刘青峰

(云南大学公共管理学院，云南昆明650091)

20世纪80年代以来，盛行新公共管理的西方发达国家在教育领域展开了一场声势浩大的变革，从管理模式的角度看就是普遍地采用了一种融入了更多市场精神的管理模式-政府购买教育服务。当前，政府购买教育服务的理念和模式已经渗透到许多国家的教育领域，并已成为这些国家长期的教育政策。政府购买教育服务的逻辑起点源于教育服务提供主体的角色可分离和政府与市场以及社会的分工合作理念。政府购买教育服务是在现代政府的服务化趋势下，政府部门和非政府部门为了满足社会公众对优质、多元和个性化教育服务的需要，在双方共同参与教育服务的生产和提供过程中所建立的以合作为目的的管理框架。其核心理念是将政府通过民主政治过程确定公共偏好和获取资源的优势与市场或社会组织的配置资源和生产服务的优势结合起来，建立政府、市场和社会的分工合作关系，实现三者的优势互补和有效合作。①敬义嘉:《中国公共服务外购买的实证分析-一个治理转型的角度》，《管理世界》2007年第2期。在政府购买教育服务过程中，政府、市场和社会的分工合作主要是通过合同形式明晰各自所享有的权利和应履行的义务得以实现的。教育服务合同在政府购买教育服务中发挥着重要的管理作用，它是政府购买教育服务的重要内容和有效凭证。而对于教育服务合同的管理则是政府购买教育服务得以实现的基础和保障。从这个意义上看，在一定程度上教育服务合同管理的成效决定了政府购买教育服务的成败。因此，在教育领域综合改革全面深化阶段，加强对政府购买教育服务合同管理的研究，探求提升政府的教育服务合同管理能力和水平的有效路径，不仅是最大限度发挥教育服务合同的正外部效应、规避其负面性影响，让政府成为“精明买主”的需要，也是推进我国教育治理体系及治理能力现代化的迫切要求，更是我国服务型政府建构的题中之意。

一、政府购买教育服务合同管理的基础

当前，尽管我国政府购买教育服务的理论研究与实践探索尚处于发展的初级阶段，但是其展现出来的良好的治理效果，已经使其成为全面深化中国教育改革的一种有效治理工具。基于此，熟悉和了解有关政府购买教育服务的相关理论尤其是合同管理的基础理论，是很必要且非常重要的。

(一)教育服务合同的内涵及性质

教育服务合同源于政府购买合同，因此，政府购买合同的内涵和属性决定了教育服务合同的属性和特征。政府购买教育服务是在现代政府的服务化背景下，各级政府及其所属机构为了更好地满足和实现社会公众的公共教育服务需求，使用公共财政资金，以合同外包、委托或补贴等形式，将其“管不好”而市场和其他社会组织可管好的教育职能剥离给市场或其他社会组织，将自身低效或无效提供的教育服务交给具有一定专业资质和能力的教育服务市场和其他社会组织来提供，以此获取公共教育服务的行为。①参考《政府购买服务管理办法 (暂行)》第二条、第三条、第十二条、第二十三条。在政府的教育服务购买过程中签订和履行的合同，我们称之为政府的教育服务(购买)合同，简称为教育服务合同。②基于公共产品理论的分类标准，本文将教育服务分为三类:纯公共教育服务、准公共教育服务和私人教育服务。本文所提到的教育服务主要是纯公共教育服务和准公共教育服务，不包括私人教育服务。教育服务合同中涉及的资金主要源于公共财政，教育服务合同是基于非营利性目的通过公正、公开、透明的正式制度和程序签订的，是具有管理属性的政府合同。

(二)教育服务合同管理的目标

政府购买教育服务在合同层面的意图是利用非政府部门在生产经营上的优势，目标主要是实用的经济性和效率。具体而言。教育服务合同管理目标包括:提高教育服务效率、节约教育服务成本、提高和改善教育服务质量、回应和满足公众的多元化和个性化的教育需求、增加教育管理灵活性等。一般而言，在设定教育服务合同管理目标时，需要坚持全面兼容和突出重点的原则。全面兼容要求在战略取向上不排斥或忽视以上所提出的任何基本的教育服务合同管理目标，同时要求在不同目标之间设计配套互补的策略安排。在全面兼容的基础上，政府可根据教育服务的特点和自身的需要确定教育服务合同管理目标之间的优先顺序。

