李明江

硬实力、软实力、巧实力：透视中国—东盟关系

李明江

中国在东南亚的战略目标是希望成为该地区最有影响力的大国。过去20年来，为达到此目标，中国在政治、经济、外交、人文等各个领域对东南亚实施了强有力的软实力战略。这种战略的成效喜忧参半，一方面中国在东南亚的影响力的确有了长足的进展，另一方面双方的战略互信还不牢固，双边关系进一步发展也面临阻碍。中国在东南亚的硬实力政策与其软实力战略存在诸多矛盾和冲突，导致中国在东南亚的巧实力受阻。因此，中国还需要下大力气与东南亚国家发展更加稳定和密切的安全关系，尤其是在南海问题上可以考虑做较大的政策调整。只有软实力和硬实力之间不相互矛盾，并尽可能地形成良性互动，中国在东南亚的战略目标才更有可能得到实现。

中国－东盟关系 软实力 硬实力 巧实力 南海问题

“巧实力”一词在几年前刚刚被提出来的时候，引起过学界的广泛关注，但将这一概念和分析框架用于分析中国外交政策的研究还比较少。巧实力的基本涵义很简单，指的是一个国家如何综合、平衡、巧妙地同时运用自己的软实力和硬实力以达到自己在国际政治中的战略、政治、外交和经济等方面的国家利益的最大化。本文主要探讨中国在东南亚的巧实力外交。东南亚可以说是研究中国软实力和硬实力互动的比较好的案例，有几方面的原因：第一，中国与东南亚国家的双边关系历史悠久，双方对彼此都相对了解；第二，这个地区除了印度尼西亚之外基本上都是小国，区外大国包括中国的软实力和硬实力的影响对它们能够产生比较明显的效果；第三，由于这个地区的地理位置的战略重要性，大国之间的竞争和角逐从未间断过；第四，地区部分国家与中国在南海问题上存在领土主权纠纷，给我们考察中国的硬实力影响带来客观条件。

中国在很大程度上将东南亚视作其周边最为重要的战略次区域。一些国外分析人士甚至认为中国将东南亚看作是其战略后院。①See for instance，Andrew Scobell， “China's Geostrategic Calculus and Southeast Asia—The Dragon's Backyard Laboratory”，Testimony before U.S.China Economic and Security Review Commission，February 4，2010；For full text，see： http：／／www.uscc.gov／hearings／2010hearings／written_testimonies／10_02_04_ wrt／10_02_04_scobell_statement.pdf； Michael R.Chambers，“The Evolving Relationship between China and Southeast Asia，”in Ann Marie Murphy and Bridget Welsh，eds.，Legacy of Engagement in Southeast Asia（Singapore：Institute of Southeast Asia，2008），p.298.为了与东南亚国家建立更为友好的关系，中国从上世纪90年代后期开始对这一地区展开 “魅力攻势”，②Joshua Kurlantzick，Charm Offensive：How China＇s Soft Power Is Transforming theWorld（Yale University Press，2008）.并延续至今。很多学者也把中国的这种做法称为软实力战略。中国在东南亚运用软实力的方式 （实质是权力资源的软运用）可以归纳如下：增进与各国的政治关系，积极参与地区多边主义，推进经济合作，提供经济援助，加强社会和文化交流，以及淡化领土和安全冲突。中国的软实力战略旨在构建一个更为友善的中国形象，获取更多的经济机会，以及 （也许是最为重要的）提高中国在东南亚的战略影响力，以达到与其他区外大国竞争的目的。经过十多年的努力，中国利用软实力的方式已经成功实现了上述许多目标。

但如何继续维持与东南亚国家牢固的关系并进一步加强这种关系，依然是中国面临的一个不小的挑战。这种挑战来自多个方面。有历史原因，比如冷战时期中国与区域众多国家的政治和意识形态矛盾，历史上与华人有关的一些冲突。也有客观现实的原因，中国作为一个迅速崛起的大国，军事等综合国力蒸蒸日上，一些周边国家对一个强大的中国将如何与邻近小国相处产生不确定感，进而导致疑虑甚至担忧。当然，也不能排除周边国家的精英人士在一定程度上受到西方媒体的影响，对中国抱持一些误解。

