●刘亚宁*

完善司法责任制的价值分析与制度构建

●刘亚宁*

完善司法责任制，意在摒除长期以来备受诟病的审判权运行的内部行政化，建立符合司法属性和司法规律的审判权运行机制，确保审判权依法独立行使；同时，通过审判资源的优化配置和法院管理的科学规范，促进审判质效的提高，从而达致公正高效权威司法制度。作为直指审判权的措施，完善司法责任制在四项改革试点内容中地位重要，是深化司法体制改革的核心。应全面认识司法责任制的重要意义，做好制度构建，确保改革任务落到实处。

一、深刻理解完善司法责任制的重要价值

（一）完善司法责任制是司法活动获得正当性的前提

合法性是司法活动获得正当性的基础。就审判而言，合法性首先意味着诉讼程序和实体结果严格以法律为据，而在实体正义受诸多不确定因素影响的情况下，程序正义价值更加凸显。完善司法责任制，着眼于改革审判权运行机制，破除长期实践中形成的直接或间接背离法律规定的“陋习”，例如，完善合议庭负责制，明确合议庭及成员职责、规范合议庭运行，消解普遍存在的“形合实独”积弊，使现实运作的合议制度真正符合诉讼法等法律要求。其次，合法性意味着司法活动必须符合司法本质要求：中立性、亲历性、专业性等。裁判文书科层审签等以行政管理手段运作审判活动的非正式制度，是“审判分离”的典型表现，有违司法亲历性，使审判组织裁决受到来自法院内部的干预，也成为外部力量介入裁判的可能渠道，司法者立场中立缺乏制度庇护，司法中立难以保障；此外，审委会委员任命与行政职务挂钩，审委会委员专业水平不足，有损司法专业性。完善司法责任制，从内部机制建设着力，构建回归于司法本质的审判权运作模式，并以配套的管理、监督和问责制度确保审判质效的良好。

（二）完善司法责任制是法官素质不断提升的保障

首先，改革现有审判权运行机制，包括对审判组织模式的探索，但不论是以沿用现有模式为主抑或大胆创新，审判组织必须由精英法官构成，尤其是应选拔部分不担任领导职务、综合素质较高的资深法官担任审委会委员以适应审委会职权及议事规则的调整。因此，这一改革措施本身即包含了打造优秀审判团队的要求。其次，有权必有责，权责应一致。规范审判权力运行，确保“让审理者裁判”是司法责任制的一面。为确保审判权运作过程规范有序、结果公正高效，司法责任制改革还将明确各类审判组织及其成员在个案裁判中的责任及承担方式作为重点；同时，为确保追责的严肃和严格，健全监督机制也成为司法责任制改革的必然要求。权力、责任、监督的有机统一，将对法官提升自身综合素质形成有力的激励和倒逼：权力带来的使命感和荣誉感将满足法官的心理需求，对自身价值的认同将促使法官努力提高司法技能和职业道德水平；健全的监督和追责机制如悬于法官头顶的达摩克里斯之剑，其威慑将有助于法官保持对法律、纪律等规则的敬畏，以严谨态度审判案件、以如履薄冰的态度端正工作作风。如此，司法人员分类管理制度下选任的法官将成为精英中的精英，法官专业化程度将获得极大提升。

（三）完善司法责任制是四项试点中承上启下的一环

司法改革四项试点内容，以构建符合司法规律的科学合理的法院人财物管理制度和审判权力运行机制为手段，为依法独立公正审判提供全面要素支持。四项内容环环相扣，构成密切联系的统一体。其中，完善司法责任制包括对审判资源优化配置的探索：审判组织由法官构成，并配备一定数量审判辅助人员。该项工作以对司法人员分类并核定各类人员员额为基础；改革审判权运行机制，突出主审法官、合议庭的主体地位，强化办案质量责任制和错案追究制，需制定严格的法官选任和惩戒制度。建立省以下法官统一管理体制，设立遴选、惩戒委员会，健全统一选任、遴选机制，这一改革措施为其提供保障；与追责机制相辅相成的是构建完善的保障、激励机制，因而配以健全司法人员职业保障制度这一改革措施。同时，只有审判权运作效果显著优化，提高审判人员待遇的措施方能获得相关组织和公众的认同。由此可见，司法责任制改革，前承完善法院人员分类管理制度改革任务，后启健全司法人员职业保障制度和完善法院人员省级统一管理制度等改革任务，与其他三项试点任务在进展和效果上相互影响，因此，以这一改革任务为重心，各项措施应整体推进，确保改革成效。

