●周公法*

基层法院落实司法责任制的实践探索

●周公法*

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,要完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责。落实司法责任制就是要按照“让审理者裁判、由裁判者负责”的要求，对审判权的运行方式进行改革，目的是建立“权、责、利、能”相统一的司法责任制。这一改革旨在实现审理权和判决权的合二为一，保障审理权和判决权的一致性，区分了司法行政管理权和司法裁判权，有利于实现司法裁判的职业化、专业化。

一、完善主审法官、合议庭办案机制

在我国，审判权运行过程中，各审判组织之间的关系错位，承办案件的法官或者合议庭主要负责案件的实体审理，案件作出最终裁判前，往往需要向主管领导汇报，主管领导对案件的判决结果有不同意见的，则可以要求承办法官或者合议庭重新进行商榷，或者将该案件提交审判委员会讨论，审委会作出的案件决议，独任法官或者合议庭必须执行，层层请示汇报，导致审判分离，严重背离了司法规律。

（一）明晰不同审判模式的适用范围

独任制审判模式以主审法官为中心，配备必要数量的审判辅助人员。合议制审判模式由主审法官担任审判长，配备与合议庭工作量相适应的审判辅助人员。基层人民法院案多人少，案件类型相对集中，在严格依照法定程序办案的同时，积极探索各类案件繁简分流工作机制，扩大独任审判的适用范围。对于基层法院办理的民商事案件，以按简易程序由主审法官独任审理为原则，主审法官依法对案件审理全程、全权负责。基层法院办理的重大、疑难、复杂案件以及人民法庭在审理中认为不适用简易程序审理的案件适用合议制进行审理，合议庭成员平等参与案件的审理、评议、裁判，共同对案件事实认定与法律适用负责。

（二）加强专业合议庭建设

合议庭是由审判员或审判员与陪审员共同组成。实行法官员额制度后，法官人数将大幅缩减，当前的合议庭组成模式将无法适应审判工作的需要。因此，基层法院的合议庭改革，应当以受理的案件类型为基础，根据主审法官的工作经历、专业优势等组建专业的、成员相对固定的婚姻家庭类、劳务纠纷类、侵权纠纷类合议庭等。让审判能力较强的庭长和院长直接进入办案第一线①季卫东：《司法体制改革的关键》，载《东方法学》2014年第5期。，建立院、庭长、审委会委员审理案件的常态工作机制。同时拓宽人民陪审员的选任渠道和范围，加强人民陪审员的履职能力培训，实行人民陪审员电脑随机抽取机制。主审法官作为审判长参与合议，与其他合议庭成员权利平等。两名以上主审法官同时参加一个合议庭审理案件时，原则上由主办该案件的主审法官担任审判长。

（三）建立健全合议庭分工负责制度

根据最高人民法院《关于人民法庭合议庭工作的若干规定》制定切实可行、权责明晰规范的合议庭工作细则。审判长负有主持庭前准备工作、合议庭审判活动，控制审判流程、组织案件合议、避免程序瑕疵等岗位职责；其他合议庭成员在案件审理中负有庭前审阅案卷、参加庭前会议、参加庭审、评议案件、审阅裁判文书、避免程序瑕疵等岗位职责。合议庭成员在各自的岗位职责范围内履行相应义务，对各自在审判活动中的行为负责。

二、落实主审法官、合议庭办案责任制

有权必有责，主审法官、合议庭对所受理的案件行使审判权，那么其就要对承办案件的质量、效率、效果负全部责任。为了保证案件审理的公平、公正，落实司法责任制必须明确法官的办案责任，建立符合审判职业特点的法官业绩评价体系。

（一）界定主审法官、合议庭办案责任

对于主审法官独任审理的案件，主审法官依法对案件审理全程、全权负责，裁判文书由其自行签发，其依法独立承担办案责任。在合议庭审理的案件中，担任案件合议庭审判长的主审法官，对全案在实体、程序、文书制作等各方面的质量、效率、效果、合法性、规范性等负有统揽责任。其他合议庭成员在各自的职责范围内承担与其职责范围相适应的共同责任。在案件中承担法官助理、书记员等工作职责的审判辅助人员，负有与其工作职责相适应的责任。按照“让审理者裁判，由裁判者负责”原则，自2015年1月起，阳谷法院在五处基层法庭、行政审判庭先行试行司法责任制，规范裁判文书的签发机制，主审法官依法独任审理案件的裁判文书由主审法官自行签发，合议庭审理案件的裁判文书由合议庭成员共同审核，由审判长签发，助理审判员独任审理案件的裁判文书由庭长签发，突出主审法官、合议庭的办案主体地位。