但是，这些原因都不足以解释为什么一些东南亚国家对中国始终保持防范的态度，还不能接受中国在这个区域的影响力的大幅增长。很多地区关系观察人士认为，阻碍中国更进一步扩展在东南亚影响力的最主要因素是南海问题。具体来说，他们认为，中国利用硬实力强势维护其在南海的领土主权、安全利益以及海洋权益，在很大程度上造成了东南亚多数国家对中国的战略不信任。中国官方和学界对这种看法基本上持批判的态度。官方一再声明，中国对南海拥有无可争辩的主权和权利，因此中国在南海采取的维权行动是为了维护中国的合法权益，无可厚非。国内决大多数研究人员认为，中国近些年在南海的行动只是对其他声索国的行为的反应。很多学者也将南海冲突和争端的加剧归咎于美国以及其他区外大国的干涉和挑拨。这些观点和判断在一定程度上是有道理的。但是，更加值得我们注意的是，东南亚国家的外交政策精英们如何看待这些问题，以及他们如何看待中国的做法。在东南亚，比较一致的看法是，中国在南海问题上强势并且在很多方面充满矛盾的应对方式加剧了东南亚国家对中国的疑虑，结果导致中国与其他域外大国在东南亚争夺地区影响力上处于不利的地位。在本世纪初，中国不断增长的经济影响力曾受到地区内许多国家的欢迎，但现在这些国家开始担心在经济上过分依赖中国，担忧这种依赖将使得它们对外关系上的独立自主地位受到太大的损害。21世纪海上丝绸之路的推行目前遇到的种种困难即是例证之一。

也就是说，外界主流看法认为中国在东南亚的硬实力政策，尤其是南海政策严重影响了中国在东南亚期望获得的战略和政治利益。中国政府试图通过提出宏大的地区合作倡议来缓解运用硬实力带来的负面效应，现实证明这一举措在某种程度上是有用的，但不会从根本上解决这一问题。中国在东南亚的软实力和硬实力政策存在比较突出的矛盾，结果是两种力量将中国与众多东南亚国家的关系往两个相反的方向推，使得双边关系表面一团和气，实则暗流涌动，面临种种障碍。这可能也是在将来很长一段时间内，中国在与东南亚国家交往的过程中运用巧实力不得不对面临的困境。走出这个困境，需要中国在南海问题上跳出多年来形成的自我话语圈子，更客观地去理解这个问题，尤其是高层领导人要更完整和更清楚地认识南海问题的历史和法理的方方面面，要有政治魄力去教育民众，让民众了解中国在南海拥有什么样的真正合理合法的利益，让民众懂得哪些利益诉求是不现实的，同时下大力气最大限度统一国内各个部门和地方政府对南海问题的认识和利益追求。不这样做，恐怕中国与东南亚的关系会长期在进步、徘徊和后退的圈子里打转，导致中国和东南亚众多国家对双边关系都不满意甚至怨言不断。

一、中国对东南亚的软实力影响

综合学界的分析，中国的东南亚政策包括以下几个相互关联的目标：第一，维持与地区国家稳定和友好的关系；第二，获得地区国家足够的战略信任；第三，获得稳定的资源供应以维持国内高速的经济增长；第四，获得在本地区强大的政治影响力地位；第五，地区国家不加入也不支持地区内其他国家或域外国家发起的针对中国的战略联盟或包围圈；第六，获得地区在国际战略问题上对中国的支持，如推动世界多极化，拓展中国的软实力 （塑造一个更好的中国形象）等。①许宁宁：《中国与东盟关系现状、趋势、对策》，载 《东南亚纵横》，2012年第3期，51－55页；李庆四：《中国与东盟关系：睦邻外交的范例》，载 《国际论坛》2004年第2期，30－34页；李晓伟：《中国与东南亚合作的地缘战略思考》，载《云南民族大学学报》，2008年第3期，68－73页；中国现代国际关系研究所东盟课题组：《中国对东盟政策研究报告》，载 《现代国际关系》，2002年第10期，1－10页；陈峰君：《加强中国与东盟合作的战略意义》，载 《国际政治研究》，2004年第1期，24－28，68页。把这些目标糅合起来，可以看出，中国意在成为东南亚地区最有影响力的大国，这似乎是中国地区战略目标的实质所在。从这个意义上来说，东南亚可以被理解为中国周边外交政策中的 “战略后院”。

