□陈　　斌

地方治理的中西比较
——基于两个文本的初步分析

□陈斌

（杭州师范大学，浙江 杭州311121）

摘要：《清代地方政府》与《论美国民主》中所展现的基层社会，在权力构造模式、社群关系结构、地方精英角色、地方治理理念等方面均存在很大的差异。由此便产生了“治民”与“民治”两种不同的治理样式，导致这种差异的根本原因在于外部国家权力渗入程度的不同。若要实现从“治民”向“民治”的顺利转型，就必须逐渐摆脱传统的治世方式——纵向权力过度渗入；若要实现善治型、简约化的地方治理，那么道路就必须通向放权——尊重人民的自我决断。

关键词：治民；民治；权力渗入；基层社会；地方治理

一、引言

有关中国传统社会地方治理模式的探讨，尽管已有相当的学术研究成果，但是，在类型化界定的问题上，仍然存有一定的分歧。这种分歧集中表现为传统中国乡村社会是否形成了一种自治型的治理模式，以此为基点，便形成了“自治论”与“控制论”两种不同的学术观点。

持“自治论”者认为，传统中国的乡村社会，由于正式的国家权力未能有效涉足，那么在基层乡村社会便产生了一种自给自足、自生自发式的自治型社会秩序，这种自治主要体现为乡绅、宗族对民间日常生活的管理。韦伯也曾认为，古代中国皇权的官方行政只施行于都市地区和次都市地区，至于城市与村落之间，仅有行政技术上的差别罢了：“城市”就是官员所在的非自治地区；而“村落”则是无官员的自治地区。［1］（p140—141）

而持“控制论”者则认为，传统中国的“国家政权”在县以下的活动与控制十分突出。即便是在乡村基层，也是以乡吏治之，当时的基层权力机构比我们所知的要复杂得多，远不像“县下唯宗族”的想象那么简单。学者徐祖澜通过对清末民初自治实践的一番考察，认为“在清末民初的权力场域中，权力分散的目的最终还是落在了权力的聚合之上，分权自治是为了更好的国家集权”，即言之，基本的治理模式仍然是控制型的。［2］

事实上，如果继续梳理，争论远不仅此。然而，无论是“自治论”还是“控制论”，理论叙述的背后都蕴含着对自治型社会秩序的关怀与期盼。究其本质，争论之所以产生，在一定程度上是由于脱离了特定的时间与具体的空间而对中国基层社会治理模式予以类型化分析。是故，本文无意于对所有的争论予以详细梳理，而是以时间为经，以空间为纬，尽可能缩限观察范围，并且辅之以中西比较，希望能够更加清晰地透视传统中国基层社会的治理模式。

在分析材料的选取上，为了有效地进行中西比较与话语论证，本文将以瞿同祖先生所著之《清代地方政府》与托克维尔所著之《论美国民主》为素材，展现基层社会地方治理的中西之别，并试图进一步回应上述争论，即传统中国基层社会的治理模式（以清代为代表）如何定性？为什么中西会在地方社会管理上发生如此之差别？这种地方治理模式是否暗含着中国的治世传统？这种治理模式对中国社会的现代化有何种影响，又将如何转化？

当然，作为一项比较研究，必须要对素材的可比性有清醒的理论自觉。笔者以为，《清代地方政府》与《论美国民主》之所以能够放在一起进行比较，是因为，首先，《清代地方政府》与《论美国民主》所描写的社会实践发生时间大体相当，瞿同祖先生所著《清代地方政府》主要论述清代地方实践，而且多为晚清之前，而《论美国民主》一书对美国社会地方自治的描述也集中于17、18世纪。其次，《清代地方政府》与《论美国民主》均为全局性描述，而且也都采用社会学方法，不仅能够清晰地看到各自制度设置之不同，而且动态性的描述更能展现现实场景中制度运作与具体实践之差异。此外，《清代地方政府》虽然更多的是描述清代州县政府组织构成，但该书对州县管辖下的乡村社会运作（如乡绅、里甲等）也有详尽记载，由于古代中国县为最低层级的行政单位，因此，州县的管理是直面乡村的。《论美国民主》一书中，托克维尔也花了大量篇幅描述该时期美国社会的乡镇地方自治。

