农村现代化发展进程中的社会基础研究<br/>——以川西平原W区H村的发展实践为例

农村现代化发展进程中的社会基础研究
——以川西平原W区H村的发展实践为例

2015-02-12明亮王苹

天府新论 2015年6期

明亮王苹

农村现代化发展进程中的社会基础研究
——以川西平原W区H村的发展实践为例

明亮王苹

通过对川西平原H村自1990年代以来的土地征用情况的深度调研，本文以征地中村民、村干部、乡镇政府、用地方之间的利益关系、主体的行为模式对征地案例进行了归类分析:利益契合模式、村民维权模式、以租代征模式、村民体现国家情怀的情况，并发现:在不同的模式中，最大化地获取利益是村民在土地征用中表现出的根本行为逻辑，村民基于朴实的国家情怀和现实的需要选择与国家合作，将征地看作有利于个人及家庭发展的机会，而非失去主要生产资料的陷井。

农村现代化;发展主义;土地征用;利益整合;社会基础

土地征用是政府主导的农村现代化发展进程中涌现出来的发展事件，是项目开发及利益分配的聚焦点，是相关利益群体的权力和利益博弈场。我国现行土地制度赋予了国家对一级土地市场的垄断权，农地必须经过国家征用才能转为建设用地。在实际的土地征用过程中，地方政府代表国家征用农村集体土地，作为集体土地所有者合法身份的村级组织在权威缺失的情况下根本没有能力在土地的开发或被征用过程中集合村民意志，代表他们与开发商进行谈判和交易;乡镇政府成为这一过程的决策者，扮演着土地商人的角色。〔1〕虽然国家出台了严格的耕地保护政策，但短期巨大的制度收益驱动地方政府突破农地转用指标，加快农地非农化进程。〔2〕理论界对于土地征用中农民土地权益受损严重的认识已经达成共识。从表面上看，土地征用中对农民权益侵害似乎只是农民在征地过程中获取补偿高低的问题，然而从深层次来看，这实际上是征地过程中土地增值收益分配不公的问题，政府获取了包括因自然增值、政府价格扭曲、工农产品价格“剪刀差”以及市场失灵带来的所有增值。〔3〕梁爽通过对河北涿州435宗征地出让(划拨)案例的分析汇总，计算出土地非农化收益在农户、村集体、市(含镇)政府以及市级以上政府之间的分配比例，被征地农户及农村集体所得收益份额仅为26.38%，各级政府获益比例高达73.62%。〔4〕近年来，各地因征地而引发的利益纠纷不断，其中不乏激烈的流血冲突事件。在这样的背景下，一些地方开始创新征地模式，让农民和村集体分享土地增值收益，并尝试通过促进农民就业和将其纳入社会保障体系等措施解决失地农民的后顾之忧，有效缓解了国家和农民之间的对立关系。本文将通过对川西平原H村土地征用案例的分析，讨论农村现代化发展的理论和社会基础，解析政府和农民在农村现代化这一特殊场域中所呈现出来的互动形态，以及社会转型时期的乡村治理机制。

一、利益整合:土地征用中的国家与社会

H村位于川西平原W区城北郊，在上世纪80—90年代一直有零星的土地征用。1990年代以后，当地政府积极引进了一批企业，这些投资方大多以租用土地的形式进驻H村，并随着经营规模逐渐扩大而开始成规模的征用土地。2004年，W区为筹办“中国第六届花卉博览会”而在H村征用和租用了大片土地，这成为推动H村村民生产和生活方式转变的重大事件。

案例1

四川省某部门曾于1990年代初在H村所在地投资修建了一家大型休闲游乐场，前后征用H村及相邻村庄200余亩土地。调查发现，地方政府首先以租用的方式将分散在农民手中的土地集中起来用于项目开发，然后再根据项目开发进度逐步完善土地征用手续。游乐场项目集中征用土地两次，第一次征用涉及到H村两个组的50亩土地，第二次因扩建又征用了H村70亩土地。乡镇政府前后两次征用土地都没有征求群众的意见，土地补偿标准直接由政府决定，第一次每亩补偿1万元，第二次每亩补偿1.25万元。第二次征用涉及土地规模面积最多的是H村4组，一共60余亩土地，但却因为村干部支持下的村民集体抵制，迫使乡镇政府不得不长期维持土地租用的状态，直至在若干年后借助新出台的征地补偿政策将被征地者以“失地农民”的身份纳入社会保障体系才为这起征地事件划上了句号。

