丁如曦，赵 曦

(西南财经大学经济学院，四川成都611130)

近年来，随着西部大开发战略的深入推进，中国西部民族地区的经济发展取得了显著进步，经济总量快速增加。根据《中国统计年鉴》相关数据计算，西部民族地区八省区国内生产总值 (GDP)由2006年20597.32亿元增加到2013年64772.10亿元，年均增长率达17.78%，在全国GDP的占比由2006年8.91%提高2013年11.39%。但由于特殊的自然地理条件、历史发展背景、经济社会环境等多种因素的相互影响和相互制约，西部民族地区与全国其他地区在人均收入、生产效率等方面差异较大。其经济基础薄弱，基础建设滞后，贫困分布广泛，内生增长能力不足，成为影响西部民族地区经济发展、社会稳定和民族团结的重大隐患与严峻桃战。依据新时期我国区域总体战略和经济转型目标，探索研究西部民族地区经济发展的特殊演进方式、主要缺陷与战略转型思路，对于全面转变传统粗放的经济发展方式、培育内生增长机制和提高区域自我发展能力具有重要意义。

一、西部民族地区经济发展的特殊性及特殊演进方式

作为中国少数民族主要聚居区，西部民族地区的经济发展环境和发展基础具有非常强烈而独特的区域个性，集中体现在五大方面:一是地理区位独特。除临海的广西壮族自治区外，绝大多数西部民族省区深居中国内陆和边疆地带。与东部沿海非少数民族省份相比，西部民族地区距离资本输出国和国际市场较远，在中国经济空间格局中长期处于外围和边缘区域。二是自然环境恶劣。西部民族地区具有牧区、山区、边境、高原和森林地带等多元地理地形基础，位于“世界屋脊”的西藏自治区高寒缺氧，其余大部分西部民族省区分布在中国第二地形的高原山区、沙漠荒漠地区、黄土高原水土流失严重地区以及喀斯特环境危急区等，这些地区地质地貌复杂，自然灾害频发，生存环境恶劣。三是生产方式落后。虽然西部民族地区的生产基础不断改善，但如云南、贵州、西藏等少数民族贫困地区依然残留着游牧迁徙、刀耕火种等生产生活方式。其现代化进程的整体水平在中国国民经济空间发展格局中处于相对落后的地位。四是贫困问题突出。西部民族地区目前分布着232个国家级扶贫开发工作重点县，占全国总数的39.2%。国家少数民族事务委员会2012年11月公布的数据显示，2011年西部民族地区农村扶贫对象为3917万人，占全国农村扶贫对象的32%，贫困发生率高出全国贫困发生率13.8个百分点。①数据来源:中华人民共和国国家民族事务委员会网站:http://www.gov.cn/gzdt/2012-11/28/content_2277545.htm。广泛的贫困分布范围、深重的贫困程度以及巨大的脱贫难度都构成了新时期西部民族地区经济社会发展的严峻挑战。五是社会发展封闭。西部少数民族由于长期处于在区域边远、交通闭塞、生态环境恶劣等自然偏僻环境中，从而形成了保守、固守传统等封闭或半封闭社会文化特征，人们的市场意识、竞争意识相对薄弱，对外界新观念、新思想具有一定的排斥力，科学技术的引进和市场经济的发展受到限制。②赵曦，陈卓:《西部少数民族地区社会资本建设研究》，《中国软科学》2008年第12期。

