□张晨

职业教育经费保障机制建设的背景与挑战

□张晨

编者按：由上海市教科院副院长马树超研究员主持的“职业教育经费保障机制研究”，是国家发展改革委员会社会发展司招标的世界银行赠款项目 “中国职业教育发展战略及制度创新研究”的专项课题。项目研究历时三年，最近通过专家评审，获得来自世界银行华盛顿总部的高级官员、来自国家发改委社发司和部分省市发改委的相关领导、来自职业教育领域的研究学者和知名职业院校校长等专家们的肯定与好评。本刊分两期集中发表该课题的系列研究成果。

近年来我国职业教育事业迅速发展，形成了以公共财政为主的职业教育经费保障机制，这对职业教育的发展发挥了重要的支撑作用。但这种机制存在着经费总量与办学规模不匹配、生均投入与成本支出不匹配、举办者责任与义务不匹配的“三大不匹配”问题，未能改变职业教育在教育经费分配中的弱势格局。当前和今后一个时期，国家必须将建立和健全职业教育经费投入政策放在突出的位置上。

职业教育；经费投入；保障机制

近十年来，国家高度重视职业教育改革发展，并通过政策加以推动。2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》明确要求，“把发展职业教育作为经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点”，“采取强有力措施，大力推动职业教育快速健康发展”；2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》进一步明确，“加快发展现代职业教育，是党中央、国务院作出的重大战略部署”，习近平总书记还就此作出重要指示，要求各级党委和政府要把加快发展现代职业教育摆在更加突出的位置。

在政策推动的同时，近五年，各级政府为大力发展职业教育投入近5000亿元国家财政性教育经费，初步形成了“以公共财政为主”的职业教育经费保障机制。如果“用数据来说话”［1］，“十一五”期末（2010年），公共财政对中职和高职的经费投入量分别是“十五”期末（2005年）的3.2倍和4.1倍，在职业教育经费中的比重分别提高了17个和15个百分点，达到71.3%和46.8%。但同时数据也显示，这种“以公共财政为主”的经费保障机制，仍然未能解决2005年国务院《决定》中就提出的“从总体上看，职业教育仍然是我国教育事业的薄弱环节，发展不平衡，投入不足”等问题，尚存在经费总量与办学规模、生均投入与培养成本、举办者责任与投入义务等“三大不匹配”现象，需要构建起“政府履职引导为先、举办者投入与面向市场筹集经费并重”的多元经费保障机制。

一、背景：职业教育事业迅速发展，形成了以“公共财政为主”的职业教育经费保障机制，并发挥了重要的支撑作用

通过对近10年统计数据的分析，可以明显看到，近年来在国家的大力推动下，职业教育事业迅速发展，职业院校招生数量在高中教育阶段和高等教育阶段分别占据一半规模；与此同时，职业教育经费投入也在不断增长，形成了“以公共财政为主”的经费保障机制，为职业教育事业发展提供了保障。

（一）职业教育作为一种培养高素质劳动者和技术技能人才的教育类型，目前在高中教育阶段和高等教育阶段招生中都已经占据“半壁江山”，为实体经济的发展做出了突出贡献。

最近10年，在政府主导下，我国职业教育事业得到了快速发展。统计数据显示［2］，2011年我国中等职业教育（包括普通中专、职业高中、技工学校和成人中专，简称中职，下同）招生规模为813.9万人，是十年前的1.7倍（2002年为473.6万人）；高等职业教育（高职高专，简称高职，下同）招生规模为324.9万人，是十年前的2.0倍（2002年为161.7万人）。尤其是最近5年来，职业教育招生规模在高中教育阶段和高等教育阶段分别占据“半壁江山”，与普通高中和普通本科大体相当。十年来，职业教育为经济社会建设输送了7000多万高素质劳动者和技能型人才，其中，中职毕业生5049.4万人，高职毕业生2112.4万人，中职和高职毕业生人数是普通本科毕业生（1806.9万人）的4倍。

（二）伴随着职业教育办学规模的扩张，职业教育经费总量和生均经费都保持增长，为职业教育事业的科学发展提供了重要的保障，奠定了扎实的基础。

自2005年国务院《决定》颁布以来，职业学校教育经费持续增长。数据显示（如无特别说明，本课题系列研究的经费数据均取自 《中国教育经费统计年鉴》［3］或据此计算所得），2010年全国高等职业学校（高职高专，下同）教育经费收入总量达到1051.5亿元，是2005年的2.8倍；中职学校教育经费收入总量为1357.3亿元，是2005年的2.4倍。

