鲁 鹏

在理想与现实之间
——从澳大利亚外交战略看澳大利亚南海政策

鲁 鹏

本文简要评析澳大利亚外交战略，重点放在两方面内容上。其一是澳大利亚中等强国战略。这主要源于澳大利亚政治家对于本国在国际政治中独特地位与重要作用的长期追求，带有强烈的理想化预期。其二是澳大利亚的国家安全战略，反映出澳大利亚政治家对于本国现实利益的考虑。按照地域的重要性，澳大利亚将国家安全利益划分为不同等级，体现出其在地缘政治方面的清醒认识。如何将国家身份的理想与国家安全的现实考虑有机结合起来，这是澳大利亚外交战略长期面临的难题。澳大利亚外交战略中理想追求与现实考虑的这一对矛盾在南海问题上也凸显出来，并且成为理解澳大利亚南海政策转变的关键。

中等强国战略 国家安全战略 南海问题

随着美国“重返亚太”战略的提出，①张惠玉：《美国‘重返亚太’战略的发展及其影响》，载《太平洋学报》，2012年第2期，第31-45页。澳大利亚在亚太国际关系尤其是地区安全秩序中的地位和作用日益凸显。一方面澳大利亚作为美国在亚太地区的一个重要军事盟友，与日本共同构成美国亚太战略的南北锚；②张秋生，周慧：《试评澳大利亚霍华德政府的均衡外交政策》，载《当代亚太》，2007年第4期，第13页。另一方面，澳大利亚与亚太各国的关系随着冷战结束也变得日益密切，这突出体现在澳大利亚与中国以及与东南亚国家的经贸合作上。③鲁鹏，宋秀琚：《澳大利亚与南太平洋地区主义》，载《太平洋学报》，2014年第1期，第61-68页。此外，随着中国与南太平洋地区国家尤其是南太平洋岛国的接触日益加深，澳大利亚作为南太平洋地区传统意义上的强国对中国可能实施的南太平洋战略的成败起到举足轻重的作用。④Xu Xiujun，“China and the Pacific Island Countries，”Contemporary International Relations，July2010.而澳大利亚与东南亚国家的密切关系更成为中国与解决南海问题时必须考虑的一个重要因素。

有鉴于澳大利亚在亚太地区事务中以及中国对外战略中日益增长的重要性，中国国际关系学术界近来对澳大利亚对外战略的研究也日益增多。相关研究主要集中在三个层面：第一是澳大利亚中等强国身份的自我界定，从中折射出澳大利亚对于自己在国际体系中独特位置和特殊功能的理解；①唐小松，宾科：《陆克文‘中等强国外交’评析》，载《现代国际关系》，2008年第10期，第14-19页。于镭，萨姆苏尔康：《‘中等强国’在全球体系中生存战略的理论分析—兼论中澳战略伙伴关系》，载《太平洋学报》，2014年第1期，第49-59页。第二是澳大利亚国家安全战略，通过对澳大利亚《国防白皮书》以及相关官方文件的解读引申出其对于现实国家安全利益的理解；②胡欣：《澳大利亚的战略利益观与‘中国威胁论’—解读澳大利亚2009年度国防白皮书》，载《外交评论》，2009年第5期，第124-133页。崔越：《从国防白皮书看澳大利亚的国家安全战略》，载《江南社会学院学报》，2014年第1期，第6-12页。第三是澳大利亚的具体对外关系，主要是澳大利亚与美国、与中国、与日本以及与东盟的双边关系，这是澳大利亚在前两方面因素影响下具体外交实践的体现。③汪诗明：《澳日关系：由‘建设性伙伴关系’到准同盟—兼评澳日防务与安全声明的签署》，载《现代国际关系》，2008年第8期，第27-31页。以上研究，在“国家身份战略-安全利益战略-具体对外关系”这一框架下揭示出澳大利亚外交在不同层次上的主要内容和特征。

以上研究存在三方面问题。第一，简单分析单一文本或者特定执政者短期外交战略，缺乏对于澳大利亚外交历史延续性的认识。第二，脱离甚至虚构文本讨论澳大利亚国家安全战略，这其中最明显的一个例子就是对于澳大利亚2009年国防白皮书的解读，这直接导致对于澳大利亚对外战略的评估与事实严重脱节。④Robert Jervis，“Realism，Neorealism and Cooperation：Understanding the Debate，” International Security，No.1，1999.第三，仅仅强调国家间经济合作对于各国带来的绝对收益，并以此论证中澳在南海问题上利益的相互包容性。这样的做法是不可取的，因为国家之间完全可能由于对外战略的对立或者国家安全利益的相互威胁而从满足于经济合作的绝对收益转向更加关注相对优势。

针对以上问题，本文首先简要回顾澳大利亚中等强国战略的历史演进过程。中等强国的身份虽然是建立在对国际形势整体判断的基础之上，但本质上还是政治家对于国家身份的自我设定，因此带有较强的理想化色彩。接下来通过比较近年来发布的澳大利亚官方文件来解读澳大利亚国家安全战略，尤其是对于国家安全利益的理解，重点讨论澳大利亚国家安全利益的层次、澳大利亚对于安全环境的整体评估以及澳大利亚对于中国崛起在国家安全层面的理解。这折射出澳大利亚对于国家利益现实考虑的一面。最后结合澳大利亚外交战略中的理想追求与现实考虑两方面的相互作用来简要分析澳大利亚近年来在南海问题上采取的举措。

一、中等强国身份导向的澳大利亚对外战略

国家基于对自己在国际社会中角色的认识来制定对外战略。在实践中，有的国家因为对于同一身份的长期追求而形成了具有高度延续性的对外战略。比如从二战结束后美国将自己的身份界定为霸权国，以霸权护持作为其对外战略的核心问题，因此其对外战略无一不从维持自己在全球乃至各地区霸权出发，即使后冷战时期美国强调通过为国际社会提供公共产品而换取自己的国际合法性，霸权国身份仍然是其对外战略的基本目标。①秦亚青：《权势霸权、制度霸权与美国的地位》，载《现代国际关系》，2004年第3期，第6-8页。门洪华：《西方三大霸权的战略比较—兼论美国制度霸权的基本特征》，载《当代世界与社会主义》，2006年第4期，第60-66页。

