彭志强（中共岳阳市委党校， 湖南 岳阳 414000）

湖南岳阳洞庭湖旅游度假区发展战略研究

彭志强
（中共岳阳市委党校， 湖南 岳阳 414000）

湖南岳阳洞庭湖旅游度假区经过二十多年发展，产业结构不断优化，基础建设初具规模，项目开发成效显著，综合实力大幅提升。进一步将其建设成国际知名的湖泊型国家级旅游度假区，需要实施可持续发展、差异化发展、融合式发展、协同式发展四大战略，相应采取规划引导、市场主导、整合营销、合作共赢四大战略举措，并从管理体制、法规制度、发展要素等方面切实予以保障。

旅游度假区；洞庭湖；发展战略；岳阳

湖南岳阳洞庭湖旅游度假区 （以下简称 “度假区”）是1992年经湖南省政府批准建立的首家省级旅游度假区，经过二十多年建设，已达到国家级旅游度假区申报条件。2011年3月，度假区正式启动国家旅游度假区申报工作，目前已列入湖南省旅游局首批上报国家旅游局的申报国家级旅游度假区名录，并进入旅游度假区申报委员会评审程序，若获批准，度假区将进入为期十二个月的创建期。为了早日将度假区建成国际知名的湖泊型国家级旅游度假胜地，岳阳市委市政府正在抢抓机遇，加快发展。

一、发展现状

（一）发展过程

1.起步建设阶段（1992年6月至1998年3月）。1992年邓小平南巡讲话后，全国兴起改革开放热潮。为了适应改革开放的需要，同年6月，岳阳市政府决定依托南湖，建立中a国龙舟文化开发区，规划面积20km2。开发区面向国内外，突出龙舟和龙文化特色，集旅游、文体、经贸于一体，建设成为龙舟文化基地、风景旅游胜地和对外开放窗口。1992 年8月，国务院发出《关于试办国家旅游度假区有关问题的通知》，为贯彻文件精神，同年10月，湖南省政府批准岳阳市在中国龙舟文化开发区的基础上建立全省首家省级旅游度假区——岳阳南湖旅游度假区,规划面积扩大到33km2。度假区以国际旅游为重点，以提高旅游创汇能力为目标，突出民族特色和地方特色，实行综合开发。

2.加快发展阶段（1998年4月至2010年12月）。为了加快度假区的建设和发展，推进岳阳市城市“南延”，1998年4月，市委、市政府决定将岳阳高新技术产业开发区并入岳阳南湖旅游度假区，面积扩大到35km2，参照行政县（市、区）实施“准政府”统一管理，并批准享有市级综合经济管理职能。2000年6月，为科学处理好环境保护与经济开发的关系，市委、市政府决定在度假区加挂岳阳南湖风景区牌子，以推进岳阳“旅游兴市”发展战略。管委会管理职能日趋完善，度假区从单一的旅游开发区向综合性新城区发展，各项基础设施配套日趋完善，步入发展快车道。

3.二次创业阶段（2011年1月至今）。随着岳阳从“湘北门户”融入“长三角”和“珠三角”两个经济带发展战略的实施，南湖旅游度假区不失时机地开始了第二次创业，实施从“南湖时代”到“洞庭湖时代”的跨越。2011年1月，湖南省政府正式批准岳阳南湖旅游度假区更名为湖南岳阳洞庭湖旅游度假区，3月启动申报国家级旅游度假区的工作。为此，度假区进一步加大资源整合力度，以国际视野高标准规划，大手笔建设，力争使洞庭湖旅游度假区成为全省乃至全国一流的旅游经济大区和国家级旅游强区，打造湖南山水旅游新格局，开启湖南旅游的“洞庭湖时代”。

（二）主要成就

1.产业结构不断优化。度假区建立以来，经济结构不断优化，2013年全区三次产业比为2.0：11.4:86.6，以旅游业为主导的第三产业占据绝对比重。度假区凭借独特的自然人文资源优势，举办和发展了岳阳国际龙舟节和洞庭湖鲜美食节等两大极具地方文化特色的旅游名节。2008年以来，度假区连续举办了六届洞庭湖鲜美食节，倾力打造了洞庭湖美食商业街，2009年被中国烹饪协会评定为“中华湖鲜美食名街”。目前，两大节庆活动的影响力和游客满意度不断提升，游客平均停留天数逐年提高，区内旅游度假氛围日渐浓厚。

2.基础建设初具规模。度假区内共有主干道8条，次干道11条，全长95公里，共计投资25亿元。近三年来，度假区进一步加大力度，投入15亿多元完善景区配套服务设施。共新建了环南游旅游交通三圈、南湖旅游走廊、南湖广场、南津古渡广场、圣安广场、湖滨大道提质改造、求索西路提质改造、园艺路、南津港大堤提质改造等十大基础设施项目，使南湖核心景区旅游休闲服务功能日益丰富和完善。南湖水系及水环境综合治理工程包括污染控制类、生态修复类、景观提升类、基础交通类和水利防洪类5大类，环南湖片区污水截留与处理、环南湖片区“三限（限养、限耕、限住）”、南湖生态清淤、南湖水体生态修复、生态景观建设、环湖交通综合工程、环湖水利防洪等7项工程，计划投资80亿元。

3.项目开发成效显著。度假区按照“三区一中心”即生态文化新景区、现代滨湖新城区、旅游休闲度假区和中部地区会议中心的发展定位，认真做好旅游规划，加强旅游基础设施建设，旅游项目开发成效明显。度假区累计引进、新建各类项目280多个，投资额80亿元以上。区内建有中华湖鲜美食名街，开办各类生态特色农家乐80多家，有南湖宾馆、阿波罗御庭酒店等2家四星级酒店以及正在建设中的洞庭湖国际公馆五星级标准度假酒店，共有接待床位5000多个，有高尔夫球场、环南湖旅游交通三圈、南湖水上游乐、千亩湖水上嘉年华、九龟湾骑行俱乐部、龙山旅游风情小镇等游乐休闲项目，已初步形成“吃、住、行、游、娱”旅游服务体系。

