侯修群（四川大学　法学院，四川　成都　610000）

“三农”问题的法律治理

侯修群
（四川大学法学院，四川成都610000）

“三农”（农业、农村、农民）问题是全面推进依法治国面临的一项非常艰巨的任务。关心农民，支持农业，发展农村关系到新时期各项事业的进程。“三农”问题不仅仅是经济问题，更是政治问题。该文对农民权利法律保护的不足及其原因进行剖析，并对解决“三农”问题的法律途径进行了探讨。

农民权利；立法；执法；司法；守法

一、法律在农民权利保护方面的不足之处

（一）农民权利的内涵

法律上的“权利”具有丰富的内涵和广泛的外延。“它表示通过法律规则授予某人以好处或收益。”或 “是受法律公正的承认和保护的某种利益”。［1］73“农民权利是指农民的公民权，尤其从权利能力的角度强调农民处在农村环境中应当具备的、国家宪法、法律应当赋予公民的地位和资格。”［2］8“三农”问题之症结在于经济贫困，但是，经济贫困只不过是权利贫困的体现而已。要想从根本上解决“三农”问题，必须加强对农民权利的保护，为全面推进依法治国贡献“三农”力量。

（二）农民权利保护的法律缺失

《中国共产党十八届中央委员会第四次全体会议公报》（以下简称《公报》）指出，保障公民经济，文化，社会等各方面权利得到落实；保障公民人身权，财产权，基本政治权利等各项权利不受侵犯。作为特殊群体的农民除享有普通公民一般的权利外，还应享有一些特殊的权利，这才符合法律实质正义的要求，但是现实的立法、执法、司法中明显缺乏对农民权利的保护。

1.农民的政治权利缺失

在加强对农民这一特殊群体一般政治权利保护的同时，应该更加注重其政治权利的特殊性。以农民的自治权和发展权为例，《村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。《公报》也指出，发挥村规民约等社会规范在社会治理中的积极作用。但是，农民的这项权利没有落到实处，也就是说法律的这项规定实效甚微。发展权普遍被解释为选择发展方式或参与发展进程的权利。人是发展的主体，发展的参与者，也应该是发展成果的享有者，这里的“人”应该是人人平等。“农民的发展权就是农民的生活状况不至于恶化；农民作为社会中的平等人格不至于被贬低或否认；农民作为追求自由的私人性和参与政治生活的公平性不至于被束缚或扼杀。”［3］改革开放以来，农民的生活水平普遍提高，但是城乡收入差距越来越大也是不争的事实。国家为消除城乡差距，缓解城乡矛盾采取了一系列措施，制定了很多方针策略，但是，笔者认为，从法律上保障农民的发展权才是解决问题之根本。

2.农民的经济权利缺失

从经济学的角度讲，经济权利是经济主体索取收益和从事经济活动的权利，或称为经济主体取得和维护经济利益的资格。［4］土地是农民赖以生存的基础，是其收入的主要来源。农民除享有一般的经济权利外，还享有一系列与土地相关的权利，如，土地承包经营权，宅基地使用权等。由于缺乏农田水利方面的基本立法，农业发展受限；农产品市场化阻力重重，农民的公平交易权及其他财产权受损；农村征地补偿机制和安置补助机制不完善等一系列问题制约着农民经济权利的实现。

3.农民的社会权利缺失

我国《宪法》第二章规定了公民的基本权利和义务。《宪法》第42条到第48条规定了诸如劳动权、休息权、社会保障权、受教育权等一系列与生存权、发展权密切相关的权利。现实生活中，无论是农村大量的闲置劳动力还是外出务工人员，劳动权受侵犯事件屡见不鲜；农民工弱势地位导致其无法真正享有与劳动者有关的一系列权利，如休息休假的权利，人身安全受保障的权利，就业培训的权利等；国家教育资源分配严重不公，农村地区教育水平低，严重影响农民受教育权的实现程度；农民权利保障机制不完善，法律没有细化如何对他们进行法律援助和司法救助；《宪法》仅规定了退休人员的生活受到国家和社会的保障，九亿多农民的社会保障权亟待完善，对农民最低生活保障，养老保险和医疗保险的法律保护力不足。

二、农民权利缺失的法律原因探讨

（一）缺乏对“三农”的立法倾斜保护

法律面前人人平等。农民是弱势群体，农业是弱质产业，农村是一个地位正在愈加相对弱化的区域。此外，现在我国“三农”问题之所以这么严重，是因为我们选择了长期的非均衡发展战略，牺牲农民利益，发展工业化。［5］法律要实现的公平不仅仅是纸面上的形式公平，更应该是一种实质公平。我国有针对消费者、妇女、老年人、未成年人等弱势群体的倾斜立法，目前还没有对农民这类群体进行专门立法保护，比如《农民权益保护法》。《宪法》作为国家的根本大法，十八届四中全会强调要依宪治国，而我国《宪法》中也缺乏对九亿多农民这一特殊主体重要权利的规定。法律面前人人平等，不仅是形式上的平等，更应该是给予特殊主体特殊“照顾”的实质平等。法律虽然赋予了农民和城镇居民同等的劳动权，受教育权，社会保障权，财产权等一系列权利，但是，要想获得相同的社会效果，需要再给予农民倾斜立法的保护。