(一)征地过程中的博弈图景

在1990年代，H村还是一个以种植业为主的农业型村庄，土地对于农民而言是重要的生活来源，所以，4组很多村民并不同意政府以1.25万元/亩的价格将占全组约三分之一的土地征用。时任村干部周某也认为这个补偿价格太低，难于做群众的思想工作。在乡镇政府坚持不让步的情况下，村干部周某就让4组组长和各户村民打招呼，让大家统一口径，坚持只出租而不同意被征用。村干部周某认为，“从政府那里拿租金是划得来的，按照当时的大米价格，十年左右我们就能够将每亩1.25万元的补偿款拿回来，只要国家政策不变，我们就能够永远的拿这份租金，而且我们仍然拥有土地承包经营权，所以村民都同意这样操作。”很显然，具有双重身份的村干部在这一点上与被征地村民保持着利益一致性。而在有乡镇干部或其他政府工作人员在场的情况下，村干部则扮演着连接政府与农民的枢纽型人物的角色，一方面会站在乡镇政府的立场同村民谈大局观，要他们克服困难支持国家搞建设;另一方面，村干部也会通过示弱的方式来反映村民的利益诉求，会对那些试图来“摆平”村民的乡镇干部说，“你们也看到了，不是我们不做工作，实在是群众意见太大，还是你们自己想办法吧，不要再给我们施加压力了”。由于用地方(游乐场)和乡镇政府已经完成了土地征用的相关手续，即使村民反对也无法改变土地被征用的事实，但却迫使乡镇政府不得不与农民延续土地租用的关系，每年向农民支付1000斤大米/亩的租金。

W区于2003年出台的一项关于失地农民购买社会保险的政策为解决H村4组征地遗留问题提供了契机。该项政策规定因公共利益目的开发征用土地导致村民人均不耕地不足0.3亩的可视为失地农民，并将被征地对象纳入国家社会保障体系。W区规定失地农民购买社会保险最低缴费年限为15年，其中政府代缴5年，个人缴费10年。在年龄标准方面，40岁以上的男性村民和30岁以上的女性村民可按规定年限购买失地农民社会保险;该政策还规定2000年以前失地且达到法定退休年龄的农民，只须缴纳4900元，从第二个月开始每月即可领取养老金。在这一利好政策出台的背景下，乡镇政府领导就同H村村干部沟通，希望H村4组能够在新的政策环境下同意政府的原来的征用补偿标准。在村干部的斡旋下，H村4组与乡镇政府就征地事宜达成一致意见，在满足年龄要求的村民全部被纳入社会保险体系的情况下，乡镇政府仍然以每亩1.25万元/亩的价格完成了对H村4组的60余亩土地的征用，H村4组每位村民分到了4100元征地补偿款。

(二)村民和村干部的行为逻辑

村民的行为逻辑是追求利益最大化，尽量延长领取土地租金的年限，目的在于迫使乡镇政府提高征地补偿标准。村干部一方面同村民一样想多争取补偿款，另一方面，又要考虑来自乡镇政府的压力，其行为须在两者之间摆平衡。

村民和村干部基于共同利益的合作是H村4组赢得征地补偿利益之争的关键。调查发现，2003年时任H村村主任的周某就属于H村4组村民且同时兼任村民小组长，此人是影响H村村委会在征地事件中立场的重要因素。从H村4组普通村民的角度来讲，拒绝土地征用就是为了抬高政府的征用补偿，同为4组村民的村干部周某也具有相同的利益诉求，这也构成了H村村委会和4组村民形成利益共同体的基础。于是，H村村委会利用4组村民的抵触情绪化解了来自于乡镇的行政性压力，制造了让乡镇干部直接面对群情愤概的村民的场景。乡镇政府为了确保投资方的正常经营活动，不得不和H村4组村民达成妥协，但仅凭村民的反对尚不足以改变乡镇的决定;如果H村村委迫于乡镇政府的压力而接受了政府的补偿标准，H村4组村民的处境将变得非常被动。如在游乐场第一次征用土地时，H村1组和2组共40亩土地的补偿标准都是每亩1万元，尽管村民认为补偿标准太低而不同意，但也没有争取到其他任何好处。另外，H村3组的7亩土地和4组同期被征用，在相同的补偿标准下，却没有一人享受了失地农民待遇。这种强烈的对比有助于提高4组村民的对征地事件的满意度，增强村干部在公共事务治理中的权威。