为了达到这些目标，中国力求在这一地区推行软实力战略，这一趋势在2000年以后更为明显。中国一直支持东盟一体化发展，支持它在地区事务中发挥主导作用。中国还积极参与东盟发起的机制和论坛，如东盟地区论坛、东盟＋3、东亚峰会、东盟防长扩大会议等等。中国支持所谓的 “东盟方式”，以展现它融入地区秩序的诚意，遵守东盟规范的决心，开展多边合作的兴趣以及提升自身透明度的意愿。中国学者经常说，与其他区外大国相比，中国是支持东盟一体化和东盟在地区事务中发挥主导作用最有力的国家。这种说法在一些方面是正确的，但是东南亚的学者会反驳说，由于中国与一些东盟成员国有领土和安全利益冲突，中国也是所有区外大国中对东盟分化和削弱东盟在地区安全事务 “驾驶员”地位最明显的国家。不管如何，中国积极参与地区多边主义对增加中国在东南亚的软实力影响是大有裨益的。

近年来，中国和东盟达成了许多重要的双边条约。例如，2003年，中国与东盟签署 《面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言》，标志着双方关系迈向一个新阶段。双方承诺在以下11个领域加强合作：农业、信息通信、人力资源开发、湄公河流域开发、相互投资、能源、交通、文化、公共卫生、旅游业及环境保护。同年，中国还成为第一个加入 《东南亚友好合作条约》的对话伙伴国，这一举措激发东盟其他对话伙伴纷纷加入该条约。这一条约的地位由此也得到极大的提升。

从安全领域来看，本世纪的第一个十年之初，中国在南海推行一种审慎的、温和的安全政策。2002年10月，中国与东盟签署 《南海各方行为宣言》。在许多分析人士看来，《宣言》是要么什么都不签署与要么签订具有法律约束力协议的折中方案。从 《宣言》的内容来看，它清楚地表明了三大目标：建立信任措施，开展具体的海上合作，以及为制定一个更加正式，更具约束力的 “南海行为准则”进行相关磋商和谈判。

有学者认为，从法律的角度来说，《宣言》应当被视为是具有法律约束力的文件。他们提出，《宣言》是中国政府和东盟成员国政府达成的协议，由各自的官方代表签署，与其他正式的国际协定无异。还有学者认为，《宣言》并不是一无是处。因为它作为各方政治善意的象征，在很大程度上有助于南海地区整体局势的稳定，为各争端方交流和互动提供了平台。也有学者认为，《宣言》至少对各争端方在南海的行为施加了道义上的限制。他们进一步指出，南海合作案例数量尽管不多，但至少也有一些。

可以说在过去几年的南海紧张局势中，北京仍然一直保持了一种温和和克制的姿态。比如2011年7月，中国和东盟在巴厘岛就 “落实 《南海各方行为宣言》指导方针”达成一致。中国承诺与其他声索国一道推动落实 《南海各方行为宣言》，中国还提议举办关于南海航行自由的研讨会，成立海洋科研和环保、航行安全与搜救、打击海上跨国犯罪三个专门技术委员会。①《环球时报》，2011年7月20日，http：／／world.huanqiu.com／roll／2011－07／1835028.html，登陆时间：2015年4月30日。

在2011年11月召开的第14届中国－东盟领导人会议上，温家宝总理宣称，中国愿与东盟永做好邻居、好朋友、好伙伴。他说中国愿与东盟国家积极推进全面落实 《南海各方行为宣言》，并着手探讨制定 “南海行为准则”。温总理还承诺，中国将设立30亿元人民币的中国－东盟海上合作基金，用于海洋科研与环保、互联互通、航行安全与搜救、打击跨国犯罪等领域的合作。①Straits Times，“China pledges to be‘good friend'，”November 19，2011；Lianhe zaobao，“zhongguo zongliwen jiabao：fanduiwaibu shili jieru nanhai”［Chinese premierWen Jiabao：China opposes the involvement of external forces in the South China Sea］，November 19，2011.在此次会议上，温家宝总理强调了南海航行自由的重要性。他还对 《南海各方行为宣言》表达了乐观的看法，并强调中国寻求与相关国家和平解决争端的一贯立场。②“温家宝就南海问题阐明中方立场”，2011年11月19日，http：／／news.xinhuanet.com／2011－11／19／c_111180192.htm？prolongation＝1，登陆时间：2015年4月30日。