二、地方治理实践的文本解读

如前所述，《清代地方政府》与《论美国民主》均对基层社会的治理实践做出了详尽描述，由此，二者可以作为解读传统中国与彼时美国基层社会治理模式之差异的蓝本。通过对文本的阅读与梳理，笔者认为，两国地方治理实践之差异主要表现为以下四点。

（一）权力构造模式。在一贯反对权力中心化的福柯看来，对于一种权力的考察，应当在其微观层面，应当在权力运作的末梢，在一种权力与另一种权力交界的地方。［3］（p36）由此，考察统治社会权力的来源及其构造模式便具有相当的意义。由于地方自治本身便是防止外部权力之扩大对共同体内部秩序的吞噬，加之权力本身即代表一定的强制力，深刻影响着自治的样态与程度，因此，对地方社会治理实践的考察便无法绕过社会权力的构造模式。

在美国的游历过程中，托克维尔写道：“政治生活在大多数欧洲国家都产生在社会上层阶级，然后逐渐且不完全地扩展到社会其他不同阶层的人们中间。在美国刚好相反，美国乡镇体系的建立早于县的建立，县又比州建立早，最后才由州组成了联邦。在新英格兰，1650年就建立了完整的乡镇体系。当地的利益、情感、权力和职责都是围绕着地方自治而存在的。它促成了真正、彻底的民主和共和的政治生活。”［4］（p85）

即言之，在乡镇内部而言，乡镇体系设置之出发点乃是地方自治，而就中央——地方意义上的外部权力构造而言，托克维尔认为，在美国，“乡镇并没有从中央集权那里得到权力，相反，它们却把自己的一部分独立让给了州。乡镇一般只在社会利益上，即在乡镇共享的利益上服从于州，而在与其本身有关的一切事务上是独立的。”［4］（p139）由此可以看出，美国社会权力的构造是自下而上的，中央权力的合法性来源于乡村社会内部的合意与认同。

然而，在同时期的清代地方政府，这种权力构造模式却是自上而下的。瞿同祖先生在《清代地方政府》中即明确指出：“清代中国的地方政府是高度集权的，中国的体制，由在中央政府控制之下及它委任的官员管理之下的各级政府（省以下直至州县）组成；它与从前法国的体制——地方长官直接对中央负责——相类似。但是，中国没有与法兰西公社相当的地方自治。在市镇和乡村也没有政府或议会，无论是名义上的还是实质上的。”［5］（p312）如此，在这种自上而下的权力构造模式之下，来自于国家层面的正式权力必然要伸入到社会结构的最末梢——乡村社会，并且也必然会设计出诸多制度来维系这种权力格局。

《清史稿》曾记载最底层国家政权权力行使者之职责：“知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综。”［5］（p28）

一县之长官，诚可谓无所不能。当然，明事者或许会有疑问，一人怎么操纵如此之多的事务，如何干预乡村地方自治？这就涉及到另外一个问题，即自上而下的权力构造模式背景下，如何有效地实现制度运作。在清代，州县官对乡村社会的干预与控制，在实践层面实际上是通过书吏、衙役、长随、幕友甚至是乡绅等不同力量来实现的，也恰恰就是这些力量的组合，在相当程度上妨碍了乡村社会自治的实现。

（二）社群关系结构。国由人而组织，人因国而聚合。就国家的治理实践而言，组成国家的人民之间的关系在相当程度上决定着国家的政治体制与治理形态。这种影响在地方社会治理实践中表现尤甚。纵观西方政治法律发展史，良善的国度必然是人民的共和，此所谓共和，简而言之，就是人民之间权利的平等与自由。在德沃金看来，对平等的关切是政治社会至上的美德——无此美德的政府，只能是专制的政府。［6］（p1）民众平权，则相对容易形成自治的联合体，而如果民众权利享有差序化，那么不仅在民众内部矛盾纷争，而且就外部而言，差序化的格局也很难联结良性的治理力量形成自治的堡垒。

社群关系结构的差异，在两个文本中，均有清晰的描述。在美国，最基层的乡镇生活是一个平等化的自治体。根据托克维尔的观察，“在新英格兰，从来没有明显的等级区分。因此，乡镇中没有一部分人压迫另一部分人的现象，即使是对孤立的个人进行的罚治，也会在征得全体居民同意后撤销”。［4］（p145）这种平等而自由的社群关系，便很容易产生自治的身份基础，从而有效推进地方实践的民主化。