而有的国家则因其自我身份界定在二战后发生了比较大的改变从而导致其对外战略的变化。比如英国在二战后曾经希望继续保持自己世界大国的身份，甚至为此不惜挑起美国与苏联之间的敌对。但到了上世纪五十年代末六十年代初期，英国不再追求全球大国的身份，进而将自己视作欧洲地区大国，并且采用了更为符合实际的外交战略，试图通过构建国际社会来平衡自身实力的不足，从而发挥自己在欧洲政治中的影响力。②丁虹，李林：《战后英国外交政策指导思想的演变》，载《现代国际关系》，1985年第1期，第23页。王振华：《战后英国外交政策的演变》，载《西欧研究》，1986年第2期，第24-33页。再比如中国从1949年以来对于自己的定位经历了从世界革命中心到国际社会中崛起大国的转变，其对外战略也相应从领导世界革命转向争取和平崛起。③杨奎松：《新中国的革命外交思想与实践》，载《历史月刊》，2010年第2期，第62-74页。

当然，一个国家并不完全依据对于自己在国际关系中的身份来制定对外政策。一国内部的政治因素，其它国家尤其是其它大国的对外战略以及本国在国际社会中的合法性也是国家制定对外战略时重要的考虑因素。④Christian Reus⁃smit，The Moral Purpose ofthe State：Culture，Social Identity，and Institutional Rationality in International Relations，Princeton University Press，1999.但是一个国家在国际社会中的身份界定是其制定对外战略的基本出发点，也是理解和分析特定国家对外行为逻辑的基本参照系。

澳大利亚的中等强国战略同样建立在对于本国在国际体系中的独特身份—“中等强国”的认识基础之上。澳大利亚对自己中等强国身份的定位始于澳大利亚政治家对于二战后重建国际秩序的思考，而促成这种思考的根本动因则是对战后大国主宰国际关系的深切担忧——澳大利亚政治家因此力争在二战后国际关系中有本国的一席之地而避免让大国完全主导自己的命运。1945年4月，时任科廷政府外交部长的伊瓦特（Evatt）为了提高澳大利亚在国际事务中的发言权，开始使用中等强国这一概念来形容包括澳大利亚在内的对于地区安全有着重大影响力的国家。①Carl Ungerer，“the‘Middle Power’Concept in Australian Foreign Policy，”Australian Journal of Interna⁃tional Affairs，No.4，2007，p.541.伊瓦特主要从澳大利亚对于亚太地区安全的重要性以及澳大利亚在亚太地区国际关系体系结构中的实力地位来界定澳大利亚的中等强国身份。在他看来，每个地区都有特定的中等强国，这些国家既区别于美国和苏联这样的全球性大国，也区别于那些在地区安全事务中无足轻重的小国，中等强国“因为自己的资源和地理位置从而证明自己在维持世界不同地区安全方面的重要性”。②Herbert Evatt，Australia in world Affairs（Sydney1946）.

冷战时期美苏两大阵营的尖锐对立加上核武器的巨大杀伤力直接威胁到了世界和平。澳大利亚尽管远离冷战的中心地带，但仍然感觉到巨大的安全压力。为此，澳大利亚一方面出于安全考虑与美国结盟，依靠美国的安全庇护来解决自己的安全问题。另一方面，澳大利亚在冷战时期拓展了中等强国身份的含义，开始强调自己在国际政治中的沟通与桥梁作用，这使得中等强国具有了特定的功能特征—可以缓和敌对阵营之间的对立以及限制核武器的发展。1964年澳大利亚外长巴威客（Garfield Barwick）指出“澳大利亚在多个方面而不仅仅一个方面是一个中等强国”，这里的多方面除了伊瓦特基于实力和地缘政治重要性的传统理解之外，还包括澳大利亚介于穷国和发达国家之间的中间位置以及所拥有的欧洲历史文化背景与亚太地理位置。③C ommonwealth Parliamentary Debates，House of Representatives，11March1964，p.486.两年后，巴威克的继任者哈斯拉克（Paul Hasluck）也明确指出“澳大利亚处于非洲和亚洲的中间桥梁位置……澳大利亚所有的外交政策都是为了不遗余力地扮演好这一角色”。④David Goldsworthy，Facing North：A Century of Australian Engagement with Asia，Volume1（Melbourne2001，p.281.转 引 自 Carl Ungerer，“The‘Middle Power’Concept in Australian Foreign Policy，”Australian Journal of International Affairs，No.42007，pp.544-5.在冷战时期澳大利亚中等强国的桥梁作用在军备控制领域表现得非常明显，一个突出的例子就是澳大利亚外长海登（Bill Hayden）在1984年11月发起裁军倡议，邀请美苏两国商谈核军备控制问题。⑤Paul Malone，“Hayden's arms talk plan poll coup，”The Canberra Times，November22nd，1984.