值得指出的是，在职业教育办学规模迅速扩张的背景下，职业学校的生均教育经费支出水平不但没有下降，而且有明显的提升。职业教育经费的增长有力地支持了职业教育事业的发展。以教育部门和其他部门办学为例，2010年高职学校生均教育经费支出13482.1元，是2005年的1.6倍，中职学校生均教育经费支出8708.8元，是2005年的1.5倍以上。

（三）在我国职业教育办学经费中，国家财政性教育经费比重不断上升，“以公共财政为主”的职业教育经费保障机制正在形成。

在职业学校教育经费持续增长的同时，国家财政性教育经费所占的比重也在提升，高职院校从32.0%提高到46.8%，中职学校从54.0%提高到71.3%。这说明，国家做出“大力发展职业教育”的决定不是一句空话。“十一五”期间，公共财政在职业教育尤其是中等职业教育的累计投入近5000亿元，充分体现出“政府主导”的办学格局。

而随着公共财政投入力度的加大，我国职业教育办学经费中的学杂费所占比重近年来则在逐年下降。中职教育学杂费比重从28.1%下降到20.4%，高职教育学杂费比重从47.8%下降到41.5%。目前，国家财政性教育经费在职业教育办学经费中的比重最大，呈现出政府作为主体投入的特征，已经形成“以公共财政投入为主”的保障机制。

二、挑战：依靠“以公共财政投入为主”的经费保障机制存在“三大不匹配”问题，未能改变职业教育在教育经费分配中的弱势格局

通过对各级各类教育经费和学生规模的比对分析，我们发现：一方面，“以公共财政为主”的职业教育经费保障机制，支持了近年来我国职业教育事业的迅速发展；另一方面，“以公共财政为主”的经费保障机制，仍未能够改变职业教育在教育经费分配中的弱势格局。2005年国务院《决定》中所描述的“从总体上看，职业教育仍然是我国教育事业的薄弱环节，发展不平衡，投入不足……”依旧是当前现状的真实写照。

（一）经费总量与办学规模不匹配。职业教育仍然是我国教育经费分配中的薄弱环节，与2005年相比，其弱势格局并未发生明显改变。

职业教育作为一种以服务发展为宗旨、以促进就业为导向的教育类型，就目前办学规模看，高职院校在校生占高等教育阶段普通本专科在校生的三分之一，中职学校在校生占高中教育阶段在校生的一半。根据教育部网站数据披露［4］，2010年，我国高等教育阶段高职高专院校在校生735.7万人，普通本科学校在校生1456.7万人，普通本科办学规模为高职高专的2.0倍；在高中阶段，中职学校在校生2238.5万人，普通高中为2427.3万人，普通高中办学规模是中职学校的1.1倍。

然而，与职业教育办学规模不匹配的是，职业教育办学经费在教育经费总量中的比重明显偏弱。2010年全国各级各类教育机构19561.9亿元的教育经费收入总量中，高职高专1051.5亿元，占5.4%（2005年为4.4%）；中职学校1357.3亿元，占6.9%（2005年为6.8%）。同期，普通本科的经费收入总量为4446.4亿元，占22.7%（2005年为25.9%），是高职高专的4.2倍；普通高中的经费收入总量为2003.4亿元，占10.2%（2005年为7.9%），是中职学校的1.5倍。

同样，在国家财政性教育经费的分配格局中，职业教育也处于弱势地位，而且与2005年相比变化不大。2010年，国家财政性教育经费投入总量为14670.1亿元，其中，高职高专为491.6亿元，占3.4%（2005年为2.3%）；中职学校为968.3亿元，占6.6%（2005年为6.0%）。同期，普通本科的国家财政性教育经费投入总量为2410.2亿元，占16.4% （2005年为18.8%），是高职高专的4.9倍；普通高中为1321.8亿元，占9.0%（2005年为6.4%），是中职学校的1.4倍。

（二）生均投入与成本支出不匹配。近年来中职生均教育经费低于普通高中，与职业教育实践教学需要较高投入的成本规律相悖。

进一步分析生均经费可以发现，职业教育在同级教育经费分配中处于弱势：在高等教育阶段，2010年普通本科生均教育经费为30524.2元，生均国家财政性教育经费为16545.8元，分别是高职高专院校的2.1倍和2.5倍；普通高中生均教育经费为8253.3元，生均国家财政性教育经费为5445.6元，分别是中职学校的1.4倍和1.3倍。

强调实践教学是职业教育的重要办学特征。按照成本规律，职业教育需要相对较高的办学经费投入。事实上，2005年我国职业教育的生均教育经费、国家财政性教育经费和预算内教育经费分别为3554.4元、1920.2元和1674.1元，分别是普通高中的1.3倍、1.4倍和1.4倍。2006年，中职学校的生均经费仍超过普通高中，分别为普通高中的1.2倍、1.3倍和1.3倍。

