李墨舒

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封475000）

德国著名社会学家滕尼斯在《共同体与社会》一书中首次提出“社区”一词，他将“社区”和“社会”从概念上分开，认为它们是两种不同人类群体的联合方式。社区是以血缘、感情、伦理团结为纽带，有着共同文化传统的人类生活的集合体，这种共同文化或者说本质意志表现在共同的价值观、习惯、回忆和归属感等之中。我们现在所说的社区，按照《社会学辞典》解释，至少指的是“一定地理区域内人的集合”，当然他们可以有着共同情感和良好的社会互动。“治理”一词，近年已成为公共管理领域的热词。“治理”与“管理”不同，治理是一种多元化的公共事务管理方式。治理理论认为:治理是指国家、公共组织、私人机构及社会个人等各种活动主体之间的关系，是各个主体之间上下互动的管理过程。它认为政府并不是唯一的权力中心，各种公共的和私人的机构都可能成为各个不同层面上的权力中心，其权力内容是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的[1]。因此，社区治理可以理解为将治理理论引入社区管理，其内涵是在一定地理空间内，不同治理主体以一种多元合作的关系方式对社区公共事务进行有效管理，以更好地增进社区成员利益、推动社区发展。城市是一个国家或地区社会、经济、文化的中心，城市社区治理的重要性不言而喻。现如今，转型期的中国社会正在发生着深刻变革，这些变革对我国城市社区治理提出了新的要求，带来了新的挑战。

一、转型期城市社区治理的社会环境

社会转型是指社会发展过程中发生的一种整体而又全面的结构过渡状态，它包括社会结构、社会运行机制和价值观念体系等等[2]。我国正处在向现代工业社会快速转型的历史进程中，社会发生深刻变化，其中两个方面尤为显著。

（一）社会原子化

流动是现代社会的重要特征。进入21世纪以来，我国人口流动规模不断扩大。在城乡二元化体制下，这种大规模的、频繁的人口流动必然会造成城市异质性的后果，流动人口与原有人口无法很好地实现融合，社会成员关系割裂、疏远。另一方面，在城镇化进程中，大规模的城市改造也给原来的家庭和邻里关系带来了明显影响。城市社区的拆迁改造，破坏了居民对社区的认同和归属感，从地缘上割裂了原有的亲属和邻里关系，而现代高层住宅楼又给邻里交往筑起了屏障，这一切使得社会成员的关系进一步割裂。而“单位制”的解体也对城市居民的原子化产生了深远的推动作用。在“单位制”时期，大部分的城市劳动力都被安置在单位当中，个人及家庭的生活供给几乎完全依赖于所属单位，社会成员被整合在一个个的单位体系之中。“单位制”的解体会使人们专注于运用个人策略来解决问题、回避风险，这种个人主义倾向会大大强化个人的自我孤立和不合作倾向，使得社会纽带更加弱化[3]。最后，我国社会政策在城乡、区域、单位、身份上的差别化设定，更是加剧了社会原子化状态并使之固化。

（二）由集权向分权转变的管理体制

新中国成立后，我国实施了计划经济体制，与之相适应的是中央高度集权的行政管理体制。政府与社会是一种强政府、弱社会的关系，政府全面控制社会生活，对社会实行自上而下的封闭式、集权式管理。随着社会的发展，计划经济的弊端逐渐显现，日益多元化的社会需求与“政府失灵”之间的矛盾难以调和，“我们的各级领导机关，管了很多不该管、管不好、管不了的事”[4]。改革开放后，我国开始逐步探索建立社会主义市场经济体制并通过先后几次政府机构改革和职能转变，将社会逐渐从政府的强势统治中解放出来，国家开始逐步地分权、让权、还权于社会和人民。这一切给我国的市场经济、社会组织等提供了良好的发育发展环境。现如今，我国已进入全面深化改革的历史时期。提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的战略方针。国家治理体系和治理能力现代化的一个核心要义就是，在治理主体上突出强调社会公共事务的多方合作治理，寻求国家、市场和社会三个机制的相互支撑与平衡。可见，通过分权与放权，形成多元化的治理体系将是我国社会未来的方向。

二、多元主体参与治理:城市社区治理的发展方向

在社会原子化和由集权向分权管理体制转变的社会环境中，我国城市社区治理模式必然要发生改变。社会原子化对我国城市社区治理的多元主体参与提出了现实要求，而国家逐步分权、放权、还权于市场与社会的管理体制则为多元主体参与城市社区治理提供可能。纵观历史，我国城市社区治理经历了行政型社区治理、合作型社区治理的发展历程，正向着自治型社会治理过渡，不论是合作型还是自治型治理模式，我们都看到了治理主体多元化参与的发展方向，政府逐渐从社区场域中退出。

