社会资本导入环境治理与新时期生态文明建设

2015-02-13锦阚中共广州市委党校政治学与法学教研部广东广州50070赤峰学院历史文化学院内蒙古赤峰04000

探求 2015年1期

□刘锦阚凯（、中共广州市委党校政治学与法学教研部，广东广州50070；、赤峰学院历史文化学院，内蒙古赤峰 04000）

□刘锦1阚凯2
（1、中共广州市委党校政治学与法学教研部，广东广州510070；2、赤峰学院历史文化学院，内蒙古赤峰 024000）

加强生态文明建设是解决我国环境污染问题，推动我国可持续发展的重要力量。在“全面深化改革”的理念下，过去以行政管制保护生态环境的手段现已逐渐转向偏重市场的力量，引导社会资本投入生态环境保护，以成本有效的方式推进生态文明建设成为发展的趋势。然而，市场有效需要不足、缺乏公平的市场竞争环境、投资主体权责不明等因素严重影响了社会资本参与环境治理。因此，政府必须以培育市场需要、强化政策驱动、优化政企合作模式等措施，创新条件积极吸引社会资本，助推新时期、新常态下的生态文明建设。

环境治理；社会资本；生态文明建设；可持续发展

环境问题关系人民福祉，关乎民族未来。党中央、国务院一贯高度重视环境问题，党的十八大明确提出把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，党的十八届三中全会则进一步把深化生态文明体制改革作为全面深化改革的有机组成部分。与以往不同的是，在环境污染治理上，十八届三中全会明确要求偏重市场的力量，提出发展环保市场，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。［1］李克强总理在第七次全国环保大会上曾深刻指出：经济发展方式转变是否见到实效，一个明显的标志是节能环保产业是否发展壮大起来……现在我们大规模推进能源资源节约和环境污染治理，需要大量的资金投入。［2］也就是说，政府鼓励社会资本参与环境治理以及生态文明建设。基于此认识，文章分析了社会资本导入与新时期生态文明建设的关系，进而探讨如何引导社会资本参与环境治理，助推新常态下生态文明的建设。

一、社会资本导入环境治理的意义

目前，我国的环境问题已成为制约经济持续健康发展的重大矛盾、人民生活质量提高的重大障碍。当前我国面临的生态环境问题，有着自然的、历史的原因，但不得不承认，30多年经济快速发展及其部分领域和区域的盲目开发、无序开发、过度开发是主要原因，而改革不到位，体制不完善、机制不健全，则是更深层面的制度原因。［3］按照党中央“全面深化改革”的理念，环境领域同样要最大限度地寻求市场的力量，建立起体现生态文明理念和原则的社会主义市场经济体制，促进以成本有效的方式推进生态文明建设。因此，充分发挥环境污染的第三方治理，积极引进社会资本参与环境治理十分必要。

（一）频发的环境事件引发社会不稳定

走向生态文明新时代、建设美丽中国，是我们党提高执政能力的重要体现，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。［4］然而，地方政府为追求地方经济业绩，长期以来的粗放型增长方式，造成了资源浪费、环境恶化、生态破坏。当时这些被掩盖的社会环境问题，现已成为影响人民健康的重要因素，导致社会矛盾和群体事件日益增多，成为社会普遍关注的热点问题。近十年来，环境事件频发，因环境问题引发的信访和群体性事件以每年30%的速度在上升，如果任由环境恶化趋势蔓延，很可能会积聚社会不满情绪、对社会和谐稳定造成重大冲击。［5］环境事件特别是环境问题引发的群体性事件给地方政府带来巨大的政治压力。

（二）发展方式转型呼唤经济绿色发展

良好的生态环境也是生产力。我国经济正处于增速换挡、结构提升的新常态发展阶段，以环境治理倒逼经济转型升级，坚持经济环境优化发展是推动经济持续健康发展的重要手段。自2008年国际金融危机爆发以来，一场以绿色经济崛起为标志的全球经济转型正悄然拉开序幕。为应对危机，欧美日等主要发达国家纷纷制定短期内刺激经济复苏和绿色新政，中长期谋求以创新驱动、向绿色经济和低碳经济转型的策略。［6］中国正处在工业化、城市化、信息化以及日益卷入全球化的关键时期，经济增长方式粗放、资源环境问题严峻，对中国经济的绿色转型提出了迫切需求，在这个背景下，2010年12月，中央经济工作会议首次明确提出“绿色经济”、“环保产业”的概念，强调大力发展绿色经济，大力发展循环经济和环保产业。［7］