随着苏联的解体和冷战的结束，冷战时期形成的以社会主义和资本主义两大阵营对立为主要特征的两极格局也荡然无存。国际体系的巨大变迁对于中等强国影响深远：第一，极大改善了中等强国的安全环境，这对于冷战期间加入美国阵营的国家尤其如此；第二，使得中等强国在国际舞台上拥有了更多的空间，而这一舞台展现出的多样性也使得中等强国可以借助多边机制来更好地发挥自己的作用。随着国际体系结构的深刻变动，澳大利亚政治家对于澳大利亚中等强国身份的认识也发生了变化。这主要体现在对中等强国的角色和功能界定上的改变：安全环境的极大改善加上外交空间的极大拓展导致中等强国从以往局限于大国集团之间或者发达国家与发展中国家之间的桥梁变成了国际社会中具有独立行为的意愿和能力的重要行为体，其关注的问题也从传统安全问题扩展到非传统安全问题。按照上世纪90年代初期时任澳大利亚外交部长的埃文斯（Gareth Evans）的理解，“在大多数时候中等强国的实力都不足以按照自己的意愿行事，然而中等强国能够说服与它们具有类似想法的国家赞同自己的意见，并因此采取一致的行动”。①Gareth Evans and Bruce Grant，Australia's Foreign Relations in the World ofthe1990s，Melbourne，1995，p.344.在对于中等强国身份的这种明显带有多边主义和国际主义倾向的理解基础上，澳大利亚的对外战略开始逐渐与美国拉开距离，并且开始作为国际社会的独立行为体与其它中等强国一起针对一系列议题展开合作，这为澳大利亚在冷战结束的前十年里赢得了良好的声誉。②Carl Ungerer，“The‘Middle Power’Concept in Australian Foreign Policy，”Australian Journal of Inter⁃national Affairs，No.4，2007，p.548.

从20世纪末到21世纪初期，澳大利亚的中等强国身份在霍华德（John Howard）执政时期被抛弃。澳大利亚2003年2月的外交贸易政策白皮书明确将自己定位为“位于亚太的西方国家”，强调西方价值观是澳大利亚的立国之本，是澳大利亚的“国家精神”，同时“也是我们处理各种国际商务的指导方针”。③Australia's Foreign and Trade Policy White Paper2003，Canberra：DFAT，Australia，2003，pp.vii-viii.基于对澳大利亚西方国家身份的这一基本判断，霍华德政府的外交在战略层面开始完全以美国马首是瞻。在此期间，澳大利亚一方面以美国为样本提升军事实力，增强与美国的军事合作，全面提升美澳军事同盟关系，澳洲军队开始改为美军建制并且接受美式训练，频繁与美军进行军事演习；另一方面，澳大利亚在国际上频频发声支持美国的军事战略和行动，比如2006年3月澳大利亚积极参与针对中国的美澳日三边安全对话以及2007年初公开支持美国增兵伊拉克。④丁念亮，王明：《霍华德时期澳大利亚在中美之间的平衡》，载《太平洋学报》，2010年第2期，第50页。

导致霍华德政府摒弃澳大利亚中等强国身份的因素有很多，其中最主要的原因还是霍华德从大国政治的角度考虑澳大利亚的国家利益，从而一方面对美国能给澳大利亚带来的国家利益期待过高而过分依赖美澳双边关系，而另一方面又对多边国际机制能给澳大利亚带来的利益心存疑虑而抵触任何多边外交。⑤候敏跃：《后冷战时期澳大利亚对华政策和态度中的美国因素》，载《历史教学问题》，2011年第6期，第70页。外交方面这种直接将美澳双边关系与澳大利亚国家利益挂钩的做法也是霍华德政府被广为诟病的重要原因，因为澳大利亚对外战略因此完全失去了本来具有的灵活性和主动性。①Kevin Rudd，“Leading，Not Following：The Renewal of Australian Middle Power Diplomacy，”address to the Sydney Institute，16September2006.

陆克文（Kevin Rudd）认识到仅仅依靠超级大国或者西方国家集团并不能解决澳大利亚在后冷战时期遇到的问题，因此在执政初期迅速改变了其前任霍华德背弃澳大利亚中等强国身份的做法，转而强调更积极地发挥澳大利亚在国际社会中的中等强国作用，这在很大程度上促成了澳大利亚对外战略向中等强国身份的回归。②Ibid.促使陆克文政府重新回到中等强国身份认同的主要原因包括以下三点。首先，陆克文认识到国家间日益密切的经济活动导致了相互依赖程度的加深，从而使得以权力政治为工具作为解决国际问题的传统现实主义模式逐渐被国际社会所摒弃，而“相互依赖并不是一种理想主义的表达……相互依赖是21世纪新的现实主义”。③Kevin Rudd，Address to the United Nations General Assembly，September25th，2008.有鉴于此，传统安全问题和新兴的非传统安全问题都不能再简单依靠传统现实主义的权力政治逻辑来解决，即都不可能依靠霸权国或者由少数几个西方国家组成的西方集团来解决，而必须依靠国际社会的共识和共同努力。

中子在聚乙烯靶上产生反冲质子，反冲质子穿出聚乙烯时由于电离会损失一定的能量。反冲质子产生的位置不同，损失的能量也不同，因此，反冲质子具有一定的能量分布。对于薄靶，反冲质子由电离引起的能量展宽ΔEf 可近似表示为

其次，美澳双边关系固然对于澳大利亚国家安全和国际地位至关重要，但在后冷战时期新的国际关系形势下对于澳大利亚现实国家利益的帮助却很有限。霍华德时期澳大利亚将美国视作自己实现国家利益的最重要助力。然而一方面，美国国力衰落而中国崛起成为美国霸权强有力挑战者，地区乃至世界秩序在这一过程中被重建。而澳大利亚在国际关系新秩序中的地位和作用决不可能仅仅依靠与美国的紧密双边关系就能实现。另一方面，美国在国际社会中的行为是以美国的霸权为首要考虑因素的，美国极端利己主义的做法非但没有给澳大利亚实现自己的国家利益带来帮助，甚至因为引发了自20世纪30年代世界经济大萧条以来最大的世界经济危机而使得澳大利亚的经济倍受打击。此外，美国在国际社会中的合法性被一系列践踏国际法的对外军事行为极大削弱，这也增加了澳大利亚在国际社会继续遵循简单跟随美国战略的难度。④Mark Beeson：“Can Australia save the world？The limits and possibilities of middle power diplomacy，”Australian Journal of International Affairs，No.5，2011，p.565.