二、全面认识完善司法责任制的有利环境

完成改革任务、巩固改革成果，信心不仅来自改革及其配套措施的科学设计，更来自于良好的制度环境。客观认识司法责任制改革的有利条件，有助于坚定改革信心、增强改革动力，促进改革目标的实现。

（一）司法体制改革其他试点措施为完善司法责任制提供体制保障

正如前述，若无完善司法人员分类管理制度、健全法官职业保障制度、法院人财物省级统一管理等改革措施，审判权运行机制的改革将因缺乏法官职业化、依法独立行使审判权的体制保障而难以向纵深发展。早在1999年，人民法院“一五改革纲要”中已深刻认识到人民法院行政管理模式不适应审判工作特点和规律，并提出强化合议庭和法官职责、充分发挥合议庭审案的自主性、规范审判委员会工作职责等改革措施；“二五改革纲要”进一步提出改革审委会制度、建立法官依法判案责任制等改革任务，同时也就与之相关的工作机制改革进行部署。但由于受司法管理体制等方面的局限①实际上，“二五改革纲要”也提出了人员分类管理、加强法官职业化建设、改革法官遴选制度等任务，取得了一定成绩，但受限于内外因素，改革未能持续深化。，审判方式改革的很多成果未能持续下来②蒋惠岭：《建立符合司法规律的新型审判权运行机制》，载《法制资讯》2014年第4期。。此次，在中央统一部署下，相关部门密切配合合力推进完善司法人员分类管理制度、健全法官职业保障制度及人财物省级统一管理制度等改革措施，这将推动司法责任制改革获得预期目标并落地生根。

（二）人民法院工作经验的积累为完善司法责任制奠定良好基础

审判方式改革是人民法院司法改革最初涉及的领域之一，与之相关的改革和完善审判组织、审判制度、审判管理制度等是过去三个五年改革纲要的重要任务。在长期的改革实践中，人民法院在自身权力限度内不断探索公正司法的工作机制：优化司法职权配置，促进审委会、合议庭和独任法官审判职权定位明晰化；科学划分诉讼程序，推动刑事、民事、行政审判方式的进一步完善；改革审判管理制度，为审判工作提供愈加有力的保障；改革司法人事管理制度，不断探索合理的司法人力资源配置模式，促进法官队伍整体素质的不断提升，等等。上述改革为司法责任制改革奠定了良好的基础：审判权运行的程序性价值对内对外得到彰显，各类诉讼形成了基本符合司法规律的诉讼框架③前引②。，这有利于各类审判组织尽快适应新的审判权运行秩序；法院人员招录和培训制度的完善促进了法院干警队伍尤其是法官队伍整体素质的提升，为下一步强化主审法官、合议庭主体地位提供了人员保障。尤其是广东佛山法院、深圳福田法院和盐田法院在人员分类管理基础上开展的审判权运行机制改革，为改革具体设计提供有益借鉴。

（三）全面深化改革为完善司法责任制提供有利的政治环境

全面深化改革已经成为时代主题，改革从政策调整转向制度创新，从浅层次感性改革转向深层次理性改革，从单项突破转向整体性、系统性推进。改革措施的深入和全面，有利于各领域改革突破自身制度瓶颈和来自其他要素掣肘，取得新进展。在这一政治背景下，司法改革将获得来自司法系统外的资源支持。在全面深化改革的过程中，法治被提到新的高度，以法治的方式推进改革进程，实现国家治理模式的现代化已成为共识。司法是法律实施环节，是法治系统的重要组成部分，在国家治理体系和能力现代化过程中，社会各界对其寄予厚望。此外，公众法治意识的提升对程序正义和公开提出更高要求，而法院内非正式制度难以保障公众对诉讼程序的充分知情和信任。因此，完善司法责任制，建立符合司法规律的审判权运行机制符合社会的期待，将获得普遍支持。