4.综合实力大幅提升。度假区经过20年的建设发展，经济运行质量不断提升，经济结构不断优化。2013年，度假区地区生产总值达24亿元，同比增长9.3%；财政总收入达3.4亿元，增长23.8%；固定资产投资达22.9亿元，增长34.7%；社会消费品零售总额达14.1亿元，增长13.5%，主要经济指标均保持了较快增速。度假区逐年加大财政对民生领域投入，社会保障提质扩面，社会事业协调发展，政务运转通畅高效，让辖区居民分享到更多的改革发展成果，社会大局更加和谐稳定。

二、机遇与挑战

（一）面临机遇

1.休闲度假旅游时代到来。休闲度假旅游是利用假日外出，以休闲为主要目的和内容，进行令精神和身体放松的休闲方式。随着经济的不断发展，人们的旅游观念相应发生重大改变，越来越多的人厌倦走马观花式的观光旅游，转而开始爱上休闲、放松和娱乐为主的休闲度假旅游。按国际经验，一般来说，人均GDP到达3000美元左右时，度假需求开始形成；达5000美元左右时，度假休闲成为生活的必要部分，进入休闲度假时代。[1]美国在上世纪60年代、欧洲在上世纪70年代、日本在上世纪80年代都经过了这个过程。据统计局公布的数据，2013年，我国人均GDP约为6767美元，岳阳市人均GDP已达7100美元，已超出国际公认进入休闲度假旅游时代的一般标准，说明我国已经进入休闲度假旅游时代。为此，国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）[2]提出，要“积极发展休闲度假旅游”，并进行了具体部署。休闲度假旅游时代的到来，加之国家带薪休假政策出台，为度假区进一步发展，提供了更为广阔的客源市场。

2.长江流域新一轮开发开放。1992年，国家实施沿江开放战略，除早已开放的上海外，进一步开放了重庆、岳阳、武汉、九江、芜湖等5个长江沿岸城市。2014年，国家又作出了“依托黄金水道，建设长江经济带”新一轮开发开放长江流域的战略部署。旅游经济是长江经济带建设的有机组成部分，《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（国发〔2014〕39号）[3]明确指出：“充分发挥长江沿线各地独具特色的历史文化、自然山水和民俗风情等优势，打造旅游城市、精品线路、旅游景区、旅游度假休闲区和生态旅游目的地，大力发展特色旅游业，把长江沿线培育成为国际黄金旅游带。”处于长江经济带中部、湖南唯一临江口岸城市岳阳的洞庭湖旅游度假区，是长江旅游经济带承东启西的重要结点。建设长江国际黄金旅游带，让旅游景区连接起来、旅游要素流动起来、旅游市场统一起来，为加快度假区发展成为国际知名的国家级旅游度假区，提供了更为有利的体制机制和政策条件。

3.洞庭湖生态经济区建设启动。2014年4月，国务院批准建设洞庭湖生态经济区，标志着洞庭湖生态经济区建设上升为国家战略。建设洞庭湖生态经济区的任务之一就是要积极发展文化旅游业，“发挥湖区历史文化与自然生态优势，坚持保护与开发并重，促进文化与旅游融合发展，提升品牌效应，打造集生态观光、休闲度假、文化体验于一体的国内外知名旅游胜地。”实施“天下洞庭”整体品牌战略，加大资源整合力度，构建“一圈四带四组团”旅游开发格局，推动区域内无障碍旅游[4]。在洞庭湖生态经济区规划范围内的湖南省岳阳市、常德市、益阳市，长沙市望城区和湖北省荆州市中，岳阳处于首位度城市地位。就旅游业发展而言，岳阳是“环湖生态旅游圈”的龙头，是休闲度假旅游、文化体验旅游、生态风情旅游、荆楚文化旅游等四个旅游发展带的重要结点，是东、南、西洞庭湖旅游和荆楚文化旅游四个组团中最重要东洞庭湖旅游组团的发展极。湖南岳阳洞庭湖旅游度假区建设已纳入洞庭湖生态经济区规划，随着洞庭湖生态经济区建设启动，必将加快度假区转型升级步伐，实现跨越式发展。

4.国家旅游度假区建设进入常态化。1992年，为进一步扩大对外开放，开发利用我国丰富的旅游资源，促进我国旅游由观光型向观光度假型转变，加快旅游事业发展，国务院决定在条件成熟的地方试办国家旅游度假区。至1995年，首批先后批准设立了三亚亚龙湾、昆明滇池、北海银滩、广州南湖、福建湄洲岛、福建武夷山、杭州之江、大连金石滩、青岛石老人、苏州太湖、无锡太湖、上海佘山等12个国家旅游度假区。由于当时我国旅游度假市场尚未形成，先批后建、超前诞生的度假区在观光业态的旅游大势下，发展十分艰难，有的转向观光，有的功能异化，还有的名存实亡。此后，国家停止了国家级旅游度假区的审批，使得大批为之奋斗、渴盼升级的省级度假区被关在审批大门之外，岳阳洞庭湖旅游度假区就是其中之一。直到2011年国家旅游局发布《旅游度假区等级划分》国家标准后[5]，才重新开启国家旅游度假区的评审工作，这标志着国家旅游度假区建设进入常态化即有序发展阶段，这就为包括岳阳洞庭湖旅游度假区在内的省级度假区升格为国家级度假区打开了审批之门。