第三，澳大利亚国际关系研究的传统影响到澳大利亚政治家对于对外战略的制定。澳大利亚国际关系学从建立伊始就深受英国国际关系学的影响，这一点在英国学派发展壮大以后尤其如此。英国学派最重要的理论家布尔（Hedley Bull）来自于澳大利亚，而布尔的代表作《无政府社会》是在他任教于澳大利亚国立大学期间（1967-1977）完成的。考虑到《无政府社会》作为英国学派理论奠基之作的地位，加上在澳大利亚国际关系学界至今仍然存在的对于布尔的高度认同，英国学派对于澳大利亚国际关系学的影响不言而喻。因此，英国学派（或者英国学派学者自称的传统现实主义）对于权力、安全和国际社会关注也深刻影响到澳大利亚国际关系学者，而后者则通过为澳大利亚外交提供各种智力支持将自己对以上三方面的关注融入到国家的对外战略中去。

总的来说，虽然澳大利亚政府在不同时期对于中等强国的定义有着不同的理解，但中等强国的定位是霍华德之外历届澳大利亚政府制定对外战略时的重要参照。值得注意的是，澳大利亚对于自己中等强国身份的理解既有历史延续性，在不同历史时期也有不同的特征。中等强国身份在战后初期被澳大利亚政治家使用时是与地缘政治和地区安全密切挂钩的—澳大利亚作为南太平洋地区的大国在地区安全与稳定方面负有特殊的责任。这一时期澳大利亚中等强国身份所包含的区域地理特性以及对于国际安全的专注使得澳大利亚与其它中等强国比如加拿大有所区别，后者更多强调自己在国际社会中的各种功能。然而，随着冷战期间两大阵营尖锐对立，澳大利亚在面临日益严峻的安全困境时选择了依附美国以寻求安全庇护，澳大利亚中等强国身份中的地区大国含义因此被淡化。与此同时，以核武器为代表的各种大规模杀伤性武器的出现使得全人类的生存受到威胁，而除了美苏两个超级大国之外其它国家都无法来管控这一威胁，针对这一问题，澳大利亚作为沟通对立两大集团的桥梁以及作为发起与组织关于特定国际议题的多边谈判的功能逐渐凸显起来，因此澳大利亚中等强国身份也开始具备跨越地缘政治限制的功能性特征。而随着冷战结束和单极格局的出现，澳大利亚中等强国身份延续并且发展了以往的功能性和地缘政治双重特征。澳大利亚一方面强调作为美国盟国的重要性，①Kevin Rudd，“The Australia-US Alliance and Emerging Challenges in the Asia-Pacific Region，”speech at the Brookings Institution，Washington，DC，March31st2008.另一方面发展对华关系，提出做中国的诤友，并且希望成为霸权国与新兴大国之间的桥梁。②Michelle Grattan，Brendan Nicholson，“The Prime Minister finds His Voice，”The Age，April12th2010.此外，澳大利亚发起并且参与到各种地区或国际多边活动中，努力在国际社会共同关注的涉及到全人类利益的问题比如温室气体排放方面发挥自己的引领者作用。③李伟，何建坤：《澳大利亚气候变化政策的解读与评价》，载《当代亚太》，2008年第1期，第114页。与此同时，澳大利亚还强调自己作为亚太地区甚至印—太地区中等强国对于地区安全的贡献，包括对于地区一体化的各种倡导和促进作用。

对中等强国身份的双重理解导致了澳大利亚对外战略出现两个侧重点，即一方面坚持美澳同盟双边关系的特殊重要性，另一方面极力推动地区多边合作；一方面强调澳大利亚的国家利益，另一方面宣扬区域甚至全人类的共同利益。这种做法被认为是“澳大利亚中等强国外交的固有结构性矛盾”，①唐小松，宾科：《陆克文‘中等强国外交’评析》，载《现代国际关系》，2008年第10期，第18页。导致了澳大利亚对外战略在实施过程中困难重重，比如使得陆克文政府外交“徒具高尚情操，却缺乏实施途径”。②Mark Beeson：“Can Australia save the world？The limits and possibilities ofmiddle power diplomacy，”Australian Journal of International Affairs，No.5，2011，p.566.

二、以本土安全为核心的澳大利亚国家安全战略

对澳大利亚中等强国战略的简单回顾使得我们对于澳大利亚对外战略中理想化的因素有了大致了解。本文接下来讨论澳大利亚对外战略中对于国家利益现实考量的一面。鉴于一国的现实国家利益具有多样性，本文不可能涉及到所有相关方面，因此仅仅选取其中最基本的安全利益来反映出澳大利亚外交战略中务实的一面。

对于澳大利亚国家安全战略的分析和评价在很大程度上是基于对澳大利亚官方文件尤其是《国防白皮书》的解读。中国学者对于同一文本的解读是不一致的。以《2009国防白皮书》为例，有学者认为白皮书只是“隐含将中国视为潜在威胁”，③胡欣：《澳大利亚的战略利益观与‘中国威胁论’—解读澳大利亚2009年度国防白皮书”》，载《外交评论》，2009年第5期，第133页。而另外一些学者则认为白皮书是在“严重地警告”中国不认真解释军事现代化会出现的严重后果，④崔越：《从国防白皮书看澳大利亚的国家安全战略》，载《江南社会学院学报》，2014年第1期，第11页。还有学者强调白皮书“指名道姓地称中国是澳大利亚国家安全最大的威胁”，⑤于镭，萨姆苏尔康：《“中等强国”在全球体系中生存战略的理论分析》，载《太平洋学报》，2014年第1期，第52页。或者指出白皮书声称“中国军事现代化引起邻国担忧”。⑥候敏跃：《后冷战时期澳大利亚对华政策和态度中的美国因素》，载《历史教学问题》，2011年第6期，第72页。对于同一文本的多种解读不仅仅源于视角的差异，在很多时候更是脱离文本随意发挥的结果。比如有学者引用《2009年国防白皮书》，指出澳大利亚认为亚太地区“不排除在大国间发生高强度战争的可能性”，⑦李洪斌：《澳大利亚对华政策调整—对比分析2009及2013澳大利亚国防白皮书》，载《鸡西大学学报》，2013年第12期，第41页。然而这一引用并不存在于《国防白皮书》原文中，甚至与白皮书的原文所表达的意思大相径庭。