由于上述诸多因素的复杂交织和相互制约，西部民族地区的经济发展具有明显不同于全国其他地区的特殊演进方式。第一，资源开发导向，即经济发展主要依赖和侧重于自然资源开发。全国资源分布中，西部民族地区在矿产、天然气和水能储量等方面具有相当优势，③根据《中国统计年鉴2013》的数据计算，2012年西部民族地区八省区煤炭和天然气储量分别占全国31.89%和43.97%，矿产资源中的锰矿、铬矿、铅矿、锌矿和铝土矿储量都超过全国储量的一半，分别为68.38%、68.03%、57.27%、59.23%和61.42%。这些资源开发可以直接从自然界索取且会很快转变为经济效益，在建立现代产业体系条件和环境尚不具备的情况下，西部民族地区开发便多以资源开发尤其是自然资源开发为导向;第二，外部嵌入发展。在特殊自然、历史、经济和社会等多种因素的相互影响以及民族地区自身发展条件的限制下，西部民族地区内在的物质资本、人力资本和社会资本积累水平较低，其经济发展主要通过外部投资等力量驱动。这种外部嵌入式发展虽然在短期内能够缓解经济发展过程中资金不足等矛盾，然而一旦长期对其形成依赖，将导致西部民族地区经济过度依赖外部输血、造血能力不足以及内生增长能力脆弱;第三，城乡割裂驱动。受地理空间限制和体制政策的双重影响，西部民族地区的诸多城市，尤其是资源型和装备制造型城市是在国家“一五”和“三线”建设的基础上发展起来，这些城市与其周边城镇缺乏有效的空间衔接和产业关联，城市的带动效应不足。加之二元经济体制的严重壁垒导致劳动力等生产要素从乡村到城市单向流动，农村生产生活方式改善缓慢，城市发展和农村经济被割裂;第四，低水平循环演进。西部民族地区存在“富饶的贫困”现象，资源富集程度与居民收入水平不匹配，资源开发过程中“荷兰病”效应、创新挤出效应和制度弱化效应引起经济社会发展速度缓慢，再加上地理空间的封闭性和人们思想意识的保守性，导致西部民族地区经济发展处于“低水平均衡陷阱”之中。在缺乏足够内生冲动和外力涌入的条件下，这种低水平循环演进的均衡状态很难被打破。

二、西部民族地区经济发展方式的主要缺陷

(一)资源依赖。西部民族地区采掘业与原材料工业在整个经济中的占比较高，石油、天然气和矿产等自然资源开发强度大，形成了资源开发型的路径依赖，集中体现为单位生产总值能耗偏高。表1显示，2006年除广西外，其余六个少数民族省区的能耗显著偏高，④由于西藏自治区数据缺乏，故将其略去。其中青海、贵州和宁夏的能耗分别为全国水平的2.6倍、2.7倍和3.4倍。到2011年，西部民族地区单位生产总值能耗值与2006年相比出现了一定幅度的下降，但依然是全国水平的2倍多，其中宁夏和青海每万元生产总值能耗分别为2.28和2.08吨标准煤，排名全国第一和第二位。偏高的能耗水平反映了西部民族地区经济发展的严重资源依赖性，产业发展不仅被锁定于资源采掘等初级方向，还造成了环境污染和生态破坏。以2011年为例，西部民族地区工业废水排放量、工业固体废弃物产生量和废气中主要污染物排放量的全国占比分别达10.57%、23.81%和22.45%，远高出其GDP总量的全国占比 (9.91%)。其中云南、内蒙古和青海的工业固体废弃物产量占到整个西部地区工业固体废弃物总量的59.72%;内蒙古一般工业生产废气中主要污染物排放量在全国仅次于山东和河北，贵州省位居全国第七。此外，经济发展过程中的资源依赖路径还加剧了经济发展方式的低效性和封闭性，降低了区域内在的创新能力与自我发展能力，其基本缺陷及消极影响已经成为西部民族地区经济可持续发展的重大障碍。

表1 西部民族地区单位生产总值能耗指数 (吨标煤/万元)

(二)投资驱动。西部民族地区投资额近年来不断增加，全社会固定资产投资额由2006年11673.4亿元增长到2013年57087.5亿元，全国占比由10.6%提高到12.8%。但西部民族地区投资驱动相对强势和出口驱动弱势的矛盾突出。①周良民:《论民族地区经济发展方式的转变》，《民族研究》2008年第4期。按照支出法对地区生产总值计算，2006年资本形成总额、最终消费支出以及货物与贸易净流出对西部民族地区生产总值的贡献率分别为58.03%、60.28%和-18.13%。到2013年，三大支出的贡献率演变为85.68%、48.12%和-33.80%，资本形成总额的GDP占比明显增大。与西部地区和全国水平相比，投资对整个西部民族地区经济增长的主导驱动作用十分突出，青海、西藏等个别少数民族省区更加严重 (见表2)。

表2 2012、2013年西部民族地区各省区资本形成率 (投资率)(%)

不可否认，由于西部民族地区自身资本积累和消费能力不足，投融资能力有限，投资尤其是以中央政府的纵向投资来驱动民族地区经济发展具有现实客观性。但由于传统体制的惯性影响，纵向投资往往带有浓厚条块分割和计划经济色彩，存在结构失衡和效率不足等问题，尤其是投资巨大的经济驱动方式造成消费、投资和出口的比例严重不协调，促进西部民族地区经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变面临更为严峻的挑战。