(三)教育服务合同管理的参与方

教育服务合同管理过程中基本的参与方包括政府组织、非政府部门组织、教育服务消费者和监管者，但并不是每一个购买交易都会卷入这四方，更不是每一方都能直接进入合同过程。政府组织和非政府部门组织是基本的合作方，消费者是接受教育服务的第三方。监管者可能一开始就是介入的，也可能只是出现问题时才会介入。首先，政府组织是教育服务合同签订和管理的主要负责人。教育服务合同一般是在政府组织与教育服务提供组织之间签订的，政府组织是教育服务的购买者，负责对教育服务合同签订者的管理。政府必须处理好与第三方消费者的关系，另外充当好监管者的角色。其次，非政府部门组织是教育服务合同中与政府组织相对应的缔约方。非政府部门组织包含营利企业、非营利组织、社会组织、社区组织、学校和个人等，是教育服务合同管理的相对方，是政府组织的合作伙伴。在单个教育服务合同里面，非政府部门通常是单一的组织，但是也可能包含多个组织。非政府部门组织在接受教育服务合同时因为获得授权也被赋予了责任，即政府组织、消费者和监管部门都可以在特定角度对其实施监督。接受教育服务合同改变了非政府部门组织面临的权利义务关系。再次，教育服务消费者也是教育服务合同的重要参与方之一。教育服务消费者是当教育服务合同签订时，政府组织指定的接受该教育服务的机构或者个人。教育服务合同管理在理论上为教育服务消费者赋权，使他们在一定程度上可以作出消费者选择，形成对于教育服务生产者的压力，例如家长可以持教育购买凭证在不同公立学校之间作出选择。最后，教育服务合同的监管方也是重要参与方之一。教育服务合同的监管涉及法律、政治、行政和舆论权力的拥有者，包括立法机关、法院、政客、上级机关、媒体、意见领袖、专业协会和社团、公益机构等，它们可以在教育服务合同过程的某个时点或者全程施加影响。监督者为第三方模型中各行行动者提供共同的外部秩序，是教育服务合同过程的监督者、调停者和仲裁者。

(四)教育服务合同管理的过程

教育服务合同管理是政府组织连续的决策和管理过程。以合同的生命周期为主线，可以将教育服务合同管理分为事前管理、事中管理和事后管理三个阶段。首先，教育服务合同的事前管理是直到合同签订时，政府所作的管理努力，是对政府购买教育服务项目进行的各项准备工作，具体包括确定所要购买的教育服务的类型和内容的选择、选定承接政府购买教育服务的主体、确定政府购买教育服务的方式、设定政府购买教育服务的目标以及调整自身管理机制等。其次，教育服务合同的事中管理是政府在教育服务合同缔结后到教育服务合同到期前，对于承接政府购买教育服务的主体的表现进行了解并适当介入教育服务提供过程中，以进行必要的控制或者提供协助的过程。再次，教育服务合同的事后管理是对教育服务合同目标实现程度的评估和反馈，主要是在教育服务合同到期时对政府购买教育服务绩效的评估。教育服务合同的事后管理并不总是在合同结束的时候进行，根据所评估对象的发展规律，政府组织可采取不同形式的阶段性评估，实现对承接主体行为的监控和纠正。

二、政府购买教育服务合同管理的理论逻辑-基于委托代理的观点

随着全球化、信息化的快速发展和知识经济时代的到来，人们对优质、多元和可选择的教育服务的需求日益增加，社会经济发展对创新型、综合型人才的需求日益旺盛，我国教育开始从规模发展走向内涵提高、从基本普及走向质量提升、从满足共性到追求个性。①胡伶:《教育社会组织发展与教育行政职能转变》，《国家教育行政学院学报》2009年第3期。面对外部环境所带来的挑战，我国传统的以权威理念为基础的教育管理模式的弊端日益凸显。主要表现为:第一，教育的国家化和公共教育权力的垄断，极易造成政府教育职能的缺位、越位和错位和问题以及教育服务提供的无效率、低效率和低质量问题;第二，抑制了作为办学主体的学校的积极性、主动性和创造性;第三，挤压了各种社会力量办学的空间，阻碍了各类社会组织的发展和壮大，减少了政府可资利用的外部优质资源，进而导致优质教育资源增量有限，存量不足。当前政府提供教育服务的质量、效率和满意度都遭受到了社会各界的严重质疑。因此，能够充分回应和彻底摒弃权威管理模式弊端的合同管理模式正越来越为人们所认同并逐渐发展成为有效破解公共教育服务提供难题的新型改革工具。