（二）执法不力严重损害法律权威

法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。基层行政部门和农民生活联系最为密切，他们对法律的实施情况直接关乎法律权威的确立，影响着农村守法环境的形成。近年来，大学生村官，三支一扶等举措为农村地区输入了大量高素质人才，但是，这些举措仍然无法从根本上解决基层行政部门执法不力的问题。

农民自治权很难实现的原因，一方面是其自身权利意识淡薄，文化水平不高；另一个更重要的方面是基层行政部门的干涉，使农民的该项权利无法落实。基层行政部门之间权责不明确，执法人员执法行为不规范等原因也直接制约着农民权利的实施。

（三）司法角色的淡化

农村地区法治环境尚未形成，纠纷诉诸法院的比例不高。一方面是受传统文化观念的影响，纠纷多通过村规民约解决。另一方面，许多基层司法人员不能灵活适用法律，导致司法不公正现象发生；司法程序解决纠纷耗时长，成本高，司法对于很多农民来说还是“奢侈品”。

（四）守法环境有待进一步净化

法律在很多农村地区，尤其是偏远农村地区成为了闲置的纸面上的空洞条文，这当然有农民自身的原因，也有法律制定和实施上的不足。从农民的角度分析，一方面是因为农村人口受教育程度不高，缺乏法律知识和法律常识；另一方面还是受经济贫困的影响，对于遵法守法是心有余而力不足。

三、充分发挥法律的指导监督作用，建设法治“三农”

（一）完善相关立法

1.加强对“三农”的倾斜立法

在《宪法》或宪法修正案中，对关乎农民这一特殊群体生存权和发展权的重要问题作出规定，并通过完善部门法夯实对相关权利的保护。制定《农民权益保护法》，完善现有法律对农民权利和利益保护的不足。两千余年前，亚里士多德在解释法治的内涵的时候就说过，人民所遵守的法律本身必须是制定得良好的法律。这需要立法阶段倾听民声，了解民意，表达民志。

2.完善重点领域立法

（1）制定农田水利建设的基本法律。农业的发展离不开农田水利设施。我国历史上，早在1068年王安石变法时就颁布了农田水利法，但是，我国至今尚未颁布农田水利建设的基本法律，农田水利建设主要还是要参考《农业法》十九条的规定。

（2）完善税费法律体制。农业税于2006年1月1日退出历史舞台，这在法律上意味着农民不再承担农业税收的缴纳义务。这极大地减轻了农民负担。有数据表明：截止2007年底，全面取消农业税后，每年减轻农民负担1335亿元，人均减负为179元。［6］

除免除农业税外，国家还给予农村地区大量的税收优惠政策，有产业性税收优惠，区域性税收优惠，也有税收的减免。但是，纵观我国税收优惠政策及法律，我国的税收优惠立法呈现出典型的“政策性有余而法律性不足”的特征。［7］税收优惠法律制度还存在着形式上的非理性和实质上的非理性，比如说，我国大量的税收优惠法律是以其他规范性文件的形式出现的，这在一定程度上损害了税收优惠法律制度整体的权威性；中央和地方税收立法分权也产生了一系列的隐患，一些地方滥用税收优惠立法权，通过一些不正当的方式获取其他地区的税收来源。

（3）完善未成年人监护制度。《民法通则》第十六条规定：未成年人的父母是未成年人的监护人。只有在未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力时才考虑（一）祖父母，外祖父母；（二）兄，姐；（三）关系密切的其他亲属。2014年10月1日，中央12台《道德观察》节目播出的“祖国的未来——爸爸去哪儿了”，关注的是以云南省马关县几个孩子为代表的全国6000多万留守儿童。留守儿童、空巢老人问题成为制约农村发展的一大问题，完善农村地区未成年人监护制度对于农民和农村问题的解决至关重要。我国对监护的法律规定又存在片面强调对被监护人利益的保护及监护人的职责，而忽视监护人的权利这一问题，这严重违背了权利和义务相统一的法律原则。对此，有学者提出，应加强国家公权对未成年人监护的干预。［8］30-31根据大陆法系国家监护公法化的既有经验，国家监护制度应当从强化公职监护人的职责和加强公权对监护的监督两方面进行制度设计。［9］232-233比如说，应统一由民政部门担任其监护人，在民政部门内部设立专门机构，由其工作人员具体履行国家监护职责。为了保障这项工作的质量，应该规定负责未成年人工作的政府主管部门有权力和义务进行监督。［10］174-175