2011年9月，中国主办的南海区域海洋学研讨会、南海航行自由与安全研讨会分别在青岛和海南召开。③“外交部就落实 《南海各方行为宣言》高官会等答问”，2012年01月12日http：／／www.gov.cn／xwfb／2012－01／12／content_2042900.htm，登陆时间：2015年4月30日。2012年1月14日，中国主办了落实 《南海各方行为宣言》第四次高官会，与会代表就2012年的工作方案交换了意见，并同意尽快落实各类合作项目。他们还同意共同出资举办一个纪念 《南海各方行为宣言》签署十周年研讨会。中国还承诺主办南海海洋防灾减灾研讨会以及南海海洋环境保护与生态系统监控研讨会。双方还同意在2012年召开第五次高官会和第八次联合工作组会议。在接下来的两年多的时间里，中国和东盟的外交部门高官就南海行为准则的制定进行了一系列的磋商，初步启动了协商和制定准则的程序。

中国和东南亚国家还寻求加强它们在非传统安全领域内的合作。2002年，中国－东盟签署 《关于非传统安全领域合作联合宣言》。2004年，双方签署 《关于非传统安全领域合作谅解备忘录》，2009年到期后，又续签了5年 （2010年1月到2014年12月有效）。此外，在2011年12月印尼巴厘岛举行的第二届东盟－中国打击跨国犯罪部长级会议上，双方还批准了 《关于落实＜东盟－中国非传统安全领域合作谅解备忘录＞的行动计划》。

与此同时，中国与东南亚国家在社会交流方面也发展显著。对于很多中国人来说，东南亚是他们青睐的旅游目的地。2010年，越南、泰国和马来西亚接待了超过100万的中国游客。前往新加坡、菲律宾、印度尼西亚、柬埔寨和缅甸的中国游客数量在过去10年中也增长迅速。④参阅中国旅游局2003至2010年年度统计公报。

为了推动双方的教育交流，从2005年开始，中国提高了对东盟十国的政府奖学金配额；2008年以来，奖学金数量以每年50%的速度在增长。2010年，中国向东盟国家提供了3337份奖学金，这一数值比2005年增长了329%。2010年以来，中国和东盟开始积极推行 “双十万学生流动计划”。到目前为止，中国在东盟国家的留学人数超过了十万，东盟国家在中国的留学人数超过了五万。

中国政府借助经济手段来增进在东南亚的战略利益。在过去的十年中，中国向地区国家，特别是东南亚大陆国家提供了大量的经济援助。2009年，中国设立总额100亿美元的中国－东盟投资合作基金并向东盟提供150亿美元的信贷。后者包括17亿美元的优惠贷款，后来这一数量增长到67亿美元，用于资助超过50个位于东盟国家的基础设施建设项目。2011年，为推进东盟互联互通总体规划，中国在第14次中国－东盟领导人会议上宣布向东盟追加100亿美元贷款 （其中包括40亿优惠贷款和60亿商业贷款），用于推动东盟的互联互通建设，成立中国－东盟互联互通合作委员会，加强中国和东盟的海上互联互通网络建设。

中国的软实力战略还表现在中国－东盟自由贸易区的成立上。为了缓解东盟国家对中国加入WTO后经济总量不断扩大的担忧，中国提议与东南亚国家共建一个自由贸易区。这一倡议最早在2000年由时任总理的朱镕基提出，这也是中国早期战略思考的结果。①王玉主：《自贸区建设与中国东盟关系——一项战略评估》，载 《南洋问题研究》，2012年第1期，第9－20页。朱镕基总理指出，在同东盟国家进行双边贸易活动时，要秉持 “多予少取”、“先予后取”的原则。中国－东盟自贸区框架下的 “早期收获计划”也很好地体现了这一战略思考。中国在东南亚有两大战略，一是维持中国在东亚金融危机中获得的信任，二是进一步减弱 “中国威胁论”在地区内的影响。中国也逐渐意识到自贸区机制能帮助中国实现与东南亚国家建立和谐关系这一战略目标。既然中国已经成为东盟最大的贸易伙伴，那么中国的领导人有理由相信中国在这一地区持续增长的投资将加强双方的经济联系并稳固双边政治关系。