（三）社会资本导入有效分担环保资金

资金缺乏问题依然是当前环境治理取得实效的最大制约因素。改革开放以来，我国城市化发展进程快速推进，城市规模迅速扩张。相比之下，相关环境治理设施严重滞后，对资金投入形成巨大需求。目前，我国的环保投资情况大致相当于一些OECD国家在上世纪90年代初的投入水平。不仅如此，还常出现治理资金欠账，如：“十一五”期间，中国环保投资需求在1.3万亿元左右，缺口近一半；“十二五”期间，据不完全统计，中国环保投资需求3.4万亿元。［8］如果不创新现有环境治理投融资机制，未来环境治理资金需求缺口还可能继续扩大，严重制约我国环境治理相关规划目标的落实。而社会资本导入可有效分担巨额环境治理资金，积极引入社会资本参与环境治理，以成本有效的方式推进生态文明建设成为发展的必然趋势。

二、社会资本导入环境治理的困境

（一）环保市场潜力大，市场有效需求不足

《国家“十二五”环保产业预测及其政策分析》报告指出：“十二五”期间环保投资需求约为3.1万亿元，年均环保投资为6200亿元左右。初步估算，若环保产业产值以年均增长率15%计算，“十二五”期间环保产业产值为4.92万亿元。［9］有分析称，在未来一段时期内，我国环保产业将保持年均15%—20%的增长率。环保市场这块饼虽然很大，但环境治理事业快速发展背后隐藏的问题也日益凸显，如需求转化不力，产业集中度低，创新能力不强，市场不规范等，这些问题长期得不到重视和解决，严重影响了社会资本投资环境治理。上世纪90年代末期，我国借鉴国际上如PPP公私合作模式的经验，在环境污染治理设施建设和运营领域出现“市场化”的现象。［10］不过，从全国的总体形势上看，市场化实践仍处于发展的初期阶段：环境的市场需求尚未完全形成和释放；企业数量较少，竞争尚不激烈；环境技术还不成熟，对产业发展的重要性尚不突出。环境市场的规模和需求强度是产业发展的首要影响因素，充足的市场需求是催生产业形成的前提条件，正是在逐步扩大的环境市场需求的拉动之下，才会有越来越多的企业进入环境治理行业，驱动行业由形成阶段逐步进入成长阶段。同时，现有有关市场化和产业化的政策仅为部门的、框架性的指导意见，缺乏相应的法律依据，政策的权威性和力度不够，对一些关键问题如企业改制和优惠政策，缺乏可操作的实施办法，使得改革困难重重。

（二）保护主义未破除，缺乏公平竞争

目前，大量的民间资本很想进入环保产业，但找不到门路，无从下手。在实际运作中，地方政府往往垄断了绝对数量的“优质”项目，比如市政污水处理厂，或生活垃圾处理厂，对于一些没有大钱可赚的项目，就拿出来给企业来做。［11］以污水处理厂为例，目前我国现存的2296家污水处理厂85%以上为国有企业，这些企业绝大部分经营处于亏损状况，经营设施、管理效率和技术水平非常落后，无法有效地满足当地快速增长的供水和污水处理需求。环境保护部科技标准司司长熊跃辉抱怨称：“现在还有不少地方政府把大量污染治理设施‘抱在怀里’舍不得撒手。有的地方政府把污水厂建得像个五星级酒店，有的还修了网球场，养一堆闲人，不愿意撒手让市场去做。所以我说不缺资金，而是缺机制”。［12］显然，政府做环境治理没有企业专业。因此，要使环境问题达到善治，需要地方政府转变职能。政府应将更多的环境治理项目交由市场主体来完成，并为企业创造公平的市场环境，做好市场监管。

2013年9月26日，国务院出台《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，意见明确提出了“政府应该向企业购买公共服务”，其中就包括环境服务。［13］由于缺乏竞争和到位的监督，财政资金“购买”的并不是最好、最专业的环境服务。湖南永清环保董事长、全国人大代表刘正军“两会”间接受采访说：“虽然大形势决定了环保产业的广阔市场，但环保产业真想要大跨步地发展，面临的最大问题就是目前行业发展的区域限制。全国的市场非常大，但对于大多数企业来说，怎么去打开这个市场？目前，地方保护主义仍未破除，成长于某一区域的企业，很难在另外一个区域开拓出市场”。［14］必须清楚，尽管近两年工业环保项目逐步增多，但在现阶段仍以市政工程为主，行政区域化的色彩不可避免地影响企业的扩张速度，导致区域、综合性的环保企业数量不多。从市场经济角度来说，企业不应受区域化、行政化的限制，应该让市场在资源配置上起决定性作用。但是，很多企业拿项目不是靠技术资金优势，而是靠人脉和关系。因此运行效率肯定不会太高，导致财政资金的低效率使用和公共服务质量不高。地方利益的分割，限制了环保市场的发展，这也是限制社会资本投资环境治理的重要因素。