而在同时代的清代地方社会，即便是在村庄内部，也存在着不同形式的特权。以乡绅在村庄共同体中的地位为例，瞿同祖先生的研究表明，尽管法律规定乡绅应和普通民众一样编制在保甲之中，但他们被免除了巡更义务和充任保甲长的义务，保甲长也根本不可能进入乡绅的家中。［5］（p242）当然，这只是村庄特权享有者之特权一个极为微弱的缩影。在其余日常实践中，如“陋规”的收取、官民之间的调停等事项上，乡绅们也都享有某些利益特权。

当然，如果放至中国传统法律文化的宏观视域中予以考察，村庄共同体内部身份的不平等更为明显。举其要者，如往昔过于重视家族，致将个人地位完全隐没，尤其漠视卑幼的能力与妇女的人格等。［7］（p213）社群关系的这种差序化，必然会影响着基层社会地方治理的格局。

（三）地方精英角色。纵观古今国家权力架构，无论是自上而下的集权，还是自下而上的民众赋权，任何一个官僚型行政组织的治权，在实然层面上都不可能渗透至社会的每一个角落，似乎也正是在这个意义上，传统的“国家——社会”二分的理论范式才有其生存空间。既然来自于国家层面的治权无法充分渗透至基层社会，那么，为了进行有效治理，就必须有一定的力量来勾连政治国家与底层社会。这种力量——一般称之为地方精英——对于基层社会地方治理的作用不容忽视。

在托克维尔的叙述中，我们并未能看到“地方精英”这种叙述，但是，笔者以为，在共通的语义之下，可以将美国乡镇的管理者纳入地方精英的意指之下。在美国，乡镇的公共事务是极其繁多而又分工细致的，大部分的行政权都掌握在少数人手里，这些人就是经由选举而产生的行政委员。行政委员尽管是少数人，但是他们对共同体进行管理的权力并非是不受拘束的。托克维尔写道：“他们只对自己的公务负责，只是在工作中要按本乡镇居民早先通过的原则办事。但是，如果他们想对已经存在的事务做任何更改，或计划一项新的事业，那就必须请示赋予他们的权力的上级，即乡镇居民大会。”［4］（p145）即言之，在美国，这里所谓的地方精英之角色是民意的代表，且他们的行动受到全体居民意志的约束。

而在清代地方治理实践中，通过瞿同祖先生的解读，我们可以看到，清代地方精英即士绅所扮演的角色是迥异于美国社会实践的。他们既不是完全的村庄共同体利益代言人，也不是绝对的政府权力代理人，而是夹在地方政府与民间社会之中，坚持自身利益至上的一类群体。当然，如果一定要在二者之中做一取舍，笔者以为，囿于自身的利益，士绅更像是地方政府管控基层社会的扶植者。他们身份的取得并非（如我们以往所想象的那样）是因为他们“德高望重”，而只是因为他们具有或“官”或“学”的背景，而这些与道德无关。而当彼时作为地方精英的士绅，仅是自己利益与特权的坚定维护者，而未必是道德高尚者，同时他们的活动又缺乏相应群体制约之时，对于他们在地方社会治理（尤其是地方自治）中的作用便不能高估。瞿同祖先生即曾明确指出：“士绅的利益与社会其他集团的利益时常发生冲突。这一事实与自治不相容，因为自治要求社会利益作为一个整体被代表。”［5］（p318-319）

（四）地方治理理念。地方社会治理理念对基层社会治理的制度设计、日常运作及民众生活样式的影响十分重大，当然，这种治理理念也未必是在共同体形成之始就产生的，也可能是在日常社会实践中所逐渐形成的。透过《清代地方政府》与《论美国民主》，我们可以清晰地看出，在同时期的中国与美国，地方治理的理念差异是非常大的。

通过对美国乡镇生活的细致观察，托克维尔写道：“人民主权原则统治着英籍美国人的整个政治制度……在推行人民主权原则的国家，每一个人都享有同等的权利，平等地参与国家政府的管理。因此每一个人在其学识涵养和才能方面也与大家相等。……个人服从社会……是因为他明白与同胞联合起来才是非常有利的，知道如果没有管理权力的作用，社会就不可能存在。”［4］（p137-139）