三、认真做好司法责任制的制度设计

完善司法责任制涉及到审判职权配置、与之对应的司法责任的划分及问责、对审判权运行的有效监督等内容，具体落实中，应以规范审判权运行为核心构建一套完整制度。

（一）探索科学可行的审判组织模式

1.优化审判组织人员配置。独任法官和合议庭是法律规定的案件审理的基本组织形式，是行使审判权主要主体，具体到个案诉讼进程，围绕审理和判决，还有大量的辅助性事务需要处理。在司法人员分类管理的基础上，为审判组织设计最佳的人力资源配置模式，以达到各类事务处理的高效有序，是实现“由审理者裁判”重要保障。审判组织模式设计中主要涉及两个问题：人员构成及职责划分。根据改革试点安排，司法人员分为法官、司法辅助人员、司法行政人员，法官、司法辅助人员中的法官助理和书记员是审判事务的主要参与者，每一个审判组织应配备一定数量法官、法官助理和书记员。同时，根据完善主审法官、合议庭办案责任制的要求，审判组织中的法官又分为主审法官和普通法官，独任制的法官是主审法官，合议庭中至少一名主审法官。因此，审判组织具体人员配备是：独任制由1名主审法官+N名法官助理+N名书记员组成；合议庭由N名主审法官+N名普通法官+N名陪审员+N名法官助理+N名书记员组成，各自按照法律和人员分类管理制度规定履行职责。审判组织内司法人员数量比例，应根据本院案件数量、法官整体业务水平、本院各类司法人员员额比例等因素确定。

2.构建高效的审判团队工作模式。在合理配置每一审判组织内审判人力资源基础上，为进一步消除行政层级管理对审判的影响、提高审判质效，需要从法院角度对全院审判人力资源进行统筹。可行的一种方案是将当前根据收案案由细化设置的数个民事、刑事审判庭分别合并为一个民事审判庭和一个刑事审判庭，实行扁平化管理，放宽行政管理幅度，提高行政管理效率，节约优秀法官专门从事审判。在大审判庭下，原审判庭建制下的法官配以一定数量的司法辅助人员组成一个或数个审判团队，专门审理某几类案件，实现审判团队的专业化。各个审判团队法官人数不等，以3名法官为基准，成员相对固定，其中包括至少1名主审法官，可同时组成1个以上合议庭；适用独任制案件由审判团队中的主审法官审理。

3.改革审委会人员构成。审委会组织结构的行政化无法支撑其作为最高审判组织审判权威的地位。因此，要变官僚化为专业化，制定审委会委员选任标准、条件和办法，选任一批不担任领导职务、政治素质好、审判经验丰富、法学理论水平较高的资深法官担任委员。

（二）明晰职权边界，确保依法独立审判

1.厘清审判组织审判职权。根据法律规定，审委会讨论疑难复杂重大案件。实践中由于审委会运行缺乏规范性，过多的案件进入审委会，且审委会对个案行使审判权的界限不清，导致大量案件裁判权责不清。宏观上合理界定各类审判组织审判职权，理顺职权关系，是健全权责明晰、权责一致、规范透明的审判权运行机制的基础。首先，突出主审法官、合议庭办案主体地位。明确独任法官和合议庭完整地享有案件审理和裁判的权力。在此，要注重实行由主审法官、审判长签发承载着案件事实认定和法律适用的裁判文书，以签发的形式昭示其权力和责任主体的地位。其次，进一步明确审委会行使审判权范围。限缩审委会讨论案件类型，明确重大疑难复杂案件的标准；明确审委会主要研究法律适用问题，避免因缺乏亲历性而导致事实认定权威性不足。因此，对某些合议庭（或独任法官）与审委会均参与审理的案件，一般情况下，合议庭（或独任法官）认定事实、审委会解决法律适用问题。此外，在三类审判组织之外，还存在专业法官会议、主审法官联席会议，此类组织形式是为充分发挥法官集体智慧，运用组织化手段研究讨论疑难法律问题、寻求解决办法。④前引②。该类组织主要讨论法律适用问题，但其讨论结果仅供合议庭参考，对个案裁判并无强制力。