在过去的十年中，中国的一些省份在中国－东南亚双边关系中也发挥了积极作用，其中，云南和广西两省最为突出。云南省在大湄公河次区域合作及其他互联互通项目中发挥了重要的作用。广西省也热衷于推进泛北部湾经济合作区以包括地区内所有沿岸国。云南和广西还有志于与邻国 （如缅甸、老挝、越南）建立跨境经济合作区。尽管这些项目获得了中央政府的支持，但相关进展比较缓慢。

随着主要领导人给予越来越多的支持，上文所述的中国软实力要素都有望得到进一步扩展。中国已经公开呼吁与东南亚国家携手并进，打造升级版自贸区。2013年10月，在访问东南亚的过程中，中国国家主席习近平指出中国愿与东盟国家商谈缔结睦邻友好合作条约。他还邀请东盟国家与中国合作共建 “21世纪海上丝绸之路”。

总体来看，中国对东南亚国家展开的软实力攻势帮助中国在这一地区站稳了脚跟。大量民调显示，上世纪末，中国在这一地区的影响力已大幅提升。中国在东南亚地区逐渐增长的影响力也引起了域外国家的恐慌，它们担心自己在这一地区的影响力由于中国的成功而遭到削弱。比如，许多分析人士都认为，美国的 “亚太再平衡”战略部分是出于对中国在东南亚地区逐渐增长的影响力的担心。此外，即使是近几年南海局势紧张的时候，东南亚国家 （菲律宾除外）的政治精英人士也很少公开提及 “中国威胁论”。还有，东盟越来越难形成统一的立场来批评中国在南海争端中的行为和表现。相关的事例也有很多，比如，2012年东盟在中菲黄岩岛对峙中保持沉默；同年在金边举行的东盟部长会议上，东盟国家由于在南海问题上的立场不一致，导致没有按照惯例及时发布联合公报。

二、中国在东南亚的硬实力政策

但从另一方面来看，即使按照中国自己的标准，东南亚显然也远未成为中国的战略后院。一些民调显示，由于地区国家对中国相当大程度的战略不信任，中国还没有成为地区内最有影响力的大国。它们既不信任中国 “和平崛起”或“和平发展”的允诺，也对中国构建和谐世界的诚意抱有疑虑。中国近期主张的“中国－东盟命运共同体”倡议也遭受冷遇。现实是，许多地区国家欢迎甚至支持美国的 “亚太再平衡”战略，这清楚表明，中国还不具备控制地区战略重组的能力。即使是缅甸，这个过去曾高度依赖中国投资的国家，目前也在尽量摆脱对中国的过度依赖，修复它与其他大国的政治外交关系。

在经济领域，中国也面临着新的问题和挑战。中国提出的一些次区域经济一体化倡议，如泛北部湾经济合作区，无法得到东盟国家 （比如越南）的支持。此外，东盟国家还积极与其他大国达成双边贸易协定。国内的学者认识到，中国的战略设计因某些域内国家意图加入跨太平洋伙伴关系协议 （TPP）而受到威胁。近几年南海局势日趋紧张也预示着，中国 “利用经济手段实现政治目标”的策略面临着挑战。①王玉主：《自贸区建设与中国东盟关系——一项战略评估》，载 《南洋问题研究》，2012年第1期，第9－20页。

中国在东南亚的战略目标没有得到完全实现的原因有很多。从宏观的角度看，中国作为快速崛起的大国，无论采取什么行动都会引发地区内国家的担忧。另外，中国和区域内国家的经济合作也还有很多可以改进的地方，特别是中国国有企业在东南亚的一些重大投资引发了一些负面的影响。②斯蒂芬·弗罗斯特：《中国大陆的投资浪潮：国有企业和在东南亚的国外直接投资》，载 《南洋资料译丛》，2006年第4期，第1－20页。这些企业在遵守东南亚地区劳工和环境标准方面还有待提高。相关的例子很多，比如中国在缅甸密松大坝项目投资流产，中国在越南中央高地的铝土矿项目遭到当地民众抗议。缅甸也非常担心中国 （特别是来自云南的）商人在缅北地区毫无节制地开采自然资源。