但是，自2007年起，这一趋势却发生了逆转。2005-2010年，我国中等职业教育生均国家财政性教育经费增长了2.3倍；但与普通高中相比，中职学校的生均国家财政性教育经费却从原来普通高中的1.4倍下跌到0.8倍！这说明自2007年以来，公共财政在高中教育阶段明显向普通高中倾斜，有悖于成本规律。尽管2005年国务院《决定》明确要求“把发展职业教育作为经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点”，但财政政策并没有全面落实这一重要决定。

（三）举办者责任与义务不匹配。学费比重偏高，民办和企业办学举办者投入严重不足，是当前职业教育经费保障机制中的突出问题。

尽管自2007年以来，学杂费在我国职业教育经费收入总量中所占的比重总的趋势是逐年下降，但是单就高等职业教育而言，多年来高职院校的学杂费比重却仍然居高不下。2010年，普通本科院校学杂费占27.9%，高职高专学杂费占41.5%，中职学校学杂费占20.4%，普通高中学杂费占21.8%。国家财政性教育经费投入不足且比重偏低，是造成高等职业教育学杂费比重始终较高的重要原因。

自2004年4月1日《民办教育促进法实施条例》施行以来，我国民办教育事业取得较大发展，尤其是2005年和2006年，民办职业教育呈“井喷式”发展。以民办高职为例，2005年新设民办高职院校24所，是2004年的6倍，2006年又新设了18所。按照法律法规关于“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行”等相关规定，民办教育举办者在设立期间，集中履行了“出资义务”。

从总量上看，2010年全国高职高专院校共1246所，民办高职占24.3%；中职学校13872所，民办中职占28.7%以上。当年，民办高职院校在校生占全国普通高校专科在校生总数的22.5%，民办中职学校（民办技工学校未纳入统计）在校生占全国中职学校在校生总数的13.7%以上［5］。但是，民办高职院校和民办中职学校举办者的经费投入仅占1.4%和1.0%。与办学规模相比，民办职业教育存在经费投入总量严重不足的现象。

我国职业教育办学由政府、企业和民办三方构成，在强调“政府主导”且职业教育“学杂费”仍居高不下的情况下，企业办学和民办教育举办者投入不足，已成为不容忽视的突出问题。2010年，我国中职和高职的企业办学教育经费总量是38.6亿元和46.3亿元，其中企业拨款比重分别为 16.9%和28.6%；民办中职和高职的经费总量为151.7亿元和100.8亿元，举办者投入占12.8%和9.6%。

2014年的国务院《决定》明确将“政府推动、市场引导”作为加快发展现代职业教育的基本原则，要求“发挥好政府保基本、促公平作用，着力营造制度环境、制定发展规划、改善基本办学条件、加强规范管理和监督指导等。充分发挥市场机制作用，引导社会力量参与办学，扩大优质教育资源，激发学校发展活力，促进职业教育与社会需求紧密对接”，并对职业教育经费的筹集、使用和保障等问题也提出了一系列新的要求。我们认为，当前和今后一个时期，必须将建立和健全职业教育经费投入政策放在突出的位置上，增强职业教育吸引力，加强职业院校基础能力建设，建立健全政府推动、市场引导、行业指导、企业参与、社会支持的办学机制。因此，迫切需要以改革的思路完善职业教育经费保障机制——把以往政府主导下的“公共财政投入为主”，调整为政府引导下的“举办者投入问责”和“学校资助办学面向市场筹资”的多元经费保障机制。

［1］涂子沛.大数据［M］.桂林：广西师范大学出版社，2012.

［2］中华人民共和国国家统计局.统计数据［DB/OL］. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/，2012-12-15；中华人民共和国教育部.2002/2003年全国教育事业发展统计公报［EB/OL］.http：//www.moe.edu.cn/ publicfiles/business/htmlfiles/moe/，2012-12-15.

［3］教育部财务司，国家统计局社会和科技统计司. 2006-2011中国教育经费统计年鉴［Z］.北京：中国统计出版社，2006-2011.

［4］中华人民共和国教育部.2010年教育统计数据［DB/OL］.http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/，2012-12-15；中华人民共和国教育部.2010年全国教育事业发展统计公报［EB/OL］.http：//www. moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/，2012-12-15.

［5］中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴2011 ［DB/OL］.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2011/，2012-12-15.

责任编辑肖称萍

张晨（1973-），男，上海市教育科学研究院职业教育与成人教育研究所副所长，助理研究员。

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1001-7158（2015）04-0016-03