村民的猜疑与合作。不过，4组村民对于这起征地事件也有自己的理解，有村民认为整个征地过程就是乡镇政府精心布的一个局，村民和村干部都是被算计的棋子。他们认为，在项目租用土地进场时政府就已经将土地征用了，当初定了那么低的价格就是想看看村民的态度，由于村民反应强烈就缓了几年，但最后还是维持了原定的补偿标准。在村民看来，乡政府是为了获得村民对项目开发的支持才不得已先租用土地，从而在事实上造成改变土地用途，无法复耕的状况。总的来看，两个方面的原因促使农民在这场博弈中选择了合作。失地农民购买社会保险的优惠政策是促使农民与政府合作的首要原因。在被界定为失地农民后，符合年龄条件的村民被纳入到国家社会保障体系，可以享受部分城镇居民待遇，符合农民的利益最大化原则。如那些达到年龄标准的村民，在补交4900元钱之后，第二个月便领到了200多元的社保金。农业税费负担是促使村民同意被征用的另外一个原因。在农业税取消之前，农民每年须按承包地面积向国家缴纳农业税，对于那些较少依赖土地的村民而言，部分土地被征用也就意味着减轻了缴纳农业税费的负担。“失地农民”政策的出台是休闲娱乐场项目征地遗留问题解决的关键，这一政策所蕴含的特殊待遇对农民具有极大的吸引力。被纳入国家社会保障体系对于长期以来无法享受养老保险待遇的中国农民而言，当然就显得弥足珍贵了。

从村民和村干部对这一事件截然不同的态度来看，当初H村4组村民和村官们围绕游乐场项目土地征用所形成的利益同盟存在着一定的局限性。即村民只是单纯的追求利益最大化，而村干部则面临着角色冲突，需要平衡村民和乡镇政府两方面的压力。所以，在乡镇政府做出让利举动的情况下，村干部就会积极地给予回应，即是说村干部只能见好就收，而不能长期不合作。村干部所面临的这一困境成为了乡镇政府成功瓦解乡村“官民利益同盟”的突破口，乡镇政府运用国家政策前后的不连贯性，灵活地将新政策用于解决老问题。

(三)乡镇政府的治理策略

在任何一宗土地征用中，乡镇政府所获得的收益分成都是固定的，在必须获得村民同意并完成土地征用程序这一最终工作目标约束的情况下，多向村民支付一年土地租金就意味着乡镇政府既得收益的减少。那么，乡镇政府就面临着通过大幅提高补偿而尽早从村民手中买断土地使用权，或者是一直延续租用村民土地的两难选择。对于以促进地方经济发展为己任的乡镇政府来讲，经济职能决定了其必须要保护投资者的利益，即确保村民不会因土地补偿问题而去妨碍游乐场正常运转，只有营造良好的投资环境才会招来更多的投资者，才能增加财政收入，所以，乡镇府不得不考虑村民的诉求而提高补偿标准;在此基础上乡镇府又会进行权衡，即在一定年限内支付租金和提高补偿标准一次性解决问题之间做选择，但无论如何，早日和村民达成补偿协议才是减少损失的上上之策。

按照相关规定，征地后人均耕地面积不足0.3亩的才能被视为失地农民，然而H村4组目前人均耕地面积还有0.6亩。虽说H村4组达不到失地农民的标准，但乡镇政府却将他们界定为了失地农民。通过此举，乡镇政府用先前规定的补偿标准完成了休闲游乐城项目的土地征用，这为其以后征用土地塑造了一个庄严的形象(补偿标准不能随便更改);休闲游乐城项目土地征用遗留问题的成功解决，保护了投资方的利益，营造了良好的投资环境，为日后土地征用与开发构建了可行的模式。乡镇政府通过降低失地农民门槛，使得H村4组的中老年村民享有了类似于城镇居民一样的社会保障，而且由于农民每月从上级人力资源和社会保障部门领取社会保险金，乡镇政府自身的利益并不会受到损失。

(四)征地带来的利益整合

游乐场征地项目实现了相关利益群体的多赢结果。各级政府因出让土地使用权而获得了高额的土地转让金;同时，土地开发将有利于增加地方政府的财政收入。H村4组村民因被界定为失地农民而被纳入国家社会保障体系，即使少数村民认为政府的土地征用补偿标准较低，但多数村民还是认同游乐场征地项目给他们带来了好处。对于H村村委而言游乐场征地项目可谓是带来了名利双收的结果，一方面因为配合征地拆迁工作可以得到一批工作经费，另一方面，因捍卫了村民利益，而得到了利益既得者的拥护。从客观上来讲，村民、村集体经济组织和各级地方政府对于引进项目，实施土地征用与开发都持积极的肯定态度。