（二）主审法官、合议庭办案责任承担

主审法官、合议庭应对自己在审判工作中的所有行为负责。对于案件出现的质量问题，如果是由主审法官独任审理的案件，则主审法官承担所有的责任；如果是由合议庭审理的案件，涉及案件实体方面的问题，应视合议庭评议时合议庭成员的意见及案件的实际情况确定合议庭成员应承担的责任比例，涉及程序方面的差错，则审判长负主要责任，其他合议庭成员负次要责任。涉及其他方面的质量问题则由案件审理中负责该部分工作的人员承担责任。

（三）完善法官业绩评价体系

审判工作是一种专门化、职业化程度较高的工作，具有自身特有的内在规律和特点，对法官的业绩进行评价应当根据审判工作的内在规律和特点，充分利用计算机网络等技术手段，坚持信息化管理。独任审判的应以主审法官为考核对象，合议制审判的应以合议庭整体作为考核对象，按照合议庭成员在案件审理中的责任比重进行业绩评价，评价内容应当包括对“法官审判质量效率的考评”、“法官庭审能力的考评”、“诉讼调解能力”、“裁判文书撰写能力”、“疑难案件和化解重大矛盾纠纷能力的考评”、“法官调研能力”、“综合素质及行政能力考评”等内容②沈德咏、周玉华：《人民法院审判管理教程》，中国法制出版社2012年版，第163-173页。。将考评结果作为法官等级晋升、选拔任用、评优评先、业绩奖励等方面的重要依据。

三、改革审判委员会制度

新一轮司法改革启动之际，孟建柱同志强调要“明确四级法院职能定位，探索充分发挥一审法院明断是非定分止争的职能”③孟建柱：《深化司法体制改革》，载《人民日报》2013年11月26日。。审判委员会作为各级法院内部对审判工作实行集体决策的最高审判组织，应当根据不同层级法院审判工作的实际情况，对审判委员会制度进行改革。作为基层法院而言，审委会的改革应当符合其审判工作的需要。

（一）明确基层法院审判委员会的职能

基层法院的审判委员会属于基层法院内部的最高审判组织，与中高级人民法院的审判委员会一样，具有总结审判经验、对全院审判工作进行宏观指导等职能。但是由于基层法院处于矛盾纠纷的发生地，具有查清案件事实的天然优势，因此，对于基层法院的审判委员会改革，应当注重发挥其作为一级审判组织的职能。在逐步限缩审委会讨论案件的范围时，适当扩大审判委员在重大、疑难、复杂案件中的监督职能，将审委会的审判组织职能逐步定位为统一裁判标准上，保障同案同判。

（二）建立专业法官会议制度

审委会讨论案件的范围逐步缩减后，解决重大、疑难、复杂问题，应充分发挥法院内部优秀审判资源的力量，选任部分不担任领导职务但在部门法方面审判经验丰富、法学理论水平较高的法官组建专业法官会议制度。对于案件审理过程中发现的重大疑难复杂案件，独任法官或者合议庭可以提请审判委员会办公室，要求召集专业法官会议进行讨论，将专业法官会议作为审判委员会审理案件的过滤机制。若专业法官会议对案件事实和法律适用问题能够达成一致性意见，则不再提交审判委员会讨论。其讨论意见应当记录在卷，供主审法官或合议庭参考。

（三）规范审委会讨论案件的程序

独任法官或者合议庭认为案件需由审判委员会讨论的，应首先制作审理报告，归纳案件在法律适用方面的问题并阐明理由，将审理报告提交审判委员会办公室。审判委员会委员应当事先阅读审理报告，了解独任法官或者合议庭对案件事实问题的认定和对法律问题的意见，并根据需要调阅庭审视频或者查阅案卷。④蒋惠岭：《建立符合司法规律的新型审判权运行机制》，载《法制资讯》2014年第4期。独任法官或合议庭应当列席审委会，对其所回报的案件事实负责，审委会委员按照资历由低到高依次发表意见，按照少数服从多数的原则确定案件的最终处理意见。审委会委员在审委会讨论案件笔录上签名，对各自的意见负责。

四、健全院、庭长审判管理、监督机制

严格落实司法责任制是法院系统内部去司法行政化的改革，规范院、庭长行使审判管理权的方式是其应有之义。院、庭长应当依照《人民法院组织法》和有关诉讼法的规定，在职权范围内履行相应的审判管理、监督职责。