要准确把握澳大利亚安全战略，就必须从《国防白皮书》文本出发，通过比较不同时期白皮书的异同来理解澳大利亚国家安全战略的演进过程。由于篇幅限制，本文将讨论的重点放在21世纪初期澳大利亚发布的《国防白皮书》，也即是通过对发布于2000年、2009年和2013年的《国防白皮书》以及2014年发布的《2015年国防白皮书（讨论稿）》的比较与分析来理解澳大利亚政府对于以下三方面问题的理解：第一，澳大利亚国家安全利益；第二，21世纪澳大利亚国家安全的整体环境；第三，中国崛起对澳大利亚安全的可能影响与途径。此外，陆克文政府2008年发布的《国家安全声明》以及吉拉德政府2013年1月23日发布的澳大利亚《国家安全战略》也是分析澳大利亚安全战略的重要来源。

澳大利亚国家安全战略的目的是维护其多层次的国家安全利益。从2000年至今，澳大利亚《国防白皮书》都以地理位置为依据划分国家安全利益，而各版本的白皮书都将澳大利亚本土安全作为国家安全的核心利益。2000年的《国防白皮书》将国家安全利益分为五个层次，由内向外依次为对于保卫澳大利亚本土和直接通道；构筑澳大利亚直接毗邻国的安全；加强东南亚地区的稳定与合作；维持亚太地区的战略稳定；以及为维护国际社会安全做贡献。①Department of Defence，Australian Government：Defence2000—Our Future Defence Force，p.x.2009年发布的《国防白皮书》则将国家安全利益划分为了四个层次，依次是澳大利亚本土安全；直接毗邻国安全、稳定与团结；亚太地区的战略稳定；以及建立在规则基础上稳定的全球安全秩序。②Department of Defence，Australian Government：Defending Australia in the Asia Pacific Century：Force2030，pp.41-4.而2013年发表的《国防白皮书》虽然也将澳大利亚国家安全利益分为四个层次，但是其内容却出现了变化，依次分为澳大利亚本土安全；南太平洋与东帝汶的安全；印—太地区的稳定，尤其是东南亚以及海洋环境；以及建立在规则基础上的稳定的全球秩序。③Department of Defence，Australian Government：Defence Paper2013，pp.24-7.

对于国家安全整体环境的评估是澳大利亚制定国家安全战略的基本出发点。从2000年至今澳大利亚《国防白皮书》对于国家整体安全环境的评估越来越持谨慎态度。霍华德政府在2000年发布的《国防白皮书》对于国家安全环境持乐观的立场，并且将澳大利亚良好的国际安全环境归结为五个要素：“尽管面临复杂的地区环境，澳大利亚是一个安全的国家，这得益于我们的地理位置，与邻国的良好关系，地区内国家间冲突的低概率，我们强大的武装力量以及与美国的亲密盟友关系。不可能出现对于澳大利亚的直接军事进攻”。④Department of Defence，Australian Government：Defence2000—Our Future Defence Force，p.ix.然而，这一判断在2009年《国防白皮书》发布时出现了变化：一方面白皮书仍然认为“澳大利亚是世界上最安全的国家之一”；另一方面却花很多篇幅强调指出本地区内国家间冲突的概率发生了变化，虽然亚太地区形势恶化的可能性很小，但是并没有小到可以被忽略不计的地步，因此澳大利亚不能忽略这一变化所带来的切实风险，这种变化有可能增加澳大利亚受到直接武力攻击的可能性，也有可能使得澳大利亚战略利益严重受损。①Department of Defence，Australian Government：Defending Australia in the Asia Pacific Century：Force2030，pp.25-7.

值得注意的是，《2013年国防白皮书》包括同年发布的《国家安全战略》虽然没有如以往那样判断澳大利亚国家安全环境的整体状况，但这两份公开文件罗列出了从地区到全球、从政治到经济到科技环境的一系列重大变化，这预示着“澳大利亚国家利益面对的逐渐累积的风险比冷战结束后任何时期都要高”。②Rory Medcalf and James Brown，Defence challenges2035：Securing Australia's lifelines，Lowy Institute for International P olicy，November2014，p.3.

及至2014年发布的《2015年国防白皮书（讨论稿）》，澳大利亚对于国家安全环境的整体判断变得更加谨慎。一方面指出在现有形势下不太可能爆发大规模战争，另一方面强调近年来多种迹象表明国家间战争仍然有可能出现——“当一国认为符合自己国家利益时就能够而且愿意诉诸武力来解决问题”。而在延续了《2013年国防白皮书》罗列各种从单个国家到地区的诸多风险的做法以后，这一讨论稿强调指出澳大利亚国家安全环境变得复杂，而未来难以预料，因此“国防政策需要考虑‘最坏的情景’以便应对出人意料的危机”。③Department of Defence，Australian Government：Defence Issues Paper：A discussion paper to inform the2015Defence White Paper，pp.9-10.

中国的崛起是改变澳大利亚安全环境的一个重要因素。总的来说，澳大利亚《国防白皮书》是以大国对地区国际关系的整体影响为分析框架来理解中国的崛起，因此在讨论中国时所提出的核心问题是中国对于亚太地区乃至印—太地区权力结构变迁的可能影响。从2000年至今澳大利亚官方公布的白皮书对于这一问题的解答是不同的。《2000年国防白皮书》认为大国关系（中、日、印度、俄罗斯以及美国）是亚太地区安全的关键因素，“这些国家之间的关系设定了整个地区的基调”。中美日三国关系则将决定东亚战略安全结构。美国是亚太地区安全的中心，扮演着在今后数十年维持地区安全的关键角色，而中国则是本地区安全影响力增长最快的国家，是日益重要的战略对话国。就中美关系而言，中美两国都认识到处理好双边关系的重要性，但是中美关系存在一些重要问题特别是涉及到台湾的问题，因此，中美关系可能在未来成为地区紧张局势的重要诱因。④Department of Defence，Australian Government：Defence2000—Our Future Defence Force，pp.19-37.