（二）主要挑战

1.旅游资源配置由市场决定。党的十八届三中全会作出社会主义市场经济条件下资源配置由“基础性作用”调整为“决定性作用”的重大战略决策，这意味着包括旅游资源在内的各种生产要素的配置均由市场决定，这给政府主导下建立起来的度假区的发展带来挑战。由政府跑（定）项目、跑投资以及以税费优惠政策和低廉的资源价格吸引投资项目的局面将被改变，度假区的发展将主要靠“市场竞争”而不是靠“市长拍板”。度假区必须进一步深化改革，使管理体制和运行机制适应市场决定旅游资源配置的要求，才能使度假区持续健康发展。

2.旅游业态由观光型转向休闲度假型。随着休闲度假旅游时代到来，旅游业态将由观光型转向休闲度假型，这对度假区的发展既是机遇，更是挑战。过去观光游，游客“到此一游”，重在依靠观光产品本身的吸引力；现在转向休闲度假，游客“到此休憩”，不仅要求旅游产品（项目）的转型，即由过去主要开发观光产品转到主要开发休闲度假产品上来，更重要的是要求为度假游客提供适宜的休憩居住环境，包括清新的空气、洁净的水源、满眼的绿色、和悦的声音、畅通的信息、优质的服务等，在这些方面，度假区都还存在一定差距和不足，而这些差距和不足大多不是靠度假区通过自己的努力可以缩小和补齐的，需要市区统筹，协同努力。

3.旅游资源的开发利用与环境保护提出了更严要求。随着我国经济社会发展不断深入，生态文明建设地位和作用日益凸显。党的十八大适时将中国特色社会主义总布局由“四位一体”调整为“五位一体”，在政治、经济、文化、社会建设的基础上，增加了“生态文明建设”。这一调整，有利于把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，使中国特色社会主义事业总体布局更加完善。但是，这对度假区旅游资源的开发利用与环境保护提出了挑战。过去，度假区建设一般是按照“经营城市”的理念，以高强度的房地产开发获取度假区的建设资金，致使度假区城市化倾向严重。现在，国家发布了《旅游度假区等级划分》的国家标准，对度假区的环境保护与资源开发提出了严格要求和相应的量化指标，度假区必须转变发展方式，走绿色、低碳、环保的发展道路。这必将提高度假区的建设成本，增加政府资金投入筹措的难度。

三、战略目标与项目布局

（一）战略目标

度假区位于岳阳市中心城区南部的南湖及紧靠南湖的部分城区，西通洞庭湖，东南邻龙山（赶山）、龟山，北接金鹗山、白鹤山，规划总面积为35km2。

1.总目标。建成国际知名湖泊型国家级旅游度假胜地。

2.分期目标。近期目标（2014-2015年）：成功创建国家级旅游度假区。达到《旅游度假区等级划分细则》中国家级旅游度假区的起点要求以上：初审评分强制性指标达标，综合评价在85分以上；综合评分总分在900分以上，其中基础分在310分以上、游客分在70分以上[5]。中期目标（2016-2020年）：建成国内领先湖泊型国家级旅游度假区。基本达到《旅游度假区等级划分细则》中国家级旅游度假区综合评分要求，总分在970分以上，其中基础分在340分以上、游客分在80分以上。远期目标（2021-2030年）：建成国际知名湖泊型国家级旅游度假胜地。完全达到并超过《旅游度假区等级划分细则》中国家级旅游度假区综合评分要求，总分1000分以上，其中基础分350分以上、游客分85分以上。

（二）项目布局

依据旅游度假区的必备功能、自然地理特点和历史人文背景，其旅游度假产品（项目）可按三环布局。

1.水面游乐健体。度假区的主题资源为洞庭湖的子湖——南湖（古称灉湖）。南湖碧波荡漾、湖叉交错、岛屿林立，水面面积15.33km2，占度假区总面积的43.8%。拟建设大型水主题乐园，按照一园多区布局水面游乐健体产品。

2.湖畔度假休闲。度假区的湖畔资源由绵延起伏、绿树覆盖的山丘组成，最高的龙山海拔仅113米。湖畔面积19.67km2，占度假区总面积56.2%。布局饮食与购物、住宿与娱乐、康体与休闲等度假休闲产品。

3.区外旅游观光。这里的区外指度假区以外，即以度假区为中心400公里半径范围内或4小时车程（汽车、火车）范围以内的区域：北部可达河南的信阳，湖北的随州、襄阳、神农架、荆州、宜昌、武汉城市圈；西部可达湖北的恩施，湖南的常德、张家界、湘西州、怀化；南部可达湖南的益阳、长株潭城市群、邵阳、衡阳、郴州、永州，江西的萍乡、新余、吉安；东部可达江西的南昌、抚州、九江、景德镇，安徽的安庆等城市。现在度假区往北、南方向的高铁已经开通，4小时车程北可达京津冀城市群，南可达珠江三角洲城市群；往东武汉至南京的高铁开通后，可达长江三角洲城市群。主要布局旅游观光线路。

四、建设重点

（一）南湖洞庭湖梦幻水城

洞庭湖梦幻水城（水上乐园、水上嘉年华）。涵盖整个南湖15.33km2水域，主要建设以下游乐健体项目：如洞庭水寨、水上家家乐、洞庭龙宫、龙龟水疗（SPA）浴场、龙舟乐园、水上环游、空中揽胜、水下探奇等。

（二）南湖环湖休闲旅游走廊

环湖休闲旅游走廊东起三眼桥，西至南津港大堤，南接赶山南路，北濒南湖游路，沿湖岸线全长54公里。主要建设以下休闲旅游景区景点。自然景区：一龙赶九龟、南湖广场、南津古渡广场、圣安广场、南湖公园、麦子港龙舟文化景区、南津港大堤风光带。人文景点：三眼桥-方钝墓、严颐寿墓、谢登之故塚、范蠡故居、天灯塔（纪念马援）、双忠碑（刘山庙遗址、赊月亭、灉湖寺、八仙台、金蟾山（刘海戏金蟾）、会仙岗、紫荆台、龙女塔-洞庭君祠、西糜子国遗址、郊天坛、岳阳博物馆。