多元主体参与治理的自治型社区模式是我国城市社区治理的发展方向，通过社区对社会进行整合，社区组织成为基层社会组织的主体。所谓城市社区自治，是指不需要外部力量的强制性干预，社区各种利益相关者习惯于通过民主协商来合作处理社区公共事务，并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束秩序的过程[5]。在这种治理模式下，社区治理多元主体主要包括居民委员会、物业公司和业主委员会等。居民委员会是一定地域内居民的群众性自治组织，是以提供社区公共物品为主的自治组织，是完全服务于居民利益的，除了维系组织正常运转所需要的物质保证外，不应存在自己的私利。物业公司是依照法定程序设立，以物业服务经营业务，并具有企业法人资格的经济组织[6]，它是市场经济的产物，是社区治理中市场力量的代表，作为市场主体，其提供的社区服务是有偿的，有着自身利益的追求。业主委员会则是物业服务区域内代表全体业主对物业实施自治管理的民间组织，它与居民委员会不同之处在于，私人产权是业主委员会自治的基础，而居委会则是以提供社区公共物品为目标的自治组织；业主委员会是所有住宅所有者的组织，而居民委员会既是住宅所有者的组织，也是只有居住权居民的自治组织[6]。在政府的外部支持下，居委会、业主委员会和物业公司等社会组织，各司其职、相互合作，共同实现对社区事务的有效治理。自治型社区治理是多元主体参与社区治理的真正实现形式，在这种治理模式下:一方面，居民能够真正参与社区事务的管理，成为社区的主人；另一方面，行政成本得到了降低，也有利于公民社会的形成和民主政治的实现。

三、城市社区多元主体参与治理的现实困境

我国城市社区治理虽然从传统的行政型治理模式发展到了自治型治理模式，实现了由集权统治向分权治理的转变，但是在实践过程中却也面临着不少的现实困境。

（一）治理主体间的非合作博弈

非合作博弈是博弈论中的一个概念，与合作博弈相对。合作博弈是研究人们达成合作时如何分配合作得到的收益，而非合作博弈是研究人们在利益相互影响的局势中如何选择决策使自己的收益最大[7]。目前，我国城市社区多元主体参与治理的格局中，治理主体间就是一种非合作博弈状态而非合作博弈，在一方利益得到实现或增加时，另一方利益往往因受到侵害而无法实现，从而导致社区治理混乱无效、冲突不断。

首先是业主委员会与物业公司的非合作博弈。按照上文对业主委员会和物业公司的界定，二者应该是一种法律上的契约关系，业主委员会作为委托人委托物业公司提供相关物业服务，双方根据协议行使权利、履行义务。但事实上，业主委员会和物业公司间的矛盾层出不穷，成为新闻媒体报道的社会热点。究其原因主要有社区配套公共设施产权不清；物业公司管理不规范、服务能力低，专业人才缺乏以及利益至上的观念；部分业主素质低，对物业公司正常工作不予配合；此外，还存在一些业主委员会背弃本职，欲从物业公司中分得利益等问题。其次是居委会与物业公司的非合作博弈。社区居委会和物业公司本身就是一种复杂的、动态的不确定关系，二者在管理地位、管理目标、管理内容都存在着不少矛盾。居委会是社区治理组织，归口民政部门，承担了部分政府工作，具有行政色彩；而物业公司是企业，归口房管部门，按合同向业主提供物业服务。但现实中，由于二者职责划分不清，在一些创收项目上相互争抢，在无利可图、难度较大的工作上却相互推诿。物业公司的工作得不到居委会的配合与支持，而物业公司对居委会也是一种不予理睬的态度，二者无法形成合力，给社区治理带来了很大困境。最后是居委会和业主委员会的非合作博弈。居委会和业主委员会本都是群众性自治组织，却未形成同一社区组织联盟。一个负责社区公共事务的管理，一个负责与物业服务相关的经济事务的管理，二者本是简单的线性关系，可实现良好合作，但现实中却充满了矛盾。由于目前，居委会掌握着社区治理的合法权利和制度资源，在大部分情况下，居委会和业主委员会之间是一种依赖与被依赖关系，其对业主委员会进行了过多干预。另一方面，由于产权人、使用人的维权观念较差，业主对私人权益的关注胜过了公共权益，整个社区业主配合不一致，也导致了业主委员会工作难以开展[6]。

（二）社会组织参与治理合法性与能力不足

合法性权力和行动能力是社区组织参与社区治理效果的两个关键性要素。有没有权力、有什么样的权力、有多大权力和权力来源等问题，应该是相关法律制度必须明确规定的内容，只有这样才能为社会组织参与治理提供合法性地位与权力，才能提供必不可少的制度保障与制约。但我国现行法律，对于各类社会组织地位以及之间的权责界定并不十分明确:一方面，使得社会组织参与社区治理的动力不足、身份尴尬；另一方面，社会组织的规范化程度不高，造成社区治理的混乱。