《2009年国防白皮书》继续强调亚太地区大国关系的重要性，但是将大国关系的焦点放在中美关系上——“中美关系将是本地区乃至全球层面的关键国家间关系。如何治理北京与华盛顿之间的关系将是关系到亚太地区战略稳定的重中之重”。中国的崛起将会改变亚太地区的权力结构，“因为其它大国的崛起以及美国优势地位不断地遇到挑战，权力关系不可避免地会发生改变”。①Department of Defence，Australian Government：Defending Australia in the Asia Pacific Century：Force2030，pp.33-34.虽然《2009年国防白皮书》表达出对于中国军力增长的担忧，但一方面中国军力增长是客观存在的过程，相关国家对于这一过程有所担忧也完全可以理解，这和中国威胁论是有本质区别的；另一方面白皮书对于这一问题的表述是委婉的，在强调中国将会发展成为全球性重要军事力量的同时，指出“如果中国不加以仔细说明或者不与它国沟通以建立对其军事计划的信任，那么其邻国就可能对其军队现代化的速度、规模和结构产生担忧”。②Department of Defence，Australian Government：Defending Australia in the Asia Pacific Century：Force2030，p.34.

《2013年国防白皮书》以及《2015年国防白皮书（讨论稿）》延续了关于中美关系对于地区安全与稳定重要性的看法，并且明确表示不会在中美之间做出战略选择。但是，这两份白皮书都以中美关系的现实状态为基础来解释澳大利亚政府的这一立场，这使得这两份白皮书所制定的对美、对华战略的稳定性成为了问题：一旦中美关系出现问题甚至严重对立，澳大利亚《2013年白皮书》所表示的鼓励中国和平崛起的姿态以及《2015年白皮书（讨论稿）》所宣称的同时深化与中国以及与美国双边关系的方针是否还能延续就很值得怀疑。

三、澳大利亚的南海政策

对于国家身份理想化的追求与关于国家安全的现实维护这两方面的因素在澳大利亚对外战略中同时存在，相互影响甚至相互促进。接下来本文立足于澳大利亚对外战略的理想追求与现实考虑，简要解读澳大利亚的南海政策。

近年来澳大利亚在南海问题上的立场日趋强硬，这与工党执政期间的南海政策形成了对比。在陆克文和吉拉德执政时期，澳大利亚政府的南海政策总体而言比较克制，其基本立场主要包括三方面：相关各方遵守国际法，维持现状以及实现南海行为准则。③Greg Raymond，“Australia needs a diplomatic sea change in the South China Sea”，East Asia Forum，June24，2015.http://www.eastasiaforum.org/2015/06/24/australia-needs-a-diplomatic-sea-change-in-thesouth-china-sea/，登录时间：2015年6月30日。总的说来在这个时期澳大利亚政治家倾向于将南海问题视作中国和东南亚国家间的纠纷，而澳大利亚是并无直接关系的第三方。因此澳大利亚国内政治家在讨论南海问题时极少涉及到具体行动，大多数情况下只是口头提倡澳大利亚所理解的南海行为准则。

随着中美关于南海问题的争论日益激烈，美国借助南海问题制衡中国的战略也进一步明确，具体来说，就是“从原来的‘选择性干预’转而采取‘战略性干预’”，即“综合利用美国的外交、军事和运用国际法的优势，推动南海局势朝着对美国有利的方向发展”。①朱锋：《岛礁建设会改变南海局势现状吗？》，载《国际问题研究》，2015年第3期，第13页。在此情况下，澳大利亚的南海政策也发生了变化。这其中最引人注目的就是变化是澳大利亚政府不再将自己视作南海争端的局外人，而是通过频频强硬表态，逐渐将南海问题与澳大利亚的核心安全与战略利益挂钩。比如澳大利亚国防部高官、澳大利亚《2015年国防白皮书》起草委员会主任彼得·詹宁斯（Peter Jennings）在2015年5月提出澳大利亚应该做好准备向南海派出军舰和战机以阻止中国控制海上交通要道。②John Garnaut and David Wroe，“Australia urged to send military to counter China ＇s control over sea lanes”，The Sydney Morning Herald，May15，2015.http://www.smh.com.au/federal-politics/political-news/australia-urged-to-send-military-to- counter- chinas- control- over- sea- lanes-20150515- gh2uks.html，登录时间：2015年6月29日。而澳大利亚国防部长凯文·安德鲁（Kevin Andrews）在2015年6月1日于新加坡出席香格里拉对话会时公开声称，即使中国确定了防空识别区，澳大利亚的军用飞机也将继续在南海争议地区飞行，因为这一地区是“我们长期以来作为运输线或者通道的国际水域”。③David Wroe，“South China Sea：Australia will ignore Chinese air defence zone，says Kevin Andrews”，The Sydney Morning Herald，June1st2015，http://www.smh.com.au/federal- politics/political- news/south -china-sea-australia-will-ignore-chinese-air-defence-zone-says-kevin -andrews-20150601-ghe7o1.html，登录时间：2015年6月29日。以上表态将澳大利亚视作南海争端的直接相关方，并且明确提出澳大利亚直接干预南海问题的途径和方式。

当然，并非所有澳大利亚政治家都支持本国在南海问题上日益强硬的立场。比如澳大利亚工党副党魁、澳大利亚影子内阁外交部长塔尼亚·普利博斯克（Tanya Pliberske）针对国防部长安德鲁的强硬表态，就公开敦促政府在南海问题上采取“小心翼翼的途径” （softly-softly approach）对待中国的海洋领土诉求，因为对于澳大利亚来说“非常重要的一点就是确保我们使用的语言有助于冷却而不是引发事态”，而澳大利亚的贡献在于“能够缓解紧张局势以及促进有关海洋领土争议各方的相互理解。”④“South China Sea tensions demand ＇calming＇response，says Labor”，The Guardian，June1st，2015.ht⁃tp：//www.theguardian.com/world/2015/jun/01/south-china-sea-tensions-demand-calming-response-says-la⁃bor，登录时间：2015年6月29日。但是对于澳大利亚现政府而言，在南海问题上的强硬立场明显成为了主流基调。