(三)结构单一。尽管西部民族地区经济发展结构不断改善和优化，但其经济发展方式依然存在结构单一的缺陷，主要体现在城市结构和产业结构两个方面。在城市结构上，大城市数量不足，中小城市为主导，小城镇发展能力普遍脆弱。《中国统计年鉴2014》数据显示，2013年西部民族地区地级及以上城市中除南宁、昆明、乌鲁木齐和贵阳市市辖区人口在200～400万人外，其余城市市辖区人口皆在200万人以内。其中，市辖区人口在100～200万人、50～100万人、50万人以下的地级市分别占到西部民族地区地级及以上城市总数的25.5%、25.5%和40.43%。有3303个小城镇分布于山地广布、地域辽阔的西部民族地区。由于西部民族地区大中城市的人口集聚功能有限，相应的扩散效应和辐射作用弱小甚至缺乏，小城镇从中获益较少且发展缓慢。这种大城市层级的短缺和城镇空间体系网络结构缺失使得西部民族地区城市结构扭曲，与合理的城市体系还存在较大差距。在产业结构上，2006年西部民族地区三次产业比重为17.3∶44.3∶38.4，虽然近年来的快速发展促使西部民族地区产业升级步伐加快，但产业结构调整形势依然严峻。2013年西部民族地区三次产业比重为13.7∶47.3∶39.0(全国为10.0∶43.9∶46.1)，呈现出第一产业比重普遍偏高和第三产业整体偏低的发展态势，尤其是第三产业的发展严重滞后于全国平均水平。如宁夏、云南、新疆、内蒙古、广西和青海，2013年第三产业的比重分别低于全国第三产业比重4.1、4.3、8.7、9.6、10.1和 13.3个百分点。特别是西部民族地区服务业总体上处于发展水平低、结构层次不高的状态。①任志军:《西部民族地区服务业发展研究》，《云南民族大学学报》(哲学社会科学版)2014年第4期。产业结构层次低下导致西部民族地区结构升级优化面临多重困难，经济社会发展存在突出制约。

(四)封闭循环。受特殊自然、地理、历史、文化环境的限制以及市场发育的不足和行政干预的影响，西部民族地区经济发展方式的封闭循环缺陷突出。在对外开放方面，西部民族地区的开放程度有限，外资利用水平低下。过去三十多年里，西部少数民族地区利用的外资在中国利用外资总量中的占比长期徘徊在5%左右。②平新乔，赵维:《少数民族地区吸引外资:历史、现状和落后原因》，《经济社会体制比较》2014年第3期。2013年，西部民族地区各省区全社会固定资产投资中港、澳、台商投资和外商投资总额占比皆低于3%，其中内蒙古和新疆分别仅为0.7%和0.8%，整个西藏自治区的外商投资总额不足江苏省外商投资额的万分之六。③根据《中国统计年鉴2014》相关数据计算，在2013年，青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西、贵州、云南和西藏全社会固定资产投资中内资占比 (%)分别为98.6、99.1、99.2、99.3、97.1、98.5、98.3和99.8。西藏自治区的港、澳、台和外商投资总额为2.0亿元，江苏省为3919.9亿元。在对内开放方面，长期以来我国工业化发展在全国形成了一种垂直性的地域分工，国家以资源的计划配置为基础在西部和东部地区之间建立了一种按照“资源开采—加工制造”的分工格局。在这种纵向产业关联下，西部民族地区的低价原燃料等基础产品占据“出口”的主导位置，对经济增长的作用有限。此外，西部省区间封闭发展特征也很明显，一些大型企业尤其是大型国有企业只在中央政府的直接调拨下与东部地区发生联系，很少与民族地区内的工业企业进行横向的分工协作和生产衔接的产业关联，产业技术也不能有效向区域各产业渗透和转移。西部民族地区封闭循环的经济发展方式导致生产要素流动的路径单一、资源配置效益低下，先进技术的溢出效益和资本外溢功能有限。

三、新时期西部民族地区经济发展方式的战略转型

经济发展过程中暴露出来的资源依赖、投资驱动、结构单一和封闭循环为主的经济发展方式缺陷表明，过度依赖自然资源开发、政府纵向投资主导等外援式经济发展战略不利于西部民族地区经济结构优化、发展方式转变和内生增长能力的提高。在中国国土开发格局不断优化、全国区域总体发展战略深入推进以及经济增长步入“新常态”转型升级的新时期，结合西部民族地区经济发展的特殊性、特殊演进方式及其在全国的重大功能定位，迫切需要从经济发展方式上实现战略转型。其转型思路是:由过分依赖自然资源开发转向自然资源、人力资源和社会资源协调开发以促进西部民族地区的综合发展，由片面追求经济增长转向在经济增长的基础上更注重人口、资源与环境以及经济、社会和生态良性发展，真正实现西部民族地区经济发展由传统外延投资驱动转向内生增长机制驱动。