（三）投资主体事权不明影响民间投资

社会资本投资环境治理只是让政府和使用者先享受设施服务，然后逐步分期偿还费用。实际上，目前中国的一个重要问题是投资主体的责任落实不到位，从而造成赢利性投资者缺位或投资积极性不高。我们以最近的污泥产业作为个案进行分析。2010年环保部《关于加强城镇污水处理厂污泥污染防治工作的通知》明确要求：污水处理厂新建、改建和扩建时，污泥处理设施应当与污水处理设施同时规划、同时建设、同时投入运行，不具备污泥处理能力的现有污水处理厂，应当在该通知发布之日起两年内建成并运行污泥处理设施。［15］于是，国内掀起一股投资污泥治理的热潮，各大风险投资机构也都闻风而动，纷纷布局污泥处理产业。据中国水网《中国污泥处理处置市场报告》统计，截至2010年，中国年产湿污泥达到了6387.5万吨。［16］按照《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》，“十二五”期间我国拟新增污水处理及相关投资额约4300亿元，其中污泥处理和处置设施投资347亿元。［17］污泥处理市场巨大，项目投资前景美好，但污泥处理费究竟由污水处理厂、政府或全社会来承担仍不明确，导致污泥处理的责任主体无法落实，严重影响了投资者的信心和积极性。可见，我国应将各投资主体事权明确纳入环境保护基本法及相关法律之中，切实落实环境保护投资主体的责任。［18］

三、引导社会资本助推生态文明建设的路径

（一）培育市场需求，创造投资条件

目前，社会资本对于投资环境治理缺乏有效动力、缺乏投资信心。至今为止，环境污染治理还只是政府与相关生产企业之间的博弈，这显然是不够的。有效的办法是利用政府的有形之手，推动并建立基于市场基础上的环境治理机制，改变环境治理对政府的过度依赖。换句话说，市场化改革是关键，让环境治理也成为一门可以赚钱的生意，环境治理也就会由少数人的事业变成大众的事业。

首先，要树立三个观念，推行市场化动作。一是产业观念。要把环境治理作为一项产业来运作，把发展环保产业作为环境治理工作的一项重要内容，抓紧抓好。二是效益观念。环境治理不是包袱是财富，它的市场需求大，可以带动相关产业的发展。它是经济绿色转型的推动者，新的经济增长点。三是市场观念。摒除过多依赖政府的思想，遵循经济规律。寻求最有利于环境治理的投资方式，利用市场作用推动环境治理，在市场的引导下使环境治理活动成为社会公众自觉参与、自我约束、自我发展的市场化行为。

其次，深化市政公用事业市场化改革。近年来，我国以特许经营制度为核心的市政公用事业改革，有效提高了市政公用事业的运行效率和服务质量，取得了显著成效。［19］但从中国经济体制改革的总体进程看，市政公用事业领域市场化改革的步伐仍显缓慢。要以体制机制创新为动力，完善特许经营制度，强化政府监管，切实推进市政公用事业的全面深化改革。

再次，全面推行环境污染第三方治理。所谓环境污染第三方治理，即排污企业以合同的形式通过付费将产生的污染交由专业化环保公司治理。这主要包括两种运作模式：一种是适用于新、扩建项目的“委托治理服务”，另一种是适用于已建项目的“托管运营服务”。［20］由“谁污染、谁治理”变为“污染者付费、专业化治理”的方式，这在欧美国家的减排治理中普遍应用。近年来，环保产业界一直在呼吁推动工业污染治理第三方运营的进程。其实，早在2007年，政策层就开始研究并推行工业污染第三方治理。2008年初，国家发改委、当时的国家环保总局联手在电厂脱硫领域推行特许经营试点，将电厂的脱硫设施交给第三方专业治理公司。［21］接下来，我们应该积极、全面推行环境污染第三方治理。

（二）强化政策驱动，引导社会资本

众所周知，环境治理的特点决定了环保产业是政策、法规驱动型产业，这也就意味着在没有政府干预情况下，市场供给不足，就没法满足社会的合理需求。因此，需要政府制定强制性政策和激励性政策进行产业的扶持和引导，扩大环保产业的供给，满足区域社会经济可持续发展的要求。

首先，规范市场秩序、创造公平机会。市场经济要想成型，政府必须放开，这是任何产业经济发展都不可或缺的前提。因此，一方面是要强化法规约束和政策激励，打破行业垄断、地方保护，为社会资本投资环境治理创造公平竞争的市场环境；另一方面是加强市场监测、规范市场行为，增强节能环保产品的市场认同度和市场信心，从而在保护市场主体（企业）和市场客体（消费者）合法权益的基础之上，减少市场占领与市场开拓之间的摩擦，促进环保交易市场实现“自觉”扩大，提高社会资本的投资兴趣、信心。