值得注意的是，澳大利亚学术界近年来在南海问题上也频频发声，一方面对中国进行谴责，一方面为东南亚小国在南海问题上的做法提供学术支持。这其中最典型的例子就是澳大利亚防务学院的南海问题专家赛耶（Carlyle Thayer）。他既是在南海问题上对中国最激烈的批评者，也是对东南亚国家尤其是对越南最有力的支持者，成为澳大利亚学者中为了政治立场而不惜抛弃学术操守的代表人物。赛耶在2015年5月举办的针对国防部高官的研讨会上将国际法、航行自由、国际空域飞行自由以及和平解决争端界定为澳大利亚至关重要的利益，通过无限夸大澳大利亚国家利益的方式，他将中国的崛起尤其是中国军事力量的壮大界定为对澳大利亚国家利益的首要威胁。①Carlyle Thayer，“What is the Future of Australia's Maritime Security and SLOC Through Our Region？，”Presentation to Institute for Regional Security，Future Strategic Leaders’Congress，Maritime Flashpoints：Australia's Critical Vulnerabilities，sponsored by Department of Defence and Noetic Group，Australian National University Cam⁃pus，Kioloa，New South Wales，May24，2015.其后，赛耶又将中国在南沙岛礁吹填的行为判定为“在人工岛屿上为其渔船、石油和天然气勘探以及海上执法船建立前进基地”，他警告说，“一旦这些设施包括远程雷达建设完成，那么中国空军与海军的出现就不过是时间问题”。②Carlyle Thayer，“No，China is not reclaiming land in the South China Sea，rather，China is slowly exci⁃sing the maritime heart out of Southeast Asia”，The Diplomat，Jun7，2015.http://thediplomat.com/2015/06/no -china-is- not-reclaiming-land -in -the- south - china-sea/访问时间：2015年6月30日。更有甚者，赛耶将中国视作南海地区最大的侵略者。但是，奥斯丁（Greg Austin）的研究指出越南是南海地区最大的侵略者—越南在1996年就已经占据了24处南海岛礁，这个数据在到2015年上升至48处，而中国迄今为止也只有8处岛礁。③Greg Austin，“Who is the biggest aggressor in the South China Sea，in the past20years，Vietnam has doubled its holdings in the South China Sea”，The Diplomat，http://thediplomat.com/2015/06/who-is-the- big⁃gest-aggressor- in-the-south-china-sea/，访问时间：2015年6月30日。针对这一结论，赛耶反驳指出1974年进行的西沙海战以及1988的赤瓜礁海战都是中国单方面挑起的对越南的侵略行为，再结合中国近期在岛礁大规模吹填的做法，因此中国才是南海地区最大的侵略者。④Carlyle Thayer，“Who is the biggest aggressor in the South China Sea（A Rejoinder），China's track record in the South China Sea is markedly different from those of the other claimants”，The Diplomat，June21，2015.http://thediplomat.com/2015/06/who-is-the-biggest-aggressor-in -the- south -china- sea- a- rejoinder/，访问时间：2015年6月30日。

澳大利亚官方南海政策的演变，基本上与美国南海政策的演变同步：在美国的南海政策未定之时，澳大利亚也采取了相对超然的姿态，而当美国决定积极战略介入南海问题之后，澳大利亚也开始试图直接介入南海问题。但如果就此认为澳大利亚的南海政策就是美国南海政策在其西方盟国的翻版，甚至将澳大利亚南海政策简单归结为其追随美国的传统习惯使然，就会严重忽视澳大利亚政治家在处理对外关系时对于本国现实安全利益以及中等强国身份的长期关注，从而导致我们既无法理解澳大利亚南海政策近年来发生重大变化的根本原因，也难以通过南海问题正确处理中澳关系为中国追求外交空间最大化。

要准确理解澳大利亚南海政策，就需要将其置于澳大利亚对外战略中，探寻其作为具体外交政策形成和转变的结构性原因。从澳大利亚的对外战略来看，一个基本判断就是澳大利亚与中国并不存在战略矛盾。这一判断主要基于两方面的考虑：

第一，澳大利亚中等强国战略与中国的大国崛起战略之间不存在国家身份的竞争。从身份的自我界定来说，中澳之间既不会形成类似于中美之间霸权国与崛起中大国的对立，①朱锋：《奥巴马政府“转身亚洲”战略与中美关系》，载《现代国际关系》，2012年第4期，第1-7页。也不会出现类似于中日之间以地区大国为身份所带来的竞争，②楚树龙：《日本国家战略及中国对日战略》，载《现代国际关系》，2014年第1期，第11-13页。中等强国和地区性大国在身份上的差别导致澳大利亚与中国具有不同的战略需求。而无论是中等强国身份还是崛起的大国身份都需要一个和平以及多元化的国际关系体系才能得以实现。在一个由霸权国主宰的单极化世界里，中等国家不可能独立地发挥自身作用，而崛起中的大国也不可避免地会受到来自于霸权国的各种压力。有鉴于此，以中等强国身份为导向的对外战略和以大国身份为导向的和平崛起战略在很大程度上是可以共存甚至是可以相互促进的。

第二，中国并没有也不会威胁澳大利亚国家安全利益。虽然近年来无论是澳大利亚官方还是学术界在谈及中国时都会涉及到中国对于澳大利亚的安全威胁，实际上从澳大利亚对于本国安全利益的划分来看，中国对于澳大利亚国家安全利益的影响有限，而且并不涉及其核心利益。中国并没有威胁到澳大利亚国家安全的核心利益—澳大利亚本土安全。中国对于澳大利亚国家安全利益的第二个层次也就是澳大利亚直接毗邻国的安全也不构成威胁—中国在发展与南太平洋地区国家关系时对于澳大利亚在该地区领导地位的尊重就充分体现出了这一点。③徐秀军：《中国发展南太平洋地区关系的外交战略》，载《太平洋学报》，2014年第11期，第24页。