但是这些因素还不至于对中国与东南亚关系造成严重损害，从根本上阻碍中国实现其地区战略目标的原因，在于中国与东南亚地区脆弱的安全关系。具体来看包括三个方面：中国的军事建设、中国与大多数地区国家的低层次安全交流关系以及南海争端。其中，对双边关系损害最大的莫过于地区大多数国家对中国在南海问题上的强硬立场的认知。南海争端复杂且严峻，经常引发中国与东南亚 （或与某些东南亚国家）的紧张局势，可谓是双方关系的 “阿克琉斯之踵”。而这一问题又因中国的国内政治社会因素而进一步复杂化。

南海问题的复杂和难于应对有诸多原因，外界认为其中一个重要原因在于中国在南海问题上的主张和声索的模糊性。模糊性并不是因为北京故意与邻国打模糊牌，而是因为中国国内在如何理解 “九段线”的问题上存在分歧和争论。长期以来，中国外交部门都使用如下程式化的、内容含糊的声明来阐释中国的主张：中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，并对相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权。①China's Responses to Vietnam Submission＆Joint M－V Submission to UNCLCS－May 7，2009.外界不清楚 “附近海域”和 “相关海域”到底指的是哪些海域。而国内对南海主张越来越多，也越来越令人困惑的解释，使得这一问题更加复杂化。

中国一些海洋法专家提出，中国主权主张的解释必须完全建立在对 《联合国海洋法公约》的理解上，也就是说，中国只能对南海岛屿主张主权，并根据《公约》享有相应的海域权利。还有一些专家认为中国应当将南海九段线内的海域主张为 “历史性水域”。中国的媒体和学者经常使用一些非常随意的词汇来表达中国在南海的主张。他们声称中国具有300万平方公里的 “水域”、②Wang Qian，“China to dive intomapping seabed，”China Daily，September 14，2011.“海洋国土”、③Wang Xinjun，“China one step closer to developing aircraft carrier，”China Daily，August 1，2011.“海域”、④China Daily，“Refitting aircraft carrier not to change naval strategy，”July 27，2011.“领海”。⑤Zhang Zixuan，“Cultural relics discovered under sea，”China Daily，May 17，2011.比如，中国海军一位高级将领指出，中国拥有航空母舰是正当的，因为中国拥有300平方公里海洋国土。这300万平方公里海洋国土包括南海九段线内的约200万平方公里的海域。越来越多的学者主张中国在九断线内拥有 “历史性权利”。但是，拥有什么样的 “历史性权利”没有讲清楚，也没有讲清楚这些 “历史性权利”的法理依据，目前所看到的陈述都还比较笼统。

也有中国学者呼吁政府澄清它的南海主权和权益主张。他们指出，中国目前面临的最大、最紧迫的挑战是如何解释九段线的问题，因为这是东盟和其他国家最为担忧的问题。清华大学教授孙哲指出，尽管南海对中国很重要，但中国应当认识到，南海不是中国的内湖，它的大部分应该是国际性水域。他告诫中国不要被其他国家理解为正在试图将南海控制为内湖。⑥《东方早报》，“美强推南海问题国际化，杨洁篪七驳希拉里歪论”，2010年7月26日。

在过去的几年里，中国外交部一直在努力采用法律专家的意见来澄清中国主权和权利主张。中国军队和海上执法力量在九段线内的执法活动也有所加强。海军舰队去亚丁湾执行巡航任务时曾将曾母暗沙作为离开中国的出发点。中国海军多次在靠近曾母暗沙的海域举行宣誓仪式来激发士兵的爱国热情，加强他们的责任感。①“誓师出 ‘国门’”，2008年 12月 29日 http：／／news.sina.com.cn／o／2008－12－29／120014953301s.shtml，登陆时间：2015年4月30日。近些年来，解放军海军还在曾母暗沙附近海域进行高调的巡逻航行，展示中国捍卫南海岛礁主权主张和海洋权利的决心。中国的海上执法机构倾向于将南海视作是中国主张的 “管辖水域”或实际的 “管辖水域”。基于这种观念，这些执法机构加强了它们对中国海洋渔业及能源资源权益的保护，决心阻止其他国家在中国专属经济区和九段线内进行资源勘探与开发活动。中国的国有石油公司，特别是中海油，加强了对南海地区的石油开采活动。中国这些原本正常的南海维权行动在缺乏与南海主权争议国形成新的共识的情况下，其争议性可想而知。