（二）规范基层行政执法

1.推行权力清单，权责法定

对执法部门和执法人员的权力和责任作出明确界定，既可以规范执法活动，又为农民的权利实现提供了保障。制定对执法部门和执法人员的考核制度，使法律规定的行政处分和行政处罚措施真正的发挥威慑作用，使公务员不再是现实中的铁饭碗。

2.政务公开，让权力置于阳光之下

有效制约和监督权力的关键，一靠民主，二靠法治。政务公开既可以强化执法部门及其工作人员的责任感，规范他们的执法行为，又可以为农民了解和监督行政机关及其执法人员提供有效途径。

3.提高行政执法人员素质

一方面，要加强对执法人员的思想道德教育，提高他们为人民做实事，做好事的思想觉悟；另一方面对他们的职业技能加强培训，规范执法行为，提高业务工作能力。比如说，近年来网络上屡屡曝出因刑讯逼供导致的冤案，对基层执法部门的公安派出机关人员素质再教育就越来越有必要。

（三）彰显司法公正

1.司法公正需要司法独立

审判权的公正行使需要法官地位的独立，为此就需要解决我国现实中存在的人情司法，司法寻租等问题。十八届四中全会《公报》提出了相应的对策，即建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。

2.完善法律救助制度和司法救助制度

作为低收入群体的农民，往往对专业性强、成本高、耗时长的司法知识望而却步。为此，应该让法律援助走进农村，推进农村法律服务体系建设，比如说，在大学生村官，乡镇公务员招聘中适当增加法律专业的比例；适当扩大《刑事诉讼法》中法律援助的对象范围；从基层行政部门中抽调法律专业人员组成乡镇一级的法律救助机构。健全司法救助体系，考虑到农村生活环境的特殊性，应该充分发挥非诉讼纠纷解决机制的作用，能调则调，不能调才判。

（四）营造法律氛围，带动农民守法

农村守法环境的形成既需要政府部门深入开展法治宣传教育，让法律走进农村家庭，又需要农民文化素质、法律意识和法律常识的提高。为此，政府应该在义务教育和高等教育阶段适当纳入法律知识，真正形成全民知法、守法的氛围。

四、结语

城乡发展不协调，东西部收入差距大不仅是经济问题，更严重影响着政治、文化和社会等方面的发展。协调城乡发展，实现实质公平，不仅需要国家大政方针的倾斜，更需要立法的肯定，执法与司法的落实。实现“农民富裕、农村繁荣、农业发达”是全面建设小康社会的应有之义，也是科学发展观的必然要求。任务之艰巨，过程之艰难，需要法治与德治并举，需要来自社会各界多方面的援助。

［1］［英］戴维·M.沃克.牛津法律大辞典［M］.北京：光明日报出版社，1988.

［2］刘云升，任广浩.农民权利及其法律保障问题研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2004.

［3］李长健.从利益到权利：农民补贴制度的法理分析与发展研究［J］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2007（1）.

［4］颜运秋，王泽辉.中国农村集体土地所有权制度变革的困境与出路［J］.经济法研究，（4）：117～154.

［5］林毅夫.“三农”问题与我国农村的未来发展［J］.农村经济问题，2003（1）.

［6］陈学艺.“农民真苦农村真穷”［J］.读书，2001（1）.

［7］邓大才.结构“三农”［J］.科技导报，2002（10）.

［8］王霞.税收优惠法律制度研究——以法律的规范性及正当性为视角［M］.北京：法律出版社，2012.

［9］蒋月.婚姻家庭法前言导论［M］.北京：科学出版社，2007.

［10］温慧卿，聂阳阳.未成年人热点法律问题研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2013.

（责任编辑：吕增艳）

Solving"Three Rural"Issue by Legal Ways

HOU Xiu-qun
（College of Law，Sichuan University，Chengdu，Sichuan 610000，China）

The agriculture，rural areas and farmers problem affects and restricts the socialist new rural construction and the construction of a harmonious socialist society.These problems rooted in the protection of the farmers'rights，especially in recent years，the party and the state paid more and more attention to farmers'rights and increased tilt protection to farmers'right of survival and development.However，due to the restriction of the historical conditions and reality，the farmers'political rights，economic rights and social rights lacked adequate protection.To solve these problems，just relying on policy support is not enough，we must bring these problems into the orbit of the rule of law.Perfecting legislation，establishing and perfecting the legal safeguard mechanism，standardizing law enforcement and judicial administration，and making contributions of the agriculture，rural areas and farmers to promote the rule of law.

farmers'rights；legislation；law enforcement；administration of justice；abiding by the law

D922.4

A

1008—7974（2015）01—0069—04

2013-08-29

侯修群，山东枣庄人，四川大学法学院经济法专业研究生。