南海问题有可能对澳大利亚国家安全产生影响的第三个层次也就是亚太或者印—太地区的战略稳定造成某种程度的影响。然而，地区稳定并不是澳大利亚根本安全利益所在，况且中国在其和平崛起对外战略的制约下在南海问题上最有可能采取的措施是通过协商、海上危机管控等方式来争取和平解决或者至少是暂时搁置争端，因此澳大利亚国家安全利益的第三个层次也不会受到太大影响。至于说中国崛起改变了世界秩序从而对澳大利亚国家安全的第四个层面的利益也就是稳定的国际秩序造成可能的影响，澳大利亚作为现有国际秩序的受益者产生某种担忧是可以理解的。但是，现有国际秩序的不合理性是除了霸权国之外大多数国家的共识，更重要的是将国际秩序视作本国利益通常是霸权国或者世界强国的行为逻辑，这在实践中完全超出了澳大利亚中等强国身份所应该关注的范围。

综上所述，中国与澳大利亚没有国家身份的结构性对立或竞争，而且中国对于澳大利亚的国家安全利益也不造成实质性威胁，加上中国与澳大利亚日益密切的经济合作所形成的经济上的相互依存，因此中国和澳大利亚之间在变动中的亚太格局中仍然会有比较大的战略合作空间。那么如何解释澳大利亚南海政策近年来从相对克制走向强硬的现象？本文指出澳大利亚南海政策的这一转变的根本原因在于澳大利亚的现实国家利益特别是国家安全利益通过与美国的战略合作得到了充分保障，澳大利亚政治家因此试图借助南海问题来进一步实现中等强国身份的理想。

从澳大利亚外交史来看，当安全利益面临迫切而又巨大的威胁时，通过中等强国身份来缓解安全困境就成为一种选择。一个典型案例就是当冷战时期美苏核竞赛严重威胁到自己的国家安全利益时，澳大利亚借助自己中等强国的身份推动美苏开展核军备控制的谈判，从而缓解了自己的安全状况。在此时，与美国拉开距离对于澳大利亚政治家而言并不是不可能的选择。而澳大利亚在南海问题上的政策则从另外一个方面彰显其外交战略中理想与现实考虑的相互作用。具体来说也即是当国家安全利益得到充分保障时，借助积极干预南海问题来提高自己在地区事务中的话语权和影响力，从而进一步构建自己中等强国的身份。

结 论

综上所述，澳大利亚政治家从国家现实利益出发，以中等强国身份为导向，制定了本国的外交战略。如果说中等强国战略是澳大利亚政治家对于国家身份的长期设想，带有强烈的理想化倾向，那么国家安全战略则体现出政治家对国际政治现实以及地区地缘政治的清醒认识，带有明显的现实考虑。

一国外交战略中理想化倾向与现实利益考虑并存的现象并不罕见。最为人所熟知的例子就是“美国例外论”—对民主的理想追求和对霸权护持的现实考虑成为美国外交中相互矛盾的两方面。①周琪：《“美国例外论”与美国外交政策传统》，载《中国社会科学》，2000年第6期，第83-94页。而近来的研究表明例外论并不是美国外交所独有的特点，从历史上来看大革命后的法国以及十月革命后苏联也都是如此，②K.J.Holsti，“Exceptionalism in American foreign policy：Is it exceptional？”European Journal of Inter⁃national Relations，No.32010.甚至对于中国而言，例外论也是对外关系中的常见现象。③Zhang Feng，“The Rise of Chinese Exceptionalism in International Relations，”European Journal of Inter⁃national Relations，No.2，2013.因此内在逻辑上的自洽性作为衡量一国对外战略的标准并不恰当，更合适的做法是研究具有内在逻辑矛盾的战略在一国对外关系实践中的实际作用。

一个不可否认的事实是，以中等强国身份为预期的国家对于国际政治的实际影响力是有限的。这主要是因为中等强国缺乏足够的能力和意愿整体构建与长期维护国际秩序。这一点对于冷战期间的加拿大如此，对于冷战后的澳大利亚同样如此。因此，由赛耶所界定并得到澳大利亚国防部长安德鲁认可的以国际秩序为导向的澳大利亚国家利益既不符合澳大利亚对外战略中长期以来的中等强国身份的界定，也因为澳大利亚有限的国家实力而难以实现。实际上针对澳大利亚中等强国身份与国际政治现实脱节的问题，澳大利亚学者深刻地指出一方面澳大利亚认定自己能够在世界经济、全球安全以及国际制度建设方面发挥作用，而另一方面澳大利亚又不得不承认以上三方面目前仍然是由大国而不是国际社会中的共识来决定的。①Mathew Sussex，“The importance of being earnest？Avoiding the pitfalls of‘creative middle power diplo⁃macy’”，Australian Journal of International Affairs，No.52011，p.547.

澳大利亚对外战略中对于美澳双边关系的强调在一定程度上是其在历史上处理安全问题时长期实践所形成的外交传统，这种传统具有惯性，一方面在没有受到强烈外部因素刺激的时候仍然会继续下去，另一方面在受到不同外部因素刺激时会产生强化或者弱化的结果。但显而易见的是，这种传统本身并不是澳大利亚对外战略的目的，而是澳大利亚国家安全利益的保障，从而也成为实现其中等强国身份的基础。一旦这个基础被打破，那么澳大利亚的南海政策发生转变也在情理之中。

作为一个在地理上被边缘化的西方发达国家，澳大利亚对于在地区乃至世界事务中被边缘化的危险始终抱着足够的警惕性，这既是其在二战初期提出中等强国身份时的基本考虑，也是进入21世纪后中等强国身份继续存在的基础。因此，澳大利亚的南海政策更多的应该从其中等强国对外战略的理想出发来理解，并且也应该立足于这一理解而做出正确应对。

［修回日期：2015-06-30］

［责任编辑：蒋一之］

鲁鹏，南京大学中国南海研究协同创新中心

2015-06-20］