（三）龙山洞庭湖生态休闲度假村

生态休闲是度假区的本质要求，通过在龙山开发农家乐、植物园、动物园、露营、垂钓、攀岩等项目，打造洞庭湖原生态休闲度假综合体，使之成为挂在南湖这根蓝色项链上夺目耀眼的绿宝石吊坠。农家乐、花卉果蔬观光园（植物园）、动物园、露营休闲基地、休闲垂钓俱乐部、攀岩拓展训练基地。

（四）甄壁山洞庭湖民俗文化园

通过开发农耕、工艺、饮食、服饰、婚嫁、建筑（家私）、节庆、演艺等洞庭湖区民俗传统文化项目，全面展示洞庭湖区民俗文化的魅力，增进游客民族自豪感。

（五）九龟山环湖骑行俱乐部

俱乐部包括环南湖旅游交通三圈和自行车驿站，投资约27亿元。其中，环南湖旅游交通三圈（包括环湖电动游览车、自行车和步行）按照“路跟水走、山水为景、景路结合、景路并重”的理念设计，其中环湖自行车骑行道总长度为52.8公里，自行车驿站7个，投放旅游观光自行车辆5000台，驿站主要为游客提供自行车租赁、展示，电瓶车观光，茶、咖啡品尝，特色商品销售等服务。

（六）洞庭湖生态体育公园

位于洞庭湖东岸、南湖的西南岸，总用地面积1403亩，为18洞国际标准高尔夫球场。高尔夫球场与国际公馆五星园林酒店接壤，方便酒店游客前往进行商务洽谈、朋友聚会等活动，能为游客提供豪华舒适的服务。

（七）环南湖旅游度假宾馆群

主要包括洞庭湖休闲度假国际公馆、南湖宾馆、南湖阿波罗御庭酒店、南湖大道岳阳华天大酒店。

（八）云梦路洞庭湖鲜美食商业街

洞庭湖鲜美食商业街始建于2007年2009年被中国烹饪协会授予 “中华湖鲜美食名街”荣誉称号。规划进一步整合得胜南路、金鹗西路、求索西路、香洲路、云梦路及南津古渡广场13万m2经营面积，重点开发洞庭湖鲜特色美食、大型旅游连锁餐饮、欧式风情酒吧、演艺娱乐休闲和滨湖高尚水吧、洞庭湖特产购物广场，打造集美食、酒吧、茶楼、娱乐、演艺、影城、养生、购物于一体的休闲美食商业圈。

（九）楞伽山圣安古寺（湖南省佛教文化中心）

圣安古寺，位于南湖南岸楞伽山北峰，占地300亩，始建于唐贞观年间 （公元710年），距今1300多年历史，现为国家4A级旅游景区，湖南省佛教文化中心。

（十）黄沙湾岳阳教会学校遗址公园

教会学校是全国重点文物保护单位，西邻洞庭湖，与扁山相距仅千余米，东北与南湖隔山相望。学校由美国牧师海维礼之妻海光中于光绪27年（1901年）创建，有校舍13栋，占地40.67hm2，其建筑承袭欧美风格，有券廊式教学楼、回廊式宿舍楼和别墅式小洋楼，是全国唯一现存完整的教会学校。校园内古木参天，鸟语花香，空气沁心，环境幽雅，是难得的休闲观光景点。

（十一）欢乐洞庭夜

重点打造一剧、一片、一歌、一佛和环湖夜游。“一剧”即八百里洞庭大型实景歌舞剧：将湖南花鼓戏《八百里洞庭》改编为大型实景歌舞剧（也可以考虑将市委老干局金秋艺术团推出的原创大型地域风情音舞诗剧《大湖之恋》修改为大型地域风情实景音舞诗剧，为突出“天下洞庭”品牌，将其更名为《洞庭之恋》），供游客留住度假区时观看。“一片”即龙女情水幕电影：将神话故事 《哑妹龙女扁山情》（或其它南湖神话故事）改编为水幕电影，供游客夜游南湖时观看。“一歌”即洞庭放歌：将歌曲《洞庭鱼米乡》、《八百里洞庭美如画》或 《八百里洞庭我的家》中的一首确定为度假区区歌，在南湖各景区景点播放。“一佛”即洞庭大佛激光秀：在圣安寺景区建一座升降“洞庭大佛”，每月农历初一、十五夜晚定时升空，激光四射，供游客观瞻膜拜。“环湖夜游”，一是夜游南湖：以沿南湖主要景点为观光路线，以南津古渡为起、终点，形成完整的环型夜游回路；二是夜游洞庭湖：以洞庭湖风光带为观光路线，由洞庭湖生态体育公园到三江口（或洞庭湖大桥），再返回洞庭湖生态体育公园。

（十二）洞庭湖系列度假节庆活动

继续精心打造中国湖南岳阳洞庭湖国际 （传统）龙舟节、洞庭湖鲜美食节，国际龙舟节可几年一届，传统龙舟节和美食节可一年一届；积极合作办好洞庭湖湿地观鸟节、君山岛爱情节、团湖荷花节，让游客感受洞庭湖节庆的欢乐，体验洞庭湖文化，融入当地居民的生活。建议整合洞庭“龙王”、岳阳“龙城”、南湖“龙山”、“龙舟”祭屈原等龙文化资源，重塑洞庭湖端午文化节，创设 “祭龙”、“祭平 （屈原）”仪式，举行“祭龙”、“祭平（屈原）”大典，为中华祈福，求天下太平（平安）。