二、利益分歧:土地征用中农民的维权行为

游乐场项目属于公共部门投资，征地规模较大，征地过程也相对公开。对于一些在H村从事花卉苗木生产与销售的私营企业来讲，因生产经营需要而发生的征地规模相对较小，征地过程公开程度也不高，往往伴随着村民的维权行为。

案例2

两位W区本土老板于上世纪90年代在H村租用土地，分别成立园林公司A和B，如今A公司已经成为W区的园林龙头企业，其老板也成为了著名的商界人事，B公司则因经营不善面临倒闭的风险。两家公司都曾因生产经营需要而不断扩大租地规模，并于2000年以后开始大规模兴建永久性建筑。①根据农地流转的相关规定，土地流入方不得改变土地使用性质，不能在租入的农地上修建永久性建筑。两家园林公司的建筑工程引起了村民的怀疑，熟悉土地流转政策的他们认为用地方已经完成了相关的征地手续，而作为承包土地使用权所有人的村民却并不知情。得到风声的村民一方面开始和村干部理论，要求分征地补偿款;另一方面，相关两个村民小组的村民开始暗中组织村民联名上访，要求上级政府彻查村干部和乡镇政府的私自卖地问题。曾经因发生过零星征地现象而补偿款又被直接纳入集体经济组织收益的H村9组在这次维权行动中的积极性最高，自发成立了征地上访小组，在全组范围内征集村民签字同意，检举村组干部私自卖地、挪用土地征用补偿款的行为，并很快将检举材料寄到了W区和四川省的相关部门。村民的联名检举行为惊动了四川省相关部门，W区政府也派了调查组到H村了解情况。与此同时，村干部也将其它几个小组蓄谋进行的上访拦了下来。相关部门经过调查，证实了土地已被征用，A、B两家公司的征地补偿标准分别为2.4万元/亩和3.5万元亩;由于两家公司尚未付清征地款，村组干部就没有向村民通报这件事;但村组干部并不违规，因为已经到位的征地补偿款都在集体经济组织帐户上;同时，调查组建议集体经济组织统一管理和使用征地补偿款。最后在村民的强烈要求下平分了征地补偿款，在拿到征地补偿款以后，村民们纷纷打消了进一步维权的念头，自发形成的维权组织也逐步消解。

(一)村民的认同型维权

据H村村民介绍，该村曾发生过多起零星的土地征用事件，征地过程村民都不知情，征地补偿款也被集体经济组织管理和使用。这可能是导致本次征地事件中村民会积极维权的重要原因。为了达到理想的维权效果，9组村民直接将检举材料寄到了S省相关部门，村民之所以选择越级检举，就是要扩大事件的严重性，造成W区政府无法掌控的局面。因H村村民怀疑W区政府是这两次征地事件的主导方，或者是顾虑W区政府会因种种利益关系而纵容包庇乡镇政府的征地侵权行为，如果只向W区检举不但收效甚微，还有可能遭到打击报复。正是村民的这一策略引起了W区政府的重视，促成村民在短时间内领到了征地补偿款。

村干部在积极安抚上访村民的同时，也在准备替代方案。在相关部门到H村调查期间，H村村干部在9组找了近20名私交甚深的村民，以备9组多数村民不同意土地征用时，由这部分村民来顶替，并承诺将这些村民界定为失地农民。从笔者对一位曾经同意村干部提议的村民的访谈来看，只要补偿合理，H村村民都会同意征地，更愿意被划为失地农民，进而能够购买社会保险。H村村民的这种认识决定了村干部的后备方案永远不会派上用场，但我们可以肯定的是，在这两次征地过程中，H村村民的知情权确实受到了侵害。