但是，中国国内民族主义情绪下的强硬观点对中国的南海政策产生了不利影响。民族主义情绪笼罩着南海争端。在中菲黄岩岛对峙事件中，《环球时报》在中国7个城市做的舆情调查显示，接近80%的受访者都支持中国对在南海遭遇的挑衅和侵犯进行军事回击。②“南海局势微妙 八成国人支持军事回应南海问题”，2012年5月5日 http：／／news.enorth.com.cn／system／2012／05／05／009169236.shtml.登陆时间：2015年4月30日。公众在南海争端上的强硬立场给中国的外交决策带来了严重的限制。事实上，最近的国内舆论普遍认为中国政府在处理与周边邻国的争端时显得过于软弱，这也使得国内政治环境越来越支持在南海的海上执法行动。在这种语境下，强硬的立场和果断的行动在中国的决策环境中发展成一种政治正确。少数希望客观讨论南海问题并敦促实行谨慎政策的学者对来势汹汹的民族主义情绪无可奈何，他们微弱的声音被强硬派的政策主张完全湮没。

中国外交部一方面坚决维护中国的立场和行为，另一方面也在忙于修复与东南亚国家的关系。但鉴于它在中国政治决策体系中的地位，外交部无法掌控决策进程，特别是在危机和冲突发生的时候。外交部门也成为国内民族主义者指责和控诉的最直接的对象。鉴于这种情况，近些年来，外交部似乎在南海问题上也采取了比在其他问题上更为强硬的立场。很多人认为，中国在南海的行为都是对其他声索国的所作所为以及其他大国干涉作出的反应。这种说法不完全错误。国外分析人士认为中国的策略是利用其他争端国迈出一步的机会自己跨出两大步，而且中国在南海的有些行动似乎并不是对情势发展的反应。这种行动－反行动的解释忽略了处理南海争端的一个重要的政策选项，那就是如果中国有强烈的政治意愿的话，它完全有能力采用外交和其他手段促使所有争端国都不采取任何单边行动，从而维护南海的整体稳定。

南海问题不仅仅是立场模糊的问题，更深层次的问题在于要不要考虑对南海的历史和法理等各个方面的一贯理解和说法进行更客观和更全面的重新检视。中方一再强调，中国的先民很早就发现和利用南海及其岛屿岛礁，这个说法在一定程度上应该是成立的。但是，有几个问题值得仔细探讨。第一，东南亚这些沿海国家的渔民们几百年甚至上千年以来在哪里打渔？他们也得利用南海，南海渔业一直是这些国家沿海无数居民蛋白质营养的主要来源。南海一直是海洋东南亚国家之间相互来往交流的必经之途。第二，东南亚国家虽然有文字记载的历史比较短，但是在这些国家民众的集体记忆中，中国在近代以前在南海（尤其是在南海南部）的活动和存在并没有那么明显。在众多的国际会议上，东南亚对历史有一定了解的学者或者精英人士都会反复强调，历史上在南海海域穿梭往来更多的是阿拉伯和印度的商船。相关研究表明，中国在南海的航行活动开始变得比较频繁始于唐宋时期。过去几十年在南海的沉船发掘考古活动中，研究者没有发现12世纪以前来自中国的船只。另外，这些沉船考古研究表明，到目前为止，在南沙群岛附近海域的所发现的所有沉船没有来自中国的古船只，基本上都是近代来自欧洲的船只。古代中国的商船主要采用两条航线，一是从中国沿海出发，沿着菲律宾群岛的西海岸南下，另一条路线是沿着越南和马来半岛海岸南下，这些中国船只都力图远离危险的南沙群岛海域。还有，中国声称历史上就对南沙岛屿岛礁和海域实施了有效管辖，这种说法在东南亚国家里没有任何认同，包括那些非争端国。