五、战略举措

（一）坚持规划引导，实现可持续发展

1.统筹规划编制。《旅游法》规定：编制旅游规划应当在资源普查和评估的基础上，突出地方特色，与土地利用总体规划、城乡建设总体规划、环境保护规划及相关专业规划相衔接；编制自然生态保护、文物保护、风景名胜区等专业规划，应当注重旅游资源的保护和开发利用。度假区一般存在两种规划，分别是旅游度假区总体规划及控制性详细规划和旅游专项规划。总体规划以对度假区用地的规模和布局统筹安排为重，旅游专项规划则对度假区的定位、具体的开发方式、市场环境等产业发展方面提出更细致具体的策划方案。因此，要特别注意这两种规划的统筹。国务院已发布了《洞庭湖生态经济区规划》，印发了《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，应据此对度假区规划依法进行必要的修改和补充，以保证国家战略规划项目在岳阳的落实。

2.严格规划实施。岳阳市规划设计院已经编制了《洞庭湖旅游度假区总体规划》，具体包括区域环境、历史文化环境、自然环境和规划范围等四项内容，绘制了规划红线图。北京灵思创智公司依据度假区总体规划，编制了度假区旅游规划和控制性详规，度假区在建设过程中要严格按照规划组织设施。在规划的实施过程中，要突出项目支撑，把项目建设作为规划落实的载体。主要运用市场等手段有效聚集休闲度假旅游资源要素，积极落实建设条件，保证规划如期实现。

3.强化监督评估。强化对规划实施的综合评价和绩效考核，及时发现新情况，探索新途径，解决新问题。管委会负责对规划实施情况进行跟踪分析和监督检查，组织开展规划实施的中期评估，根据国内外旅游度假形势变化和规划实施进展情况适当调整规划，确保规划的顺利实施。

（二）坚持市场主导，实现差异化发展

1.由市场决定旅游资源配置。目前，我国度假区趋同化、同质化的现象比较普遍，问题的主要根源就在于忽视了市场在旅游度假资源配置中的决定性作用，领导“拍板”上算。在市场经济条件下，在遵循度假区规划的前提下，具体上什么项目、上多大规模，应该是市场说了算，也就是投资者说了算。因为资本的逐利性迫使投资者在进行投资决策时，必须广泛深入了解市场，充分进行投资的可行性分析，在创新求异上下功夫、出真招，以应对同业者的竞争，争取到更多的客源，以获得更大的投资回报。可见，只有坚持市场主导，让市场决定资源配置，才能够避免度假区发展的趋同化，同质化，使度假区办出地方特色，持续健康发展。

2.关键是要切实转变政府职能。市场主导就是要使市场在旅游资源配置中起决定作用，真正走到规范、成熟的市场经济道路上来。这里关键是政府职能的真正转变。管委会是政府的派出机构，代表政府对度假区进行管理，政府要真正转变职能，在度假区就是管委会要真正转变职能。一要改革行政审批制度，大幅度减少管委会对旅游资源的直接配置，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，还权于市场、还权于社会；二要改革管委会行政管理体制，要实行政企分开、政事分开、政社分开，管委会代表政府在度假区主要行使发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，以及加强公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。

（三）坚持整合营销，实现融合式发展

1.以旅游者为整合营销的核心。将旅游者分类，以旅游者为核心，把度假区内各企业所有资源加以整合，综合利用，实现度假区的高度一体化营销。整合既包括度假区各企业营销过程、营销方式以及营销管理等方面的整合，也包括对各企业内外的各类旅游度假信息流的整合。

2.以“天下洞庭”为整合营销的品牌。洞庭湖的本底湖在岳阳，2/3的水域面积在岳阳，唯一以洞庭湖命名的省级度假区设立在岳阳，以“天下洞庭”为度假区整合营销品牌理所当然。建议将国家度假区创建口号由“人文洞庭，诗韵南湖”修改为“天下洞庭、美丽岳阳”。

3.以系统化管理为整合营销的手段。通过规划引导，由市场整体配置度假区各企业所有资源，包括各企业中各层次、各部门和各岗位，以及总公司、子公司等的各种资源，形成协调一致的总体竞争优势。

4.以网络营销为整合营销的载体。整合营销依赖于现代网络技术，网络营销可为度假区各企业实施整合营销提供有效保障。利用建设“智慧度假区”的契机，对度假区现在的门户网站进行改造升级，建立ERP系统（企业集成化管理信息系统）和物联网系统，实现度假区各类资源综合平衡和优化管理；设置度假区与旅游者互动平台，所有接待设施都为旅游者提供互联网服务。

（四）坚持合作共赢，实现协同式发展

1.与旅游企业（景区景点）开展紧密型合作。由度假区发起，组建洞庭湖-荆江旅游企业 （景区景点）合作经营集团，总部设度假区。加入合作经营集团的旅游企业（景区景点），统一品牌、统一标识、统一服务标准、统一票价，共同打造一批特色精品旅游线路：以“洞庭天下水，岳阳天下楼”为品牌，打造度假区-岳阳楼古城区-君山-团湖-芭蕉湖-铁山水库-黄盖湖-福寿山-汩罗江等九个景区在内的“岳阳楼-洞庭湖国家风景名胜区”多条1日或多日游旅游线路。以“天下洞庭”为品牌，打造度假区-益阳-常德-岳阳游轮 （旅游巴士）“八百里洞庭”3日旅游线路。以“万里长江、险在荆江”为品牌，打造度假区-城陵矶-监利-石首-江陵-荆州-枝江-枝城游轮 （或旅游巴士）“九曲荆江”3日旅游线路。以“天下第一村”为品牌，打造度假区-张谷英古村1日游旅游线路。以“云山探幽”或“三战三捷摩崖石刻”为品牌，打造度假区-大云山国家森林公园1日游旅游线路。以“世界碑林博物馆”为品牌，打造度假区-五尖山国家森林公园1日游旅游线路。以“晚清名臣”为品牌，打造度假区-左宗棠旧居1日游旅游线路。以“平江起义”为品牌，打造度假区-平江起义旧址1日游旅游线路。以“人民的骆驼”为品牌，打造度假区-任弼时故居1日游旅游线路。以“世界文化名人”为品牌，打造度假区-屈子祠1日游旅游线路。以“三国怀古”为品牌，打造度假区-黄盖湖-赤壁、度假区-荆州古城1日游旅游线路等。