(二)政商关系是影响征地补偿标准的重要因素

案例中A、B两家公司都是通过当地政府来完成征用的，但征用补偿却有差异，即不同用地方在土地征用中所支付的征用补偿有差异。A公司实力雄厚，是地方政府重点扶持的企业之一，与各级政府的关系密切，被相关部门指定为参观培训基地，还曾接待过中央领导的视察，而B公司只是当地众多普通企业中的一员。这使得上述两家园林公司的在土地征用中向农民支付的补偿款存在着较大的差异。在当地政府的坚持下，A公司的征地补偿标准是2.4万元/亩，但在B公司的土地征用事件中，得益于村委(村干部)的强硬坚持，征地补偿标准提高到了3.5万元/亩。也就是说，在A公司征用土地时，地方政府和企业因共同利益达成了一致意见，H村村委没有进行价格谈判的能力，只能接受由政府和用地方议定的价格。以此来看，在以商业开发为目的的土地征用中，地方政府和用地方往往会形成紧密的政商关系，从而低价征用土地。在这样一种紧密的政商关系中，集体经济组织对征用补偿标准的影响较小;相反，如果用地方没有和地方政府结成紧密的政商关系，集体经济组织的坚持则可能会为村民争取到较高的征用补偿。

(三)对认同型维权的解读

上述案例分析表明，绝大多数村民并不反对卖地(征用土地)，反对的只是集体经济组织截留征地补偿或者是村组干部以集体的名义将征地补偿款据为己有的行为。也正因为如此，在相关部门介入调查和村民的征地补偿要求得到满足后，村民们就放弃了进一步的维权行为，对于是否存在违法卖地的事实也不再追究，甚至都没有要求提高征地补偿标准。很显然，这是一种有限的维权行动，农民维权的目的在于获得征地补偿，由于农民本身对征地具有认同感，那么，笔者就将这起以争取征地补偿为目的的维权行动定义为认同型维权。

寄希望通过土地征用来置换土地承包经营权的潜在价值是H村村民认同土地征用的重要原因。这也是H村村民对待土地征用的主要逻辑，由此才发生了上文中所说的认同型维权。当然也有村民在当初就旗帜鲜明地反对土地征用，他们认为，虽然征地后可换得一笔可观的补偿，但农民却永远失去了土地，所以租地比卖划算。而这也成为当前H村村民对于这次征地事件的主流态度。从利益最大化的角度来看，目前流转一亩土地十年的流转金就相当于当初的征地补偿，而且村民还享有土地承包使用权，并据此持续地获取土地流转金。从征地补偿价格来看，H村当前的征地补偿标准是10年前的两倍以上，而且还有进一步上涨的空间，所以，不少村民表示如果那两次征地事件发生在今天，大家得到的补偿就要多得多。可能正是基于前后的比较，今天多数村民才会觉得当初的卖地行为不理智，并因此而埋怨村组干部。但其背后仍然反映了村民寄希望于通过土地承包经营权换取最大化利益的愿望。

农民上访等集体维权行为是学界关注的热门话题。李连江、欧博文〔5〕提出了“依法抗争”这一重要观点，而于建嵘〔6〕则在“弱者的武器”和“以法抗争”的基础上提出了“以法抗争”的解释模式。从“依法抗争”到“以法抗争”表明了研究者对于农民维权运动的激烈程度和政治化倾向的强调。应星〔7〕以“合法性困境”为基点，分析了农民“群体利益表达”之“草根动员”的弱组织化特征和非政治化取向。吴毅〔8〕认为以上几种观点陷入了“民主—极权”这一泛政治化思维陷阱，将复杂的问题简单化了。在他看来，乡村社会中各种既存“权力—利益的结构之网”是影响和塑造具体场域中农民维权行为的更加常态和优先的因素。显然，H村村民因征地而发生的联名上访事件具有“草根动员”的色彩，属于“依法抗争”的范畴，政治化取向并不明显。村民依据国家政策向上级政府举报和上访来对抗基层政府的“违法”行为，其目的在于维护自己的土地权益，而这种土地利益仅仅表现为争取基层政府既定的征地补偿。在上级部门介入调查并证实了土地征用事实后，上访组织者便放弃了进一步的维权行动，并没有要求抬高土地征用补偿，这说明H村村民只是在基层政府规定的范围内维权，而不是去反对基层政府低价征地这一行为本身。上级政府的介入使H村农民得到了应有的土地征用补偿款，但是，部分村民却想维持土地流转的用地形态，因为在他们看来，从政府手中获取租金是最划算的方式，这也使得“草根动员”式的维权行为陷入了尴尬的境地。达到维权目的后，村民的不同反应深刻说明在征地开发所塑造的这一特定乡村社会场域中，各种新生的和既存的“权力—利益的结构之网”在左右着人们的利益和权利观，我们没有理由应然地将农民的这种朴实的维权行为贴上更高的政治诉求标签。那么，回到这起因被隐瞒的征地而引发的农民集体维权行动事件中，农民在得到基层政府规定的征地补偿款后就放弃了进一步的维权权利，说明了多数村民对于低价征用土地这一事件本身并不反对，而他们维权的目标就是要得到基层政府规定的补偿款。