（一）明确院、庭长的审判管理、监督职能

依照《人民法院组织法》和有关诉讼法的规定，院、庭长在其职权范围对诉讼保全、诉讼回避、更换承办人、简易程序转普通程序、延长审限和案件中止等诉讼程序事项做出决定并进行审批；负责主持召开专业法官会议、审判委员会处理相关事项；依托计算机信息技术掌握全院的审判管理信息，并组织研究制定优化审判流程的政策，对案件审理进行程序监控和节点管理；依法对本院已经生效的案件进行监督。

（二）健全院、庭长审判管理、监督机制

院、庭长在其职权范围内行使审判管理职责，利用信息化网络管理系统实行电脑随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度，将分案情况在审判管理系统上进行公示。审判管理办公室将全院案件的审判执行信息全部录入审判管理系统，院庭长利用审判流程信息管理系统，对权限内的审判执行案件进行从立案、审理、结案的全面监控。对于案件审理中程序性事项的审批，独任法官或者合议庭提出书面的审批理由，由院、庭长予以审批。

（三）实行院、庭长个案监督留痕制度

案件签发制度改革后，院、庭长不再签发法律文书，院、庭长仍可在其职权范围内对个案进行监督。在司法改革过渡期内，实行签发文书报庭长和分管院长留存备案制度。对于重大、疑难、复杂案件，院、庭长可以要求主审法官、合议庭汇报案件的审理情况。院、庭长对案件审理中存在的问题，提出意见建议时应制作书面意见建议书，建议书只能作为参考意见供主审法官或合议庭使用。建立院、庭长在监督活动中形成的全部文书入卷存档制度。建立主审法官、合议庭行使审判权与院、庭长行使监督权的全程留痕、相互监督、相互制约机制。⑤贺小荣：《人民法院四五改革纲要的理论基点、逻辑结构和实现路径》，载《人民法院报》2014年7月17日。

五、建立违法审判和差错案件责任追究机制

主审法官、合议庭对所审理的案件负全部责任。为了保证案件审理的公平、公正，进一步强化谁办案谁负责，阳谷法院实行了违法审判与差错案件责任追究制度。对于违法审判的法官严格追究其司法责任；对于在办案过程中出现差错案件的审判人员应当根据错误事实、承办人的法定职责、主观过错及产生的后果追究其相应的责任。

（一）明确违法审判与差错案件的认定标准

对于立案、审判、执行人员在工作中，故意或过失违反法律、法规、审判纪律的行为，或者在办理案件过程中故意违反法定程序的，认定为违法审判。立案、审判、执行人员在工作中由于失职、失误、疏忽等原因，导致案件被改判、发回、纠正，或者经过案件质量评查确定为存在质量问题，但尚不构成违法审判的案件，认定为差错案件。根据案件的差错不同，将案件差错分为一、二、三类差错和瑕疵四个等级。对于属于自由裁量范围和合理认识差异的案件，不认定为差错案件。

（二）规范违法审判和差错案件的责任追究程序

对于违法审判和差错案件的责任追究，分别由监察室和审监庭负责。对于违法审判的由监察室按照审务督察的相关规定调查核实，并提出书面审查处理意见报请院长，院长认为属于违法审判案件的，提请审判委员会讨论认定。对于差错案件由审监庭将每月掌握的案件情况整理后报请各案件质量评查小组组长讨论研究，经研究认为属于一类差错的，转交监察室按照违法审判的方式进行处理；认为属于二、三类差错和瑕疵的，直接认定。经讨论研究认定为违法审判或差错案件的，分别由纪检监察部门和审监庭提出初步处理意见报院党组和审判委员会研究确定。讨论司法责任追究时，原承办法官或者合议庭到场并听取其意见。

（三）严格追究责任人的违法审判和差错案件责任

对于违法审判的责任人按照院党组研究确定的具体处理意见追究其责任，并将其违法情况纳入个人业绩考核，涉嫌犯罪的按照有关司法程序处理。对于被认定为差错的案件，在当月及时通报，被认定为一类差错的，按照过错情节，依据上级法院和本院规定给予诫勉谈话或相应的纪律处分，对于二、三类差错及瑕疵案件按照业绩考核办法等相关规定进行处理。建立干警执法档案，将违法审判和一类差错责任计入执法档案。违法审判和差错案件责任及追究情况，作为法官员额管理的重要依据，并与法官及司法辅助人员的岗位津贴挂钩。

责任编校：刘峥

*作者系阳谷县人民法院党组书记、院长。