2.与旅游企业（景区景点）开展非紧密型合作。由度假区发起，组建旅游企业（景区景点）战略联盟，与加盟企业（景区景点）签订战略联盟协议。在战略联盟内，一是共享客户信息等资源。客户资源是企业发展最重要的资源，只要在进行客户资源共享时做到不伤害客户感情、不侵犯客户隐私，扩大各方市场规模，是一件皆大欢喜的事情；二是共建旅游网站。面对互联网技术的迅猛发展，大多数旅游企业，尤其是中小型旅游企业，由于技术上的原因，网站内容单一，点击率不高，共同建立旅游网站，以便更好的为顾客提供全方位的服务；三是共享旅游销售渠道。如度假宾馆与旅行社之间的合作，可以通过旅行社来销售房间，保证一定的客房销售数量；而旅行社可以获得一定数量的佣金，并且可以保证在客房紧张时优先得到客房安排。第四，联合旅游人才的培训。旅游人才培养是一个综合性的工程，单个旅游企业虽然都有对自身旅游人才培训的愿望，但由于培训费用相对较高，会选择放弃。而联合进行旅游人才的培训就能很好的解决这一问题。

六、保障措施

（一）管理体制保障

1.理顺度假区与风景区的关系。洞庭湖旅游度假区的前身是1992年成立的省级岳阳南湖旅游度假区。2011年经省政府批准更名，并以此为基础，创建国家级旅游度假区。南湖风景区是1998年市委、市政府为进一步加大南湖的生态保护力度，在省级旅游度假区的规范名称上加挂的机构牌子。度假区与风景区虽然在管辖范围和职责权限上没有区别，但两者的层级是不一样的。度假区是省级，并正在积极创建国家级。南湖风景区是市委、市政府批准加挂的牌子，并不是国务院批准的“岳阳楼-洞庭湖国家风景名胜区南湖景区”，反而从国家级降为了市级。依据国务院《风景名胜区条例》的规定，风景区重在保护。度假区虽然同样强调要严格保护生态环境，但它更具有旅游开发性质。因此，我们建议取消南湖风景区的牌子，只挂“湖南岳阳洞庭湖旅游度假区”或“湖南岳阳洞庭湖国家旅游度假区”的牌子，简称“洞庭湖度假区”或“度假区”，这样，更有利于度假区的发展。

2.明确度假区发展的功能定位。国家旅游局制定的《旅游度假区等级划分》（国家标准）中，将旅游度假区的定义为 “具有良好的资源与环境条件，能够满足游客休憩、康体、运动、益智、娱乐等休闲需求的，相对完整的度假设施聚集区。”[5]这个定义明确了度假区的四个基本特征：第一，旅游度假区要具备相对完整的度假设施，包括康体、运动、益智、娱乐等设施，并且具有一定规模；第二，旅游度假区是具有良好的资源与环境条件的旅游目的地；第三，旅游度假区的功能是满足游客休闲需求的，不同于风景区的游览观光功能；第四，旅游度假区是旅游者短期休憩的居留地。可见，旅游度假区的功能就是满足游客的“休闲需求”，洞庭湖旅游度假区的功能亦应定位在“休闲需求”上。因此，建议将其定位为“国际知名湖泊型国家级旅游度假胜地”。

3.完善度假区现行管理体制。国家级度假区的管理体制目前主要有三种类型：一是准政府的管委会体制，二是度假区与行政区管理合一的管理体制，三是以企业为主体的开发体制。洞庭湖旅游度假区实行“管委会”体制，在初期发展阶段是符合度假区发展状况和发展要求的。但是，经过20多年的开发建设，继续沿用管委会体制，已经不合时宜。管委会体制本身政经不分、政企不分、政事不分，既不符合党的十八届三中全会关于政企、政事分开的改革要求，也不利于度假区进一步发展。适应十八届三中全会深化改革的基本精神和克服管委会体制固有缺陷的要求，目前比较适宜度假区的管理体制，应该是管委会和经营管理公司相结合的方式，并由集权式管理机构逐步向制度规范和开放式的管理机构过渡。

（二）法规制度保障

1.严格执行国家现行法律法规。目前，我国调整与旅游业相关社会关系的法律法规主要有两类：一类是全社会通用的法律法规，如《合同法》、《公司法》、《环境保护法》、《消费者权益保护法》等等。尽管这些法律从立法意图上不是专门针对旅游业制定的，但它所提供的法律原则与规定也适用于旅游业；另一类是专门调整与旅游业相关的社会关系的法律法规，如《旅游法》、《风景名胜区条例》、《自然保护区条例》等等，我们必须严格按照国家法律法规的规定实施对度假区的开发建设与管理，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。