三、以租代征:农民和政府合作的结果

在坚守18亿亩耕地红线的背景下，中央政府严格控制地方政府的建设用地指标，“以租代征”成为了满足地方政府发展冲动、资本扩张和农民利益最大化追求的必然选择。这种以先开发后征用，先造成土地征用事实，再谈土地征用补偿方案的用地方式正被H村所大量采用。

案例3

2000年以后，在W区政府的强力推动下，一批重大项目落户位于城郊的H村，用地需求急剧增加。在制度层面无法突破因缺少新增建设用地指标而造成征地困难的情况下，当地政府选择了通过“以租代征”的方式解决用地需求。如2004年修建的H村花木交易中心征地指标稀缺，W区政府才又从H村农民手中流转了大量土地用于花木交易市场、道路、观光点等配套设施建设，造成H村12组部分和14组全部拆迁;2006年落户于H村的一家大型游乐园的规划二期建设项目流转了H村12组的全部耕地，该组全部村民将被拆迁;另外，当地政府近年来还流转了部分农地用于引进项目所需的道路等配套基础设施建设。这些虽然没有被征用但已经改变土地使用性质的用地形式，不同于一般意义上的土地流转，都应纳入“以租代征”的范畴。

“以租代征”在H村的盛行，首先得益于当地经济发展所表现出来的强劲的土地需求，其次就是地方政府和农民在农地开发问题上基于各取所需而形成的通力合作。〔9〕地方政府为了经济发展而积极推动或长期容忍“以租代征”的用地方式。对于用地企业而言，“以租代征”也是一种低成本和低风险的用地方式，可以快捷便利地获得项目用地。而在发展壮大以后，用地企业可能会从自身利益最大化的角度考虑而将其租用的土地转为征用。农民从利益最大化的角度考虑，乐于接受“以租代征”这一用地方式。作为理性经济人，农民当然是希望通过土地承包使用权来换取长期的稳定收益，而现有的土地征用补偿偏低，难以满足农民的较高预期，所以，他们更倾向于通过土地承包使用权的流转来获取长期租金。〔10〕在案例1中，正是由于H村村委和村民的联合反对，乡镇政府才被迫将低价征用的土地转换为“以租代征”这一用地方式，这说明“以租代征”是农民抗争与选择的结果。

四、国家情怀:政府低价征地的社会基础

受发展主义意识形态的影响，城市化和工业化是当前我国的重要发展目标，而城市的扩张和现代企业经营规模的扩大往往需要大量的土地资源。从这个意义上来讲，土地征用便成为了地方政府和企业实现其发展目标的重要途径。

案例4

为了筹备“中国第六届花卉博览会”，W区政府下属国营企业先后征用了H村14组50余亩土地，村民所获得的征用补偿为2.5万元/亩。同时该企业还在H村统一租用了(以租代征)大片耕地并打造为花博会的种植基地。花博会之后，被征用和租用土地都被该公司转让给了其他市场主体经营，以公共利益为目的而征用的土地最后被转换成了商业用地。而这种转换的背后体现的是地方政府受发展主义影响而形成的治理策略和发展逻辑。

在现行制度框架下，土地征用是满足地方政府和企业共同发展需求的重要路径，所以，二者在土地征用上往往倾向于结成关系密切的利益同盟。按照土地的用途划分，土地征用分为以商业开发为目的和公共利益为目的两类。在以商业开发为目的的土地征用中，农民可能会为获得较高的征地补偿而与地方政府进行无休止的博弈，但在因公共利益而发生的土地征用中，则可能表现出高尚的公民素质，为国家大利而舍个人小利。如因筹办花博会而产生的土地征用补偿标准要比同期其他花卉园林公司建设用地的征用补偿低，但却获得了村组干部和普通村民的理解。