其次，加大政府投入、拉动社会资本。各级政府应继续加大投入，充分发挥政府投资的引导和带动作用。第一，针对责任主体难以判别或责任主体太多、公益性很强、没有投资回报或投资回报率小的领域，这些领域对社会资金缺乏吸引力，政府必须发挥主导投资作用。当然，财政投资的拉动作用也十分明显。第二，政府设立环境治理创业投资基金，重点扶持处于初创期、成长期的创新型、高成长性的环保企业。第三，政府设立节能环保专项资金，重点用于节能环保技术改造、落后产能淘汰、清洁生产技术创新等节能环保领域。

再次，运用优惠政策，引导社会资本。一是财税优惠政策。为了激励和扶持环保产业，确保社会资本的投资有市场，政府要落实国家税收减免、税收抵扣、加速折旧等方面的财税优惠政策，全面贯彻落实国家已出台的有关环保产业的财政奖励、补贴制度，促进环保产业发展，激活环保市场，确保社会资本有利可图。二是投融资优惠政策。在“九五”期间以前，我国的环境保护投资主要是依靠政府的财政拨款来进行环境治理和开展环保工作的，这种单一的投资渠道，不仅极大地制约了环保产业的发展，也在一定程度上造成了环境问题的进一步恶化。要建立健全社会资本投资服务体系，制定有利于社会资本投资环境治理的融资政策，让社会资本有机会参与环境治理。

（三）优化合作模式，利用好社会资本

近年来，有学者就环境治理的投融资体系、政策、途径等方面进行了研究，提出了采取利用外资、BOT方式等各种融资方式拓宽环保投融资渠道，以解决我国在环境治理方面资金不足的问题。PPP（public-private partner ships）模式，即公共部门（或政府）与私营企业合作模式，可使政企双方合理分担项目风险和收益，有利于充分发挥各方优势，但部分地方政府片面地认为：把一些公共事业领域的工作交给企业就是市场化，当基础设施建设缺钱了就引入企业，特许经营了就可甩掉包袱、万事大吉……这些认识和做法是地方政府多年来留给环保企业的印象，这对投资者造成了很多困扰。［22］因此，应尽快制定相关如《基础设施与公用事业特许经营法》等法律法规，政府与企业之间要切实履行双方的责任和义务政府与企业双方履行合同责任。此外，针对部分地方政府不能及时足额支付服务费用的现象，全国工商联环境商会秘书长骆建华提出，地方政府应将环境基础设施的服务费用纳入财政预算，将维持环境基础设施正常运转的财政资金打入第三方支付账户作为保证金。［23］以上措施，都是为了保证PPP项目能按按质按量完成，为社会提供更优质的生态环境。

［1］［3］［4］本书编写组.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定辅导读本［M］.北京：人民出版社，2013.54.320.330

［2］李克强.李克强副总理在第七次全国环境保护大会上的讲话［J］.环境保护，2012，（1）.

［5］中共中央宣传部理论局.理性看、齐心办——理论热点面对面（2013）［M］.北京：学习出版社、人民出版社，2013.35.

［6］中国科学院可持续发展战略研究组.中国可持续发展战略报告（2011）——实现绿色的经济转型［M］.北京：科学出版社，2011.65.

［7］2010年中央经济工作会议报告［EB/OL］.http:// www.gwygov.com/a/201012/10777.html.

［8］［10］［18］中国环境保护投融资机制课题组.中国环境保护投融资机制课题组总结报告［EB/OL］.http:// www.china.com.cn/tech/zhuanti/wyh/2008-01/09/content_ 9504860.htm

［9］王金南、逯元堂、吴舜泽等.国家“十二五”环保产业预测及其政策分析［J］.中国环保产业，2010，（6）.

［11］［14］姚伊乐.主力军怎么不是治污主力？——专访全国人大代表、中国环保产业协会副会长刘正军［N］.中国环境报，2014—3—11.

［12］［21］［22］陈湘静.环保产业缺的是机制，根源在政府［N］.中国环境报，2014—4—1.

［13］国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见（国办发［2013］96号）［J］.中国社会组织，2013，（10）.

［15］关于加强城镇污水处理厂污泥污染防治工作的通知（环办［2010］157号）［EB/OL］.http://www.zhb.gov. cn/gkml/hbb/bgt/201012/t20101206_198325.htm.2010—11—26.

［16］我国污泥处理处置市场报告（2010年）［EB/ OL］.中国水网、中国固废网.http://www2.h2o-china.com/ report/2009/2009wunireport/.