(一)战略保障:推进经济体制改革与制度创新。在全面深化改革新形势下，推进经济体制改革与制度创新意在打破转型过程中的体制机制障碍，形成有利于西部民族地区经济增长和可持续发展的制度环境和机制安排。首先，明确西部民族地区的区域功能定位。结合区域实际、《全国主体功能区规划》定位以及中国区域总体战略要求，西部民族地区是全国区域经济协调发展的重点区、中国重要的生态功能保障区和社会稳定的关键区。这决定了西部民族地区的经济发展方式转型是一项系统性工程，需兼顾和协调多重发展目标。其次，加快政府管理体制改革。改变以经济增长为单一目标的政绩考核体系，在西部民族地区官员政绩评价中更多引入民生改善和社会进步等指标，同时转变政府职能，引导和鼓励塑造与西部民族地区现代经济增长模式相适宜的企业等微观行为主体。再次，深化投资体制改革。支持国内民间资本和引导部分国际资本有序进入西部民族地区以改变其主要依赖中央政府纵向投入的资本来源结构，在扩大资金来源渠道的同时优化西部民族地区投资的重点方向。最后，创新对内对外开放体制。健全投融资等政策支持体系，以开发区和示范区为载体进一步加强西部民族地区同东部发达地区的经济技术合作。紧抓“全面提高开放型经济水平”和构建“一带一路”建设契机，借助顶层设计完善沿边开放体制机制，通过有序向西、向南开放以扭转西部民族地区的区位劣势，逐步转变其封闭循环的经济发展方式。

(二)核心内容:确立科学合理的资源开发机制。确立科学合理的资源开发机制是新时期转变西部民族地区传统粗放的资源依赖型经济发展方式的核心内容。一是改革资源开发管理机制。明晰自然资源国有产权，在《中华人民共和国宪法》和《民族区域自治法》框架内，界定中央政府与西部民族地区政府在资源开发利用、资源利益分享、资源环境监管保护等环节的权责利关系，形成自然资源综合管理体系;二是完善资源开发利益共享机制。扩大资源税从价计征的覆盖面，提高资源税上缴中央财政返还西部民族地区的份额。探索在西部民族地区资源开发收益中抽取适当比例设立“社会保障基金”的资源利益共享模式，社会保障基金为西部民族地区城乡居民享受均等化的公共服务和解决民众社会保障问题提供资金支持;三是建立资源开发评估监管机制。规范西部民族地区资源开发企业的准入标准，通过引入信息公开制度提高资源收益流量和存量的透明度;四是优化资源环境保护机制。重点建立西部民族地区生态功能区、自然保护区以及矿产资源开发等生态补偿机制的政策支撑体系，完善生态保护立法。对西部民族地区的重大资源开发项目，在中央政府统筹安排框架下，形成由中央、地方和开发企业共同承担的环境治理成本分摊机制;五是健全社会资本参与机制。充分尊重西部民族地区资源所在地居民与自然资源与生俱来的依存关系，探索形成当地民众以使用权入股的方式参与资源开发过程，科学引导民间资本和扶持民间组织参与资源开发与生态保护项目。①赵曦，丁如曦:《资源诅咒与中国西部民族地区资源开发机制设计》，《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2014年第12期。

(三)关键环节:优化基础设施并增加人力资本投资。优化基础设施和增加人力资本投资是新时期推动西部民族地区经济发展方式转型的关键环节。按照十八大报告中“切实改善老少边穷地区生产生活条件”的要求，通过建立政策性资金与民间资金多元结合的投融资机制推进西部民族地区基础设施建设步伐，优化人口相对密集区的基础设施供给结构，完善串联西部民族地区与东中部地区的铁路公路网络，逐步打破西部民族地区特别是农村贫困地区的地理封闭和空间约束，为加快经济结构调整、发展多种形式的村镇非农产业提供硬件支撑。在优化基础设施的同时，树立人力资源是西部少数民族地区第一资源的观念，②杨林，武友德，骆华松等:《西部少数民族地区人力资源评价及开发研究》，《经济研究》2009年第10期。以提高人口素质为导向，加大西部民族地区人力资本投资和人力资源开发，为新时期西部民族地区经济发展方式转型提供人力资源基础。一方面，提高西部民族地区尤其是偏远贫困地区的医疗卫生水平，增加以健康形式表现的人力资本存量。通过中央财政转移支付提高对西部民族地区基本卫生基础设施的经费补助和人均医疗卫生经费投入，并提供专项经费用于建立和完善覆盖民族地区县、乡、村三级卫生服务网络体系，采取对口扶持等多种形式培养西部民族地区的卫生技术人员和乡村医务人员，援助建立新型合作医疗制度;另一方面，大力发展西部民族地区的教育事业，扩大以教育形式表现的人力资本总量。在完善“教育扶贫工程”、“智力支边”等针对老少边穷地区的教育发展计划的基础上，集中资助、扶持和协调西部民族地区的教育发展，逐步建立以“基础教育为支撑、职业技术教育为主体、成人文化教育为辅助”的新型教育结构，以提高西部少数民族人口尤其是贫困人口在市场经济条件下的自我生存和自我发展能力。