正是由于农民倾向于将不同性质的土地征用区别开来对待，那么，公共利益便成为了完成低价征用土地的最佳理由。在H村因“中国第六届花卉博览会”而发生的土地征用案例中，隶属于W区政府的国企在表面上是土地使用方，村民理所当然地就认为是因公共利益而征用土地，而且征用土地还是为了国家大事，所以就不能在征地补偿上和地方政府“斤斤计较”。在调查中，笔者能够强烈地感觉到村民在以公共利益为目的的征地事件中表现出来的国家情怀。如H村村民经常说的一句话就是“国家这么大的事情在我们这里举办，这是H村的荣幸，当然要支持”。显然村民将纯商业性的征地行为和因公益事业而发生的征地界定为两类不同性质的征地，在商业性的征地行为中他们会想尽一切办法去获取最大化的征地补偿，并将限制其成功的因素定义为村组干部和地方政府的腐败;而在因花卉博览会而发生的土地征用中，村民追求的仍然是较高的征地补偿，但他们更清楚地方政府在这类事件上的立场，对于低价征用的可能性有充分的心理准备，将低价征用的结果定义为支持国家公益建设的义举，从而将自己在官民博弈中的权利弱势转化为国家与农民关系中的道德优势，即支持国家办大事。正是利用了农民这一朴素的国家情怀，地方政府能够在多数情况下以较小成本完成农地征用，进而满足现代化发展中的各类土地需求，同时也加快了乡村的非农化进程。

五、小结

在上述几个案例中，我们分别分析了农民在土地征用中的抗争、维权、合作及对公共利益的高度认同。最大化地获取利益是农民在土地征用中表现出来的根本行为逻辑。他们希望通过政府主导的土地征用兑换土地承包经营权价值，他们将土地征用看成是有利于个人及家庭发展的机会，而非失去主要生产资料的陷井。农民在土地征用过程中所表现出来的抗争、维权与合作都是服务于获取最大化利益这一目标的策略。正是由于农民对土地征用的认同，使得我们不能将农地征用中各方的利益分歧过分夸大，避免将土地征用中的国家与农民看成是天然对立的两面，进而忽视了国家和农民在土地征用中的利益共同点。与致力于促进地方经济发展的政府一样，农民也期盼发展、憧憬过上现代化的生活，他们会主动的将个人发展愿景融入到地方政府推动的现代化发展项目中，而这也是农民选择与政府合作的基础。虽然在土地征用过程中存在着不平等交换，但土地开发中农民和政府之间的合作却是“互惠”的和农民对国家信任的结果。〔11〕总而言之，在发展主义意识形态的影响下，土地征用成为了地方政府贯彻其发展意志的重要途径，也是农民兑换土地承包经营权价值，分享发展成果的最佳机遇。农民迫切的发展诉求在客观上减少了农地征用的难度，也为政府主导的农村现代化发展过程奠定了坚实的社会基础。

〔1〕吴毅．农地征用中基层政府的角色〔J〕．读书，2007，(4)．

〔2〕吴次芳，杨志荣．经济发达地区农地非农化的驱动因素比较研究:理论与实证〔J〕．浙江大学学报(人文社会科学版)，2008，(2)．

〔3〕肖屹，曲福田，钱忠好，许恒周．土地征用中农民土地权益受损程度研究——以江苏省为例〔J〕．农业经济问题，2008，(3)．

〔4〕梁爽．土地非农化过程中的收益分配及其合理性评价——以河北省涿州市为例〔J〕．中国土地科学，2009，(1)．

〔5〕李连江，欧博文．当代中国农民的依法抗争〔A〕．吴国光．九七效应:香港、中国与太平洋〔C〕．香港:太平洋世纪研究所出版，1997，141－169．

〔6〕于建嵘．农民维权运动的一个解释框架〔J〕．社会学研究，2004，(2)．

〔7〕应星．草根动员与农民群体利益的表达机制——四个个案的比较研究〔J〕．社会学研究，2007，(2)．

〔8〕吴毅．“权力—利益的结构之网”与农民群体性利益的表达困境——对一起石场纠纷案例分析〔J〕．社会学研究，2007，(5)．

〔9〕明亮．发展主义视角下的违规用地行为探析——基于对C市黄村“以租代征”现象的调查〔J〕．经济论坛，2010，(12)．

〔10〕明亮．发展主义视角下的违规用地行为探析——基于对C市黄村“以租代征”现象的调查〔J〕．经济论坛，2010，(12)．

〔11〕朱晓阳．黑地·病地·失地——滇池小村的地志与斯科特进路的问题〔J〕．中国农业大学学报(社科版)，2008，(2)．

(责任编辑:谢莲碧)