外界普遍认为，中国并没有讲清楚其历史依据和论述如何可以通过当代海洋法或者传统国际法的诠释，来支持中国在南海的主权和权利主张。很多学者认为，中国更有说服力的一些证据来自于20世纪30年代之后的行为，尤其是民国政府在二战结束后的几年里针对南海采取的行动，包括在西沙和南沙的岛屿主权收复行动以及1947年绘制的南海诸岛位置图。因此，外界有相当多学者也认为，中国对南海岛屿岛礁的主权主张的历史和法理依据并不比其他争端国的立场弱，但是涉及到九断线内的海域管辖和权益，外界对中国的一些说法和官方做法几乎没有支持的声音。南海的航海自由问题一直是一个热点，中国官方一再声明南海的航行自由从来没有受到影响将来也不会受到影响。但是，这些声明并没有完全消除一些国家对南海航行自由的担忧，东南亚国家以及区外大国由于中国在南海海域的主张模糊，并不能完全肯定航海自由能够得到保障，区外大国希望明确南海的航行自由不是中国施舍和由中国来管辖的，而是应该天然存在的。

中国在处理南海问题上明确提出 “双轨”的思路是明智的，虽然中国与东盟国家自90年代末期以来一直是在这么做。中国一再声明和呼吁中国－东盟关系不能受制于南海问题，也不能由于菲律宾和越南的立场而受到南海问题的绑架，这些政策思路和做法都是必要的，也产生了一些实际的积极效果。但是，同时也要看到，东盟的一体化在加速发展，东盟作为一个地区机制不可能完全不顾及南海的安全问题。

结 论

中国努力打造与东南亚国家更为密切的关系，但十多年后，这一努力的成果有限。中国无法完全实现这一地区战略目标的原因有很多，比如，中国与东南亚国家经济交往的质量还有待提高。在东南亚几乎看不到中国非政府组织的声影，相比之下，美国和日本的非政府组织要活跃得多。此外，尽管多年以来中国政府一再声明要与地区国家共同应对非传统安全问题，但目前为止还没有太多实际进展。

中国实现地区战略目标最大的障碍源于中国和东南亚缺乏牢固的安全关系，这在很大程度上归结于中国不愿在安全领域充分发挥软实力的作用。如果没有可靠的安全联系，中国就不可能从地区国家那里获得持久的政治和战略信任。南海问题又进一步阻碍了中国和东南亚安全关系的发展。从很大程度上来说，由于存在着不同的观点和政策取向，中国国内无法就其南海目标达成一致意见。与此同时，也正是由于南海争端，中国的军方，以及在某种程度上一些政治精英人士，对东南亚国家抱有很深的疑虑：他们认为东盟以集体的身份在南海问题上支援其成员国；某些东盟国家还以南海为借口拉拢域外国家来平衡中国。所有这些都使得中国很难提出一个连贯的、协调的东南亚安全政策。

中国外交决策层的大多数人士在思考对东南亚关系时似乎很难设身处地地为对方考虑。一般来说，中国的精英人士总是很难理解为什么东南亚国家会惧怕中国。他们将地区国家对中国的战略疑虑视为无稽之谈。在中国人眼中，军事现代化是民族复兴过程中很自然的一部分，但这对地区国家来说是一个很主要的关切。而中国人将这种关切视为对中国不友好的表现甚至是反华阴谋，对东盟的批评意见也越来越多。越来越多的学者认为东盟国家既不感激也不回馈中国的善意和慷慨。他们还认为一些东盟国家支持美国的 “重返亚太”战略，邀请美国平衡中国在这一地区的影响力。中国的外交决策人士还认为，在南海问题上，东南亚声索国与美国串通一气共同反对中国。那种认为 “中国在南海的强势政策疏离了东南亚国家并在事实上帮助美国实施 ‘重返亚太’战略”的观点在中国并没有受到多大重视。中国与东南亚地区的安全关系在一定程度上陷入恶性循环。

最后，不断变化的政治决策环境也使中国很难实现它的东南亚战略目标。2000年以来，出于领导人 “维稳周边”的战略考虑，中国在地区内推行了很明显的软实力战略，以满足国内经济快速发展的需要。但中国的大众和精英人士都有一种的受害者心态，他们认为中国被周边小国所欺负。他们还认为中国的国家利益，特别是海域和资源利益，受到周边国家的侵犯。中国国内似乎逐渐在形成一种共识，即是时候让中国运用硬实力来维护它在南海的合法的海洋权益。在某种程度上，“维权”取代了 “维稳”的考虑。这些心态和政策变化对中国寻求建立与东南亚更为密切的战略关系产生了不利影响，导致中国的巧实力战略进一步陷入困境。

李明江，新加坡南洋理工大学拉惹勒南国际研究院副教授