(四)重要基础:构建集中协调的产业支撑型城镇体系。构建集中协调的产业支撑型城镇体系的重点在于按照《国家新型城镇化规划》中“四化同步、统筹城乡”原则，逐步培育和建立起西部民族地区以现代农业、现代制造业、现代服务业和战略性新兴产业为支撑的城镇体系，统筹大中城市、小城镇和乡村地区协调发展。第一，以西部民族地区省会城市为空间载体培育和发展现代服务业集群。在《全国主体功能区规划》中，西部民族地区的省会城市属于国家层面的重点开发区，是未来民族地区人口集聚的重要区域。以该类地区为空间载体，积极扶持和发展少数民族文化产业，培育以基础服务、生产和市场服务、个人消费服务和公共服务为主体的现代服务业产业集聚，带动民族地区经济社会发展。第二，以民族地区中小城市、县城或重点镇为空间载体发展现代制造业。通过引进技术和现代管理模式逐步对西部民族地区投入高、布局散、产出低、耗费大的传统制造业进行改造升级。有选择性地承接国内外产业转移，引导特色优势加工制造产业向中小城市、县城或重点镇集中、整合和集群，通过发挥产业集群的关联效应、学习效应和溢出效应来助推西部民族地区工业化质量的提高。第三，以西部民族地区小城镇为空间载体培育和发展现代农业和民族地区的特色产业。结合西部民族地区丰富多样的地理地貌、气候物种、农业资源，以小城镇为空间载体发展优势特色农业、生态农业、旅游观光农业等，形成小城镇发展的产业支撑。通过推进产城融合、城乡统筹以及新型工业化和新型城镇化互动来彻底改变西部民族地区经济发展方式的结构单一缺陷。

(五)主导动力:培育内生增长与可持续发展能力。内生增长理论认为，经济发展的动力并非源于外部要素的投入，而是来自经济系统的内部，“内生增长的目的就是理解技术知识与各种经济和社会结构特性之间的相互作用，以及这种相互作用如何导致经济增长”。①Aghion P，Howitt P W.Endogenous Growth Theory，Cambridge:The MIT Press，1997.P2.形成区域内部科技创新能力是新时期培育西部民族地区内生增长动力和实现经济可持续发展的关键。为此，中央政府在加大基础研究投入的同时，鼓励西部民族地区的大中型企业与东部地区展开科技研发上的合作，促进知识和技术扩散。通过制度规制建立起西部民族地区地方政府的综合评估体系，将政府职能服务的重心转向培育西部民族地区内生增长机制上来。高等院校和科研院所通过构筑各自新的创新活动评估和创新成果考核体制，建立西部民族地区内部以及跨区创新活动合作机制、利益协调机制以及科技人才联合培养机制。企业以市场需求为导向，建立内部创新的激励与考核机制，发挥企业在创新市场中的主体地位。通过中央政府、地方政府、科研院所和企业的共同参与，形成西部民族地区以“企业为主体、市场为导向、产学研相结合”的多方参与式技术创新体系。此外，根据区域重大功能定位，促进社会与生态可持续发展是新时期全面推动西部民族地区经济发展方式战略转型中不可或缺的内容。一方面，着力消除影响西部民族地区社会稳定的贫困因素，将保障和改善民生放在新时期西部民族地区社会发展目标的首位;另一方面，有序推进西部民族地区的生态工程建设，以现代循环经济模式实践西部民族地区的内生式发展。探索建立西部民族地区的生态建设机制，重点加强以新疆、内蒙古为主区块的“北方防沙带”和以西藏、青海为主体的“青藏高原生态屏”的保护与建设。