2.规范审判组织运行。制定独任法官、合议庭、审委会工作规则，确保审判组织成员在诉讼程序和实体事项上切实依法行使职权。针对审委会“会议制”工作程序而导致的对其司法过程行政化的质疑，要着力向“审理制”改变：规范提交审委会讨论的程序，健全审委会讨论案件的先行过滤、先行审查机制。推行审委会委员回避制度。审委会委员讨论案件应当通过询问合议庭成员、旁听庭审或者观看庭审录音录像、查阅案卷等方式全面了解案情，确保审判合一。

3.规范审判管理权运行。审判权与审判管理权是性质不同的两种权力，实践中，审判权与审判管理权主体多元多层且权责界限不清，导致审判管理主体以审判管理权介入个案实体裁判，侵蚀审判权。因此有必要界定审判管理权外延，规范其运作。首先，明确审判管理权权能。可制定相关规范列明审判管理事务，例如审判流程管理、审判环节协调、案件质量评查、司法业绩考评等。其次，明确审判管理主体及其审判管理职责。院庭长、审判管理机构是主要的审判管理主体，审委会也发挥总结审判经验、统一法律适用的职能。由于院庭长可能同时为审判权与审判管理权行使主体，且对案件程序性事项产生影响，因而，应规定院庭长对个案的管理全程留痕，以防止其以管理之名干扰独立办案。

（三）构建合理的司法监督和办案责任制

1.明确监督和问责的原则。监督和问责与权力密不可分。有权力必然需负责；无监督权力将作恶。在“审理者裁判”的基础上，健全的司法监督和司法责任制是“由裁判者负责”的必要安排。但审判权与行政权有所区别，行政权天然具有扩张性，审判权具有中立性和被动性，因此，对审判权的监督问责，既要确保监督全面无疏漏、形成足够威慑，又要确保监督和问责恰当合理，避免过度而对法官造成心理负担，从而对依法审判畏惧不前，影响审判工作的正常开展。例如，规范媒体对审判的监督，防止形成舆论审判；明文规定法官在诉讼各阶段依法履行职责的行为不受追究。

2.构建办案责任体系。司法性质及公众期待，要求法官具备良好的职业道德、遵守国家法律及纪律规范、努力确保裁判的高质高效等。由此，法官的办案责任包括职业道德责任、纪律责任、刑事责任、案件质量责任等。在构建办案责任体系时，为充分体现权责明晰、权责一致的原则，可制定独任法官、合议庭及其成员、审委会及其成员的权力清单，明确权力内容、权力边界、行使程序、相应责任、追责程序、担责方式、免责事由等；职业道德责任、纪律责任等应贯穿于审判权行使的全程，相关规定可以在已有的法官行为规范、法官职业道德准则基础上加以完善。为体现审判职责之重大，责任体系构建的重点是建立办案质量终身负责制、严格错案追究。为此，要注重建立科学的审判业绩评价机制，对不合理的评价指标予以修正，确保对案件质量的评价和对法官绩效考核结果令人信服；建立错案认定机制，统一错案认定标准，确保有错必纠、追责必严。

3.健全审判权监督体系。从监督中发现违法违规行为，是追责的起始。但监督更为重要的功能在于有效预防错误的发生，因此，监督机制的构建应当全面，促使权力行使者不敢犯错。对审判权的监督包括内部监督和外部监督。根据责任分类，监督主要针对审判权行使过程中办案质量监督及法官遵守职业道德、审判纪律、廉政纪律等的监督。完善内部监督，要充分发挥院庭长、专门审判管理部门审判管理职能，通过对部分程序性事项的审核和综合审判事务的统筹，对法官审理和裁判行为进行监督；要强化纪检监察部门职能发挥，对法官遵守审判纪律、廉政纪律的情况依法进行监督。外部监督方面，要进一步强化司法公开，以全面公开为原则主动接受当事人和公众对司法活动的监督，并畅通沟通渠道，确保公众意见获得及时反馈。

完善司法责任制涉及权力利益的调整、面临传统观念和做法的变更，如何突破惯性的力量，稳步推进，需要院庭长带头示范、主动放权，也需要全体法官积极参与、主动承担，同时，需要社会各界的支持和鼓励。凝聚共识和合力，循序渐进、大胆探索，改革良好效果将逐渐显现。

责任编校：刘峥

*作者系淄博市中级人民法院党组书记、院长。