(一)从权威管理走向合同管理:传统公共教育服务提供模式的嬗变

为重塑公共教育服务提供模式，必须打破传统的政府权威型管理模式，取而代之的是引入一种以教育服务合同为主要协调机制的管理模式。该模式主张采用政府购买教育服务的方式，通过教育服务合同的大量运用，引入市场、公民社会作为教育服务提供中的治理工具，将政府、市场、公民社会三种力量以恰当的结构加以整合，形成“政府-市场-公民社会”型教育服务提供的合力，进而有效解决公共教育服务提供长期存在的效率低下、覆盖面较低、可及性较差、质量不高以及公众回应性不足等难题。在合同管理模式中，政府组织和非政府部门组织构成教育服务合同管理的主要相对方，其关系是合同管理的核心。尽管两者都存在教育服务合同管理的需要，但是相对来看，政府组织获得具体的教育服务，而教育服务合同商获得一般等价物-货币。交换物之间可测量性的区别使政府组织成为更为主要的风险承担者，因而也应该是相对更加积极主动的合同管理方。

从权威管理走向合同管理，不仅是引入市场机制和社会机制而带来的公共教育管理模式的一种嬗变，同时也是公共教育治理格局中政府、市场和社会多元主体之间权力、利益和责任的重新调整和配置，是公共教育服务秩序中政府、市场和社会多元主体的一系列角色意识、价值取向、行为方式和互动结构的变迁，是政府与市场和社会的关系从单向依赖到多元互动、从行政指令向契约合作的整体转型过程。

(二)教育服务合同的管理逻辑:基于委托代理理论的解释路径

政府购买教育服务过程中政府组织和合同商之间的关系是典型的委托代理关系。委托代理关系的关键是解决协作的问题，从政府购买教育服务角度看，是解决作为委托人的政府组织对合同商的激励和控制问题，使代理人按照能使委托人福利最大化的方式行动。如果这是可以自动实现的，那么政府购买教育服务的管理活动基本是组织内部的事:界定需要、确定目标、招标和签订合同。这个假设显然是不成立的，为了解决委托代理关系的基本问题，政府组织必须在对合同商的管理上作有效投入。

委托代理关系中的首要问题是激励不足或激励偏离。教育服务合同商具有独立的利益，不会完全将政府组织的目标认同为其自身的目标，这种目标和利益的差异会导致激励不足和有违政府组织利益的行为。通常教育服务合同反映了委托人和代理人在对交易关系中的贡献和诱导作出协商后形成的平衡，即委托人承诺以特定价格购买教育服务，而代理人承诺在该价格上提供特定教育服务，但是教育服务合同常常并不足以实现委托人与代理人利益的完全一致。代理人可能发现各种形式的怠工能够最大化其自身的利益，例如，代理人可能减少教育服务的供给数量，降低教育服务质量，将教育资源转移到其他用途，夸大教育成本或者将其他成本转入等。这些活动或者直接违反了教育服务合同，或者没有得到教育服务合同的明确界定。利益冲突的问题无法根本解决，即使在组织内生产的情况下，组织管理目标和雇员个人目标也不可能完全整合。政府作为委托人能做的就是通过坚持不懈地健全和完善激励机制，促使合理恰当的利益分享与风险分担的机制在双方之间形成。