能力不足是社会组织参与社区治理面临的又一困境，主要体现在以下几个方面:第一，我国社会组织独立性差。大部分社会组织都具有官方“血统”，不是在政改中从政府系统中剥离的，就是由政府自上而下筹建的，在观念和工作方式上都无法与西方专业的社会组织相比较，行政色彩浓厚。第二，绝大多数的社会组织都面临经费不足的状况。社会捐赠、政府资助和收费是社会组织经费的主要来源，在我国相关社会组织尚未被纳入政府福利体系，捉襟见肘的政府财政支持和有限的社会捐赠与收取的会费和服务费只能勉强维持组织的基本运转。第三，社会组织的工作常常由有爱心的志愿人士担任，使得社会组织的专业性降低。同时，社会组织普遍工资待遇较低，很难吸引专业人员加盟。第四，社会组织公信力和认同感缺失。近些年，屡见不鲜的社会组织财务混乱和资金挪用等丑闻，使得公众对社会组织的信任不断下降，社会捐赠和志愿者减少。

（三）社区团结度不高

随着城市化发展不断的深入，传统的“熟人社会”发生根本改变。原有的信任破坏了，新的信任尚未建立，原有的规范已经失去效力了，而新的共识性规范未能确立，原有的社会网络被打破或不再有效了，新的社会网络不能发挥效用或尚未形成[8]。总之，邻里关系的疏离、淡薄，社区成员社区认同感和归属感的缺失已经成为城市社区的一种普遍现象，社区团结度不高。而在这种社会原子化状态下，大多数人只考虑私人利益诉求，忽略公共利益，使得社区整合难以实现。同时，在社区团结度不高的状态下，社区居民参与社区治理的意识和积极性也会受到很大程度上的影响，“20%的业主吵翻天，80%的业主没想法”[9]，这将严重制约参与效果和社区的健康发展，更别提对社区社会资本的重新培育。

（四）社区行政化

社区行政化一直是制约我国多元主体参与社区治理发展的重要因素。虽然社区并不隶属于行政编制之中，但政府部门却经常把社区作为行政末端，这样一来，社区居委会承担了很多的行政和社会管理事务，居委会最为重要的民主自治职能被行政化工作取代。在这一体制下，社区居委会对于社区的管理，更多地也是采用行政化的命令或动员的方式来完成，离开了上级政府，社区居委会就不会独立自主地开展工作。此外，除社区大会选举出来的居民委员成员外，上级政府也可将聘任的工作人员下派到社区居委会，指导相关工作，以便更好执行上级下派的行政工作，社区行政化加剧。社区行政化必然压缩了参与治理的空间，使得多元主体参与治理成为空谈，难以调动社区居民的参与积极性，从而加剧社区矛盾。

四、结语

多元主体参与治理是我国城市社区治理的必然之路，面对治理主体间的非合作博弈、社会组织参与治理合法性与能力不足、社区团结度不高以及社区行政化的现实困境，我们必须积极寻求解决之道，真正实现我国城市社区的多元主体参与治理。在借鉴外国先进经验基础上，结合我国各地实际情况，探索处理主体间关系的创新机制，不断建立健全法律规章，以制度的形式明确规定居委会、业主委员会、物业公司等治理主体的权责关系，使其各司其职、相互配合。对于社会组织合法性与能力不足，一方面，我们要完善制度保障，调整资源分配策略，为社会组织的发展提供更多的财政支持；另一方面，还要加强社会组织的自身能力建设以及监督力度。提高居民参与意识与积极性，通过开展各类居民参与活动，加强社区居民间的沟通与交流，提高居民对社区的认同度与归属感，努力培育社区社会资本。最后，转变政府职能，进一步明确政府、市场、社会三者关系，将社区管理的职能还给社区，扩大社区多元主体参与治理的空间。

[1]蔡小慎，潘加军.转型期我国城市社区治理中的分权问题探讨[J].社会主义研究，2005（2）:86－89.

[2]程亮.社会转型中社区治理的发展历程与困境[J].徐州师范大学学报:哲学社会科学版，2005（5）:109－112.

[3]黎熙元，陈福平，童晓频.社区的转型与重构:中国城市基层社会的再整合[M].北京:商务印书馆，2011:69.

[4]邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社，1993:328.

[5]王艳.改革社区居委会:构建新型社区自治组织[D].成都:四川大学，2005.

[6]夏建中.中国城市社区治理结构研究[M].北京:中国人民大学出版社，2012:196－204.

[7]许安拓.博弈论原理及其发展[J].人民论坛，2012（32）:6－8.

[8]施文.浅析城市社区治理中的多方缺位现象:以管精神病患者群体为例[J].湘潮，2008（8）:41－42.

[9]何立平.冲突、困境、反思:社区治理基本主体与公民社会构建[J].上海大学学报:社会科学版，2009（4）:20－31.