2.加快制定度假区管理地方办法。除国务院发布 《关于试办国家旅游度假区有关问题的通知》（1992）、《关于加快发展旅游业的意见》（2009）、《关于促进旅游业改革发展的若干意见》（2014）外，国家目前还没有制定关于度假区管理的专门法规。但各级地方政府依据国家相关法律规定制定了地方度假区管理办法，如浙江省政府制定了《浙江省旅游度假区管理办法》（2001年发布，2014年修正），昆明市政府制定了《昆明滇池国家旅游度假区管理办法》（1997），南通市政府制定了《南通市级旅游度假区管理办法》（2012）等。我省至今没有出台度假区管理办法，只制定了《湖南省旅游条例》（2009），但《条例》中没有专门对度假区管理的条款。为了保障度假区持续健康发展，必须加快制定度假区管理地方办法。可由市政府组织起草《湖南岳阳洞庭湖旅游度假区管理办法》，报省政府批准后实施。

3.建立健全度假区管理制度体系。党的十八届三中全会后，我国经济社会发展进入一个新的发展阶段，一系列深化改革的实施细则经中央改革领导小组批准后纷纷出台，国务院2014年8月9日发布的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》就是其中之一。文件提出了促进旅游业改革发展的20条意见，明确提出了“积极发展休闲度假旅游”的改革举措[9]。度假区应当依据中共十八届三中全会《决定》以及一系列深化改革实施细则的精神，结合《湖南岳阳洞庭湖旅游度假区管理办法》，对现有管理制度进行清理、修改和完善，对不合时宜的管理制度坚决废止，对不合时宜的管理制度条款进行修改和完善，对缺少的管理制度予以增补，构建起度假区管理的制度体系，以保障度假区健康有序运行。

（三）发展要素保障

1.土地保障。一是景区土地不能出让问题。度假区部分处于风景区范围内，依据国家景区管理规定，土地是不能出让的，这就给处于景区范围内的旅游项目用地带来困难。要解决这个问题，短期的办法是要把旅游度假项目和景区设施项目建设结合起来，度假项目必须服从于景点建设的需要。从长远看，可以考虑将“南湖景区”从“洞庭湖-岳阳楼风景名胜区”中分离出来，这样，风景区土地不能出让的问题就彻底解决了，同时也为“南湖新区”的发展用地创造了条件；二是用地指标问题。鉴于国家对建设用地规模限时限量严格控制，项目用地与用地指标之间有可能产生矛盾。为了解决好这个矛盾，保证项目能够及时落地，可以采取以下措施：一是依据规划做好建设用地的储备；二是在项目对外招商引资的同时，就积极向上申请建设用地指标；三是由市政府在全市范围内进行调剂；三是土地供应价格问题。在市场经济条件下，土地价格有一个发现机制，这就是竞争，只有通过多个需求者对同一地块进行公开竞争，这一地块的价格才能够被人们发现。过去，为了招商引资，比较普遍的做法是政府以廉价或无偿提供土地的办法吸引投资者，现在这个办法已经基本不用了，一般采用“招拍挂”的办法，通过竞争解决土地供应价格问题，这是符合市场配置土地资源要求的，应当继续坚持。但是，对于政府过去承诺了的土地价格，因为一次性定价分歩征用开发，随着时间的推移和国家相关政策的变化，致使拆迁补偿安置等征用土地成本不断攀升，相邻土地的市场价格都在大幅上涨，政府有必要对原承诺的尚未征用土地的供应价格做出相应调整。可以采取比价的方式进行协商，即比照现在度假区同类土地征用价格的均价作为协商价，在此基础上结合政府原来的承诺，进行适当浮动，以得到一个双方都能够接受的“双赢”土地成交价；四是拆迁补偿安置问题。拆迁有两种方式，转移搬迁安置和就地转型安置。根据国务院批准的景区规划，属于搬迁型的村庄要依照规划要求实行整体搬迁，由市政府统筹安排。其中，搬迁所需资金可以考虑在中心城区范围内拿出一定的土地予以解决。属于缩减型的村庄，一要严格控制就地安排居住人口的数量；二要尝试实行集中转型安置，结合景点的建设做好安置和旅游项目结合文章。不论哪种方式，都必须依法依规，坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”，切实做好补偿安置工作。2011年1月21日国务院第590号令公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，2014年2月22日湖南省政府第268号令公布了《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》，度假区应当依据务院第590号令和省政府第268号令，进一步做好征用土地上房屋拆迁补偿安置工作。

2.资金保障。一是纯公共旅游度假设施的资金保障。纯公共旅游度假设施是具有非竞争性和非经营性的公共设施，任何人包括居民和游客都可以免费享用。度假区纯公共旅游度假设施主要有公园、休闲广场、道路、管网、风光带等，它只能由政府投资，建设资金由政府财政保障；二是准公共旅游度假设施的资金保障。准公共旅游度假设施是具有非竞争性和经营性的公共设施，任何人包括居民和游客都可以付费享受。度假区准公共旅游度假设施主要有公共交通、供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等。这部分设施可以由政府投资，也可以由私人（非政府投资主体，下同）投资，还可以由政府和私人共同投资。如果政府投资，可以采取TOT模式（转让—经营—转让），即政府投资建设的项目（包括一定期限的经营权、收益权），在一定时期内有偿转让于私人经营，政府回收资金，并最终拥有项目所有权。如果私人投资，可以采取BOT模式（建设－经营－移交），这是以政府特许权（由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品或服务进行经营的权利）换取私人融资建设经营公共基础设施的一种投资方式，即政府向私人颁布特许经营权→私人融资建设并运营取得回报→合同期到私人按约定无偿移交给政府→政府可以采取TOT模式交私人继续经营。如果是由政府和私人共同投资，可以采取PPP模式（政府与私人合营），典型结构为：政府通过采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。采取以上三种方式，既有利于减轻政府的财政负担，又有利于减小私人投资主体的投资风险，从而使准公共旅游度假设施的建设资金得到保障；三是私人旅游度假设施的资金保障。私人旅游度假设施是具有竞争性和经营性的旅游度假设施，度假区除上述两类以外的旅游度假设施都属于这一类，是度假区投资的主要部分。私人旅游度假设施由私人投资建设与经营，完全由市场决定项目投资与否及其投资规模，政府通过创造良好投资环境和提供优质服务，吸引私人投资者，使私人旅游度假设施的建设资金得到保障。