委托代理关系中存在的第二个问题是信息不对称。一般而言，在信息充分情况下，委托人可以及时发现代理人的越轨或怠工行为，并实施控制，从而部分克服激励不足的问题，实现贡献和诱导的平衡。信息不对称在政府购买教育服务过程中非常普遍。专业知识的缺乏、教育服务质量的难以衡量、环境因素的影响难以界定、教育服务合同造成的信息梗阻和教育服务合同承包商可以采取投机行为，隐瞒真实信息等，这些因素都可能造成政府由于无法准确把握合同承包商的具体行为而难以对其实施有效的管理和控制。信息不对称导致政府的错误判断，在寻找承接政府购买教育服务的主体时出现“逆向选择”即政府与不合格或者利益冲突更大的组织签订教育服务合同;它还导致合同商在获得教育服务合同后的投机行为，即通常所说的“道德危害”。虽然政府可以采取多种方式引入信息揭示机制，但是这些机制往往不完善，并且带来高昂的交易成本，很难在信息监控的收益和成本之间找到平衡点。同时还须注意，政府的信息揭示努力有时可能适得其反，导致合同承包商的怀疑和进一步博弈行为-不信任是自我强化的。

根据委托代理理论对教育服务合同管理的分析，可以整理出这样的解释路径:由于政府购买教育服务过程中政府作为购买主体与承接主体之间信息不对称和有限理性①有限理性 (bounded rationality)的概念是阿罗提出的，他认为有限理性就是人的行为“即是有意识地理性的，但这种理性又是有限的”。指的是尽管个体期望以理性的方式行动，但是他们的知识、预见、技能和时间等都是有限的，这一切都阻碍了个体完全理性的行动。人的有限性包括两个方面的含义，一是环境是复杂的，在非个人交换形式中，人们面临的是一个复杂的、不确定的世界，而且交易越多，不确定性就越大，信息也就越不完全;二是人对环境的计算能力和认识能力是有限的，人不可能无所不知。西蒙认为，现实生活中作为管理者或决策者的人是介于完全理性与非理性之间的“有限理性”的“管理人”。，以及教育服务的不确定性，导致了教育服务合同中的代理问题，表现为合同双方会有利益冲突，会出现逆向选择和道德风险，还可能有高昂的代理成本;针对政府购买教育服务过程中代理问题的应对之策，委托代理理论提出了要有良好的教育服务合同设计，通过详细的教育服务合同条款，以约束和激励代理人，也就是对教育服务合同文本的管理;同时，通过教育服务合同双方信息共享以解决信息不对称的问题，建立长期合作伙伴关系而不仅仅是一次性或短期购买关系，解决利益冲突，即是对教育服务合同关系的管理。合同关系管理与合同文本管理便构成了教育服务合同的管理机制，从而改善教育服务合同的管理绩效。而影响选择教育服务合同文本管理与合同关系管理的因素，委托代理理论认为主要包括教育服务需求市场和供给市场的不确定性和复杂程度等。(如下图所示)

三、政府购买教育服务合同管理的策略选择

在政府购买教育服务的范围和程度不断扩展以及复杂性不断增加的背景下，教育服务合同的数量和规模也在与日俱增。在公共教育服务领域，我国政府正逐渐依赖通过合同形式由私人企业和社会组织生产和递送的教育服务，毋庸置疑，私人企业和社会组织将在公共教育管理领域发挥越来越重要的作用。在此背景下，对公共教育管理者而言，“他们必须学会合同的草拟、谈判以及监督其他组织的专业性知识，工作才能有效进行，否则，他们的管理者地位将受到挑战”。①［英］诺曼·弗林:《公共部门管理》，曾锡环译，北京:中国青年出版社，2004年版，第9页。通过以上部分的深入分析，笔者认为，加强政府的教育服务合同管理能力建设，提升政府的教育服务合同管理水平，可以采取以下策略:

(一)培育和坚守契约伦理，重塑公共教育管理者的公共行政精神

契约伦理与公共行政精神是政府管理合同的“软实力”，二者内化于公共教育管理者的价值观念中，外化于公共教育管理者的行动体系中。因此，培育和坚守契约伦理，重塑公共教育管理者的公共精神有助于进一步增强政府管理合同的“软实力”，有利于有效实现政府购买教育服务的政策意图。

