个亿乃至10亿元也是值得的，财政也是负担得起的。应当明确，县级政府承担落实村级组织运转经费的主体责任，把村干部工作报酬纳入县级财力保障范围。省级财政可以通过增加转移支付、安排奖补资金等措施，支持、引导县(市、区)做好村干部报酬待遇保障工作。比如，河南省中央和省级转移支付用于保障村级组织运转的经费由税费改革之初的10.3亿元逐步提高到20.8亿元，增长了1倍。因此，应当较大幅度增加省级转移支付用于保障村级组织运转的资金。为此，我们建议：

1．增加村干部报酬待遇所需资金由省级财政负担60%，县(市、区)财政负担40%，今后调整村干部报酬待遇标准所需资金也按此比例分担。

2．省委组织部、省财政厅等部门适时对县(市、区)村级组织运转经费保障工作进行检查督办。

最后，建议全省制定出台《关于提高村干部报酬待遇的实施办法》，对村干部工作报酬标准和构成、养老保险、资金来源和分担、考核发放办法等方面作出明确规定。

【责任编辑张海波】

Investigation and Research Report on Salaries and Welfare Benefits for Village Cadres in Hubei Province

Task Force of Policy Research Office, the CPC Hubei Provincial Committee

Abstract:One of the prominent problems expressed among grassroots cadres is that the salaries and welfare benefits for village cadres are low. In the past ten years since Rural Tax and Fee Reform, the salaries of village cadres in Hubei Province have been raised. However, from the investigation, we find that their salaries, as a whole, remain low. To make the posts more appealing, it is necessary to substantially raise their salaries and welfare benefits, establish a reasonable and regular pay raise mechanism, and set up a salary standard for major village cadres; establish a salary assessment and delivery mechanism that is linked to their performances, and fully implement a structured payment mechanism; perfect social security and pension policies for village cadres; and incorporate the salaries of village cadres fully into financial budget, and increase funding for guaranteeing the operation of village organs.

Key Words:village cadre; salary; welfare benefits; suggestion

【中图分类号】D267.2/F325.4

【文献标志码】A【文章编码号】1674—0351(2015)02—0048—06

【作者简介】课题组组长：陈世强(湖北省委政策研究室(省改革办)副主任)。课题组成员：汪伟(湖北省委组织部组织二处处长)，叶汉雄(湖北省委政策研究室社会处处长)，韩勇(湖北省委组织部组织二处副处长)，孙瑜(湖北省委政策研究室社会处副处长)，何义(湖北省委政策研究室社会处主任科员)，周明(湖北省委政策研究室改革督办处副主任科员)。

【收稿日期】2015-03-02