这种人民主权之原则深深地影响着美国社会地方治理的实践，而且在这一过程中，也产生了美国地方社会的乡镇精神。根据托克维尔的观察，在乡镇精神之下，新英格兰的乡镇组织得很好，既能吸引居民的爱戴，又不会刺激他们贪婪的欲望。［4］（p143）

而彼时的中国，在《清代地方政府》中，我们看到的是一种自上而下的官僚型控制体制，这种体制背后正是控制式的治理理念。在国家正式权力层面，州县官作为最底层权力行使者，他是法官、税官和一般行政官。对邮驿、盐政、保甲、警察、公共工程、仓储、社会福利、教育、宗教和礼仪事务等都负有责任。［5］（p28）由此可以看出，在制度设置上，将这些日常事务全部收归国家权力掌控范围内，本身就未能给地方自治预留制度性空间。这种一人政府显然不能有效应对日常实践，州县官必须借助其他力量进行管理，但这时，州县官借助的并不是地方社会内部力量，而仍然是由国家所授权或认可的其他正式力量，如书吏、衙役、长随、幕友等，当这些外部力量介入乡村社会内部进行日常事务干预时，自然不可能尊重乡村社会内部业已生成的身份秩序格局，从而也不会生成自治的社会秩序，由此所呈现的治理样式也只能是“治民”而非“民治”。

三、差异的隐喻

通过对《清代地方政府》和《论美国民主》的文本解读，我们已大致厘清同时代的中美两国在地方社会治理实践中所呈现的若干重要差异。简而言之，彼时的美国基层社会管理是人民主权原则与乡镇精神共同作用之下的“民治”，而同时代的中国，却是自上而下控制型的集权式“治民”。在这种差异的背后，笔者以为，存在一个值得分析的重大问题：为什么美国乡镇组织的自我管理所产生的是一种民主式的实践，而古代中国，管理者一旦享有权力便会走向贪腐，从而扼杀地方自治？

当然，笔者深知，这是一个十分宏大的问题，或许可以从很多层面予以分析，比如财政的供给、监督制度的设计等等，囿于理论旨趣与关注焦点之差异，笔者在此仅做两点解说。

（一）外部视角：集权的逻辑促成了权力的渗入。实际上，如前所述，权力构造模式是文本中差异的一个表现，但同时，它也是促成地方社会治理实践差异的根本性因素。清代的实践表明，来源于国家层面的正式权力及其所内含的职能集中于州县官一人，按照瞿同祖先生的论述，从所有职能都由州县官一人负责的事实来看，他就是“一人政府”，而他的下属们显然只扮演着无关紧要的角色。在州县官和他的四个辅助集团（书吏、衙役、长随和幕友）之间，没有任何中间权力，四类人都直接向州县官负责。［5］（p315）

权力如此集中，以至于除了来自更上层的管制之外，便没有任何约束与监督。由于权力天然具有扩张性，因此，此权力享有者必然要将权力运用的机会深入至更为广阔的区域，此时，底层乡村社会便是其权力发挥的最佳场地，因为在这里可以获得可供其利用的利益资源。在这个意义上，乡民不仅是其资源索取的对象，同时也是其设法整体控制的对象，由此，也就形成了纵向型的有效控制。

当然，清代的中央政府肯定也意识到了要对这种极为庞大的纵向权力进行控制，因此，设置了统一的法律法规体系，试图以此对权力执行者予以约束。但是，问题在于，庞大地域版图之内，有关财政、监督等方面的配套制度不予跟进，仅靠一纸公文或者“纸面上的法”，根本不能有效管理权力享有者的行为，因此，彼时对制度的规避并不鲜见。

更为重要的是，为了形成社会的有效控制与稳定的社会秩序，统治者剥夺了一部分人的公共权利。虽然托克维尔的观察表明，靠分散一部分人的权力仍然能够达到同样的甚至是更好的效果，［4］（p149）但是集权的逻辑，形成了纵向的权力渗入，如此，则必然扼杀地方自治。