首先，培育和坚守教育服务合同过程中的契约伦理。合同即契约，契约是市场经济或市民社会的产物，建立于“契约”之上的伦理精神即契约伦理精神，其特征为主体平等性、目的功利性、行为权衡性、自由合意、信守承诺。②朱玉知:《契约伦理与公共行政的精神-公共合同有效治理的两个维度》，《陕西行政学院学报》2008年第3期。随着我国经济社会的快速发展，社会主义市场经济的逐步确立以及社会公众的民主意识的不断增强，以等级权威为基础，通过命令和控制方式实现公共教育服务提供的权威型管理模式日渐式微，并逐渐呈现出被一种以契约为基础，通过管理和协作方式实现公共教育服务提供的合同型管理模式所取代的趋势。依据契约伦理精神的特征，培育和坚守教育服务合同中的契约伦理，关键在于将契约伦理的有效实践与社会主义市场经济体制的健全和完善以及公民社会的发展壮大结合起来，形成科学合理地处理政府与市场和社会关系的正式规则体系，以逐渐彰显制度正义。

其次，重塑教育服务合同管理者的公共行政精神。在政府购买教育服务过程，我国各级地方政府能否成为一个“精明的买主”，能否为公众做个好交易不仅取决于是否要签订教育服务合同、与谁签订教育服务合同，能否获得公平合理的报价，更取决于政府能否对教育服务合同进行有效的管理。衡量一个好的交易的标准是多元化的，标价是一个因素，但有效性、公平性以及责任性也是一些重要的问题。③［美］菲利普·库珀:《合同制治理--公共管理者面临的挑战与机遇》，竺乾威译，上海:复旦大学出版社，2007年版，第125页。一个好的教育服务合同，应当充分考虑教育服务消费者的合理诉求和公共价值的有效表达。教育服务合同管理凸显了政府管理的契约化倾向，彰显着公共行政的精神，贯穿着公共行政责任的实现。教育服务合同管理是一种以道德伦理上的“对”为前提，维护和实现绝大多数教育服务消费者的公共利益，体现一种公共的善的新型改革工具。在政府购买教育服务过程中，教育服务合同管理者拥有大量的自由裁量权，在其实施管理和控制的过程中应始终坚持服务人民群众的价值理念，以实现公共利益为依归，以履行公共责任为依托，以求得最大化的公共的善的为旨归。政府部门要积极开展各种类型的教育活动，使契约伦理和公共行政精神有机统一于公共教育管理者的价值观念和管理行为中。

(二)健全和完善教育服务合同管理过程，规避合同管理中的风险问题

首先，健全和完善教育服务合同管理过程。在教育服务合同管理中，政府是以市场交易者的身份出现的，必须在市场的法律和制度框架内寻找到对问题的解决方案。政府这种角色的转变虽然为实现公共教育目的带来更多的备选工具、资源和便利，同时也带来了管理上的新问题。政府可能是缺乏教育服务合同管理能力的。这一方面是因为在传统的行政管理体制即官僚模型下，政府的教育生产和教育提供过程往往是指令性的，实行垂直的等级领导，即使签订合同也主要是行政合同，受公法的调整和约束，政府缺乏管理市场合同的才能和经验。另一方面，在对教育服务合同的管理过程中，政府并不可能完全采纳市场单位的管理思维和方式，在管理目标、手段、外部约束上都可能缺乏必要的灵活性。这些原因带来了教育服务合同管理的困难。由于教育服务合同管理涉及政府购买教育服务的全过程，任何一个管理环节的失误，都可能妨碍政府购买教育服务最终意图的实现。教育服务合同管理要求建立一个与合同管理参与方协商后确定的适当的合同并实现所设定的目标。要求地方政府发展自身的合同管理能力，合理界定教育服务的各项标准，发展合同要约、设计选择合作者的竞争过程、进行合同谈判、监督执行情况、评估合作者绩效，并奖励或惩罚合作者，以实现直接政策意图，提高政府公共教育服务提供的能力和效果。在教育服务的合同管理中地方政府一般通过制定教育服务合同管理的战略，对合同的事前、事中和事后不同阶段采取不同管理策略和手段，提升政府合同管理能力和水平。