3.人才保障。一是牢固树立人才兴区理念。度假旅游业相对于观光旅游业来说，它是一种高端旅游业，因此，度假区是高端旅游业聚集区，它聚集的不应该仅仅是高端旅游业设施，而更应该是高端旅游业服务、技术和经营管理人才。“人才资源是第一资源”，人才培养是兴业兴区的第一要务。我们要牢固树立人才兴区理念，以建设国际知名湖泊性国家级旅游度假胜地为目标，以市场决定人才资源配置、更好发挥政府在人才资源配置中的作用为原则，以改革创新为动力，以全面提升度假区从业人员素质为主线，以培养高层次和短缺服务、技术、经营管理人才为重点，大力实施人才兴区工程，突出抓好培养、引进和用好人才三个关键环节，在人才数量、素质和结构等方面不断适应度假区发展的需要；二是积极创新人才培养模式。度假区的人才相对于其他服务业人才而言，具有综合型、文明型、关联型、开放型强的特点，这就决定了度假旅游业人才的培养要求更高、难度更大，必须大胆创新，积极探索人才培养新模式，既充分发挥市场在人才培养方面的决定性作用，又更好发挥政府在人才培养方面的作用，走“政、企、校”融合培养人才的道路。政府通过规划引导、政策支持、组织协调、优质服务，提供学校和企业培养人才的必备条件，鼓励市内高等院校为度假区培养专门人才，鼓励企业主动与学校 “联姻”；企业向政府和学校提出人才需求计划（包括专业、规模和时间等）；学校依据政府规划和企业（市场）对人才的现实需求进行人才培养。具体培养方式包括联合办学、订单式培养、校企共育、网络培训等。此外，还可以采取“请进来”培训，“走出去”学习的方式，加强域外培训与合作，拓展教育培训的空间，不定期选派不同岗位的人员到先进地区参加短期培训、学习考察，实地学习外地旅游业发展的先进经验；三是大力引进急需紧缺人才。随着国家级旅游度假区申报成功，度假区将进入一年的创建期，各项工作都要按照国家旅游度假区标准逐一落实到位，迎接全国旅资委组织的现场评审。工作要靠人来做，人才紧缺将是度假区面临的首要问题。人才可以带来项目、带来资金、带来技术、带来管理模式、带来服务方式等。因此，度假区要采取超常措施，大力引进急需紧缺人才，多渠道、多形式重点引进一批懂战略管理、资本运营、金融贸易、法律法规、智慧旅游等中高级度假旅游业经营管理人才，引进一批旅游文化创意、水上游乐、生态旅游、休闲度假、娱乐健体、饮食营养等度假旅游业管理人才，引进一批实用型的导游、健体等度假旅游业职业技术人才，并给他们创造良好的学习、工作和生活的环境，千方百计为他们排忧解难，使他们长期留在度假区，为度假区的旅游事业施展才华，做出贡献；四是努力创造用好人才环境。人才队伍的成长和人才活力的激发，离不开良好的人才发展环境。因此，我们一定要全面推进人才工作体制机制创新，充分激发包括旅游人才在内的各类人才的创造活力。不断优化人才评价、使用和流动机制，坚持以能力和业绩为导向的评价机制；“能者上、平者让、庸者下”的用人机制；按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用的流动机制；以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。区工委和管委会要切实做好人才服务工作，真正做到以良好的环境引资引智，以开阔的事业聚才育才，使各类人才创业有机会、干事有舞台、发展有空间。努力改变以往重视物质资本投资，轻视人力资本投资的旧观念，树立人力资本是经济社会发展的第一资本，人力资本优先投资的新观念，加大对旅游人才资源开发投入，大幅度提高发展性投入中用于人才资源开发投入的分额，以旅游人才的培养和开发来推动并实现度假区旅游业发展的新跨越。

[1]国家旅游局.中国旅游度假区发展报告2009[M].北京：旅游教育出版社，2013.

[2]国务院.关于促进旅游业改革发展的若干意见[N].人民日报,2014-08-21.

[3]国务院.关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见[N].人民日报，2014-09-25.

[4]国家发展改革委.关于印发洞庭湖生态经济区规划的通知[EB/OL].(2014-05-02)[2015-06-27].http://www.sdpc.gov.cn/ gzdt/201405/t20140512_611217.html.

[5]国家旅游局.旅游度假区等级划分标准[EB/OL].(2011-01-14) [2015-06-27].http://csxx.lwcj.com/Regulations00001_1.htm.

（责任编校：张广宇）

The Research on the Development Strategy of Yueyang Dongtinghu Tourism Vacation Zone in Hunan

PENG Zhi-qiang
（The PartySchool ofYueyang Municipal Committee ofCPC,Yueyang,Hunan 414000）

After 20 years of development,the industrial structure,infrastructure and project development in Yueyang Dontinghu Tourism Vacation Zone of Hunan have been improved greatly,and this made the comprehensive strength of the zone increased significantly.For further development as a world-renowned national lake tourism resorts,it is necessary to implement four major strategies which are sustainable,differentiation,integrated and cooperative development,and take four strategic measures which are planning guidance,market-driven,integrated marketing and win-win cooperation.It also should be guaranteed from the aspects of management system,laws and regulations,the elements of development etc.

tourism vacation zone;Dongtinghu;the development strategy;Yueyang

F 592.764

A

1672-738X(2015)06-0051-10

2015-06-27

彭志强（1955—），男，湖南岳阳人，经济学教授。主要研究方向：社会主义经济理论和区域经济发展。