（二）内部视角：宗法的观念扼制了权利的联合。如果说来自于国家层面的外部权力渗入并阻止了村社内部自治力量的培育，那么村社内部宗法观念的内敛性便进一步扼制了民众权利的联合，内外部因素的耦合，使得村社内部的自治无法生长。

中国古代国家的基本构成思路或体制原则就是宗法制。［8］（p89）对古代中国社会的这种论断已成为共识。陈顾远先生曾写道：“我国社会向为家族本位的组织，且经儒家极力维持这一事实，越发蒂固根深，成为定制。”［7］（p183）宗法制度所维系的，实际上就是一种差序的关系。诚如美国学者布迪等所言，儒家所强调的五种主要关系——父与子、君与臣、夫与妻、长与幼及朋友之间——是由人的本性而形成的，这五种关系对于社会秩序的安定具有重要意义。［9］（p20）诚然，这种以关系为主导所产生的身份秩序增强了社会的稳定性，但与此同时，我们也必须清醒地认识到，宗法观念在本质上是内敛性的。此所谓内敛性，意指儒家理念主导下的宗法制度所维系的社会关系仅具有成员内部的联合性，而在各宗族之间，则鲜有外部延伸性。由于一个村落共同体不可能仅仅只有一个宗族，因此，缺乏外部延伸性的宗法观念无法有效集结其他宗族形成权利的联合，自然也无力对抗外部权力的渗透。

当然，对宗法这一已渗入至国民血液之中的观念作无情批判是极不明智的。只是在本文的分析中，笔者强调这种宗法观念未能有效地促进小共同体的外部联合。事实上，就内外部因素比较而言，可以清晰地看到，约束地方自治发展的主要还是外部权力的强大控制。

四、结语：道路通向何处

经由两个文本的分析，清代中国与彼时美国在地方治理实践上的差异已有了一个相对清晰的轮廓，二者所呈现的治理样式，一个是“治民”，一个则是“民治”。通过论证，笔者以为，导致这种差异的根本原因在于外部国家权力渗入程度的不同。

当然，这里还是不得不指出，有关基层社会地方治理的中西比较是一个极为庞大的问题。首先，当我们从自身的体验与立场出发，并进而以我们自身为参照，将世界划为“中——西”这两个范畴之时，我们看到的是“事实上的西方”还是“想象中的西方”？又或者什么是“西方”？其次，每个国家，既然存立，都必然涉及“古——今”之变，也就是说，即便是同一个国家，不同时期的地方治理实践可能是多样的，如此，又如何以空间为主要标尺在世界范围内进行有效对比？基于以上考量，笔者将比较的参照物一再缩限，最终限定为《清代地方政府》和《论美国民主》这两本著作。

指出此点，意味着笔者对本文所采用的方法路径及其内在限度具有清醒的理论自觉，因此，本不应在文末过度引申从而推导出结语，但是，考虑到当下中国社会的基层社会实践与清代地方社会实践至少仍有两点重合性：第一，对基层社会的管理仍是自上而下式的纵向权力控制；第二，基层社会自主性决断空间仍然较小。是故，笔者以为，由对过去的比较分析而引申当下的现实，仍然具有一定的关联性与可行性。

尽管我国《宪法》第一百一十一条明确规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”，但是，如果我们对当下的基层社会治理实践予以考察，就可以看出，在日常实践中，基层乡村/社区仍然缺少自治性色彩。

众所周知，如果在学理层面予以论证，自治的优点相当之多。而笔者以为，其中最为珍贵的便是在国家统一制度设计之下，灵活地对关涉自身利益之事务以民主的形式进行自我决断。法谚有云：“每个人都是其自己利益的最好的和唯一的裁判。”托克维尔的叙述，也已充分证明自治、平等、民主对于一个社会的发展所可能带来的巨大活力。因此，要实现从“治民”向“民治”的顺利转型，就必须逐渐摆脱传统的治世方式——纵向权力过度渗入；若要实现善治型、简约化的地方治理，那么道路就必须通向简政放权——尊重人民的自我决断。

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（责任编辑：田 禾）

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1674-3040（2015）03-0031-05

收稿日期：2015-04-18

作者简介：陈斌，杭州师范大学沈钧儒法学院法律文化专业硕士研究生，研究方向为法史学、法理学。