其次，规避教育服务合同管理中的风险问题。由于政府购买教育服务在利用市场机制和社会机制实现公共教育目的的同时，铸就了新的相互依赖关系，带来了公共教育权力的分享和政府责任性的模糊，重塑了政府的任务环境，在创造激励的同时也带来了新的成本、风险和不确定性。从这个视角看，对政府购买教育服务过程的各类风险进行管理，是实现政府有效购买教育服务的前提和基础。为了有效防范政府购买教育服务过程中的道德风险和逆向选择的风险，政府部门应该在教育服务合同签约前认真考察合同承包商的资质、资源和能力，通过公开招标的形式，利用竞争机制，筛选各类合格的承包商。在缺乏公开招标的基础条件或者公开招标可能无效时，各级地方政府也可以采取其他方式，如询价、竞争性谈判、邀标等。在此过程中要坚持公开、透明和有效监督的基本原则，这避免公私部门合谋的必要手段，也是防范腐败问题和逆向选择问题产生的主要方式。各级地方政府要通过投入一定的人力、物力、财力等对教育服务提供过程进行必要监管，这能够在最大程度上确保教育服务过程创造预期的结果，进而实现政府购买教育服务的政策意图和目的。在教育服务合同的管理也可以借助间接的渠道。这包括:有教育管理的竞争和教育市场的商业竞争;以行业协会为基础的专业性监督;教育服务消费者的信息反馈;媒体和研究机构的信息披露等。

(三)发展和提升政府的教育服务合同文本管理和关系管理能力

合同管理既是对教育服务合作中的合同文本的管理，也是对教育服务合作中的合同关系的管理，属于目标管理的一部分。政府合同管理能力的强弱决定了政府合同的管理绩效。发展和提升政府的教育服务合同管理能力，是寻求教育服务合同履约高绩效的基础和保障。

首先，发展和提升政府的教育服务合同文本管理能力。政府的教育服务合同文本管理能力主要包括合同总体策划的能力、分析合同条款的能力、控制合同内容变更的能力三个方面。教育服务合同的内容非常丰富和复杂，因此，教育服务合同的前期管理显得尤其重要，而这个阶段的合同的总体策划几乎决定了政府购买教育服务的成败。教育服务合同的总体策划要求对有关政府购买教育服务的一系列重大问题和活动进行系统、科学的构思和设计，以期政府购买教育服务项目获得良好效应。以文本分析、风险分析以及履约分析为主要内容的政府购买教育服务合同分析是一项技术性、操作性和综合性很强的工作，要求公共教育行政部门的工作人员熟悉和掌握与教育服务合同相关的法律法规，了解和掌握政府购买教育服务项目的环境和条件，熟知和精通教育服务合同的文本内容及其条款，逐步实施教育服务合同管理战略以及具体策略等。合同的变更管理是教育服务合同管理的重要工作之一，控制合同内容变更的能力能够促使教育服务合同有效履约，减少不合规履约后可能造成的严重损失。它要求公共教育管理者深入教育服务合同的履约过程中，获取承包商对于教育服务合同规定义务的遵循程度以及教育服务提供的相关信息，迅速对承包商的不合规行为进行调控，及时对合同内容及其条款作出适当的调整和改变，使得教育服务合同履行与内外部环境相适应。

其次，提升和建设政府的教育服务合同关系管理能力。政府的教育服务合同关系管理能力主要包括正确认知和准确定位合同关系的能力、选择满意的合同伙伴的能力、在变化中管理合同关系的能力。教育服务合同关系的类型主要有三种:合同购买关系、合同伙伴关系和合同联盟。在一个有大量教育服务合同运作的年代里，改进政府购买教育服务项目管理的最大障碍之一是能否正确理解在这一运作过程中形成的一些关系的性质。在政府购买服务实践中，真正的合作伙伴关系并不常见，合作伙伴常常会比较弱小，经营太多伙伴关系会带来管理困境。公共教育部门应该从经济社会发展水平，政府教育管理职能性质，教育服务的类型，营利性企业和非营利性社会组的行为方式等方面选择和确定满意的合同伙伴。此外，我们应该注意到扩张的教育服务合同外包带来的变化是发生在一个更大的环境中的，而这个环境自身也在发生着各种变化。政府购买教育服务的外部环境主要指宏观层面的政治、经济、文化等态势，这些宏观因素影响了教育服务合同管理的决策、执行和评估，为政府合同管理设定了外部参数。面对错综复杂的内外部环境，公共教育管理者需要运用新视角和新思路，正确认知合同管理发展大趋势，制定和实施合同管理的战略以及具体策略，学会在变化的内外部环境中管理合同关系。