张文静（本刊） 刘 岩（山东省胶州市司法局）

打造“N+1+1”矛盾纠纷排查调处“胶州模式”的实践与思考

张文静（本刊） 刘 岩（山东省胶州市司法局）

当前，社会矛盾纠纷多样多发，社会群体性事件也呈现出激发高发的态势，这对排查矛盾纠纷隐患，增加人民调解工作的主动性、针对性提出了更高要求。立足新形势，山东省胶州市司法局创新构建以群众工作为统揽、以网格化工作为载体、以律师联村（居）为保障的“N+1+1”村（居）矛盾纠纷排查调处新机制，实现了“小事不出村，大事不出镇，矛盾不激化，问题不上交”，积极打造矛盾纠纷排查调处“胶州模式”，走出了一条具有胶州特色的镇（办）、村（居）人民调解工作之路，取得显著成效。

一、胶州市创新构建“N+1+1”矛盾纠纷排查调处新机制的实践做法

2013年以来，立足群众利益诉求多元、矛盾纠纷多发的社会形势，山东省胶州市司法局在充分调研总结九龙街道办事处东营村、李哥庄镇河荣一村等村庄原创经验的基础上，创新人民调解工作机制，积极构建“N+1+1”矛盾纠纷排查调处新机制，即以镇（办）、村（居）两级人民调解组织为基础，全市各村（居）结合自身实际，按照本村矛盾纠纷的主要类型及社会治理难点，设立N 个调解工作小组，对村（居）务实行分类管理，归口管理；统一设立由村（居）支部书记（主任）牵头的人民调解委员会（人文工作室），领导各个小组的工作，并负责调处N个小组调处不成的矛盾纠纷；建立每村（居）1名联村（居）律师制度，为村务管理及矛盾纠纷排查调处提供“一条龙”法律服务。该机制的实施使基层矛盾纠纷化解变过去单打独斗为群策群力，变事后解决为事前预防，实现了第一时间掌握情况、第一时间明确方案、第一时间落实措施、第一时间解决问题，增强了工作的前瞻性和预见性，有效破解了制约社会矛盾纠纷调处的瓶颈问题。

（一）打造网格化调处新平台，切实提升矛盾纠纷排查调处精细化管理水平。在市、镇（办）、社区（管区）三级网格的基础上，进一步细化排查调处单元，建立以村（居）工作小组为单元的网格化调处新平台。全市各村（居）根据本村（居）的村务管理难点和矛盾纠纷总体类型，按照每25户1个基础网格，4个网格建立1个调解小组的总体思路，设立N个调解小组，按照“一格一员”的原则，统一选聘群众基础好、政策水平较高的老党员、老干部、老教师、老军人、老模范及村（居）评选出的优秀村（居）民代表等担任网格员，并在网格员中择优选聘“N”个小组长，对村务管理及矛盾纠纷实行分类管理、归口调处。通过推行挨家挨户走一走，男女老少见一见，有事没事问一声，遇到问题管一管的“四个一”工作法，切实拉近与群众的距离，有效解决了以往基层矛盾纠纷排查发现不及时、调查了解不深入等问题，切实把纠纷消灭在基层，化解在萌芽状态。截至目前，全市共划分基础网格11139个，各村（居）共建立调解小组2686个，及时排查化解矛盾，真正实现了小矛盾不出组。

（二）夯实人民调解组织基础，构建以群众工作为统揽的矛盾纠纷排查调处新机制。在全市各村（居）依法设立人民调解委员会（人文工作室），由村（居）党支部书记（主任）任调委会主任，将村（居）事务管理和矛盾纠纷排查调处有机融合，对N个调解小组进行统一领导，并具体负责调处重大疑难矛盾纠纷及各调解小组调处不成的矛盾纠纷。对于涉及政策性、专业性较强的矛盾纠纷，由人民调解委员会负责联系镇（办）、市级专业调解组织给予指导或派员参与调处。目前，全市887个村（居）全部设立了人民调解委员会，成功调处多起疑难复杂矛盾纠纷，实现了大矛盾不出村，矛盾不激化，问题不上交。

（三）推行律师联村制度，从源头上预防和减少矛盾纠纷发生。整合司法行政资源，以每名律师联系10个村（居）的方式，为全市887个村（居）配齐了法律顾问，指导各村修订完善依法治村章程，全程参与村务管理重大事项决策。开展“订单式”普法教育，满足基层干部群众的法律需求。向村民发放“律师联系卡”，运用手机信息、QQ、微博等方式随时解答群众提出的法律问题。依托干部远程教育网开通普法园地，由联村律师每周带领村干部集体学习法律知识。制定以律师联村为主要内容的优秀律师事务所及十佳律师评选办法，建立完善督查督办、述职评议、一票否决等制度，打造清廉、务实、为民的联村律师队伍。

（四）探索网络平台信息化建设，推动矛盾纠纷排查调处常态化。适应胶州市服务型党建网络平台信息化建设新要求，探索构建司法为民“一条龙”、网络便民“e点通”和服务热线“365”三大平台。司法为民“一条龙”即高标准打造司法行政便民服务中心，将人民调解、法律援助等9项业务职能全部纳入便民服务大厅，科学设置服务窗口、简化工作流程，确保“只进一扇门就能办好司法行政所有事”。网络便民“e点通”即建立集信息反馈、调度研判、分流指派等多功能于一体的司法行政管理指挥平台，开通网络便民系统，对胶州服务型党建网络平台分流指派的信息统一梳理并进行二次分流指派，提高快速反应能力。同时，增设“我要调解纠纷、我要申请法律服务”及律师在线等功能，搭建与基层干部群众面对面互动交流平台。便民服务热线“365”即在司法行政便民服务中心开通“82231365”法律服务热线，及时反馈纠纷信息，解答法律咨询。

（五）组织开展“三联三当”活动，放大“N+1+1”机制效应。以放大“N+1+1”新机制效应为目标，深入践行党的群众路线，以打造“润物无声，情满司法”司法行政工作品牌为统领，动员全系统人员，组织开展“三联三当”活动。即领导干部联镇（办）当参谋，每名局领导联系2个镇（办），及时了解掌握镇（办）矛盾纠纷总体情况，为市级开展社会稳定风险评估提供参考意见，指导镇（办）开展“N+1+1”工作；一般干部联管区当助手，每名干部联系镇（办）3~5个管区，当好政策法律宣传员、社情民意调查员、矛盾纠纷调解员以及律师服务管区、村（居）的联络员和办事员；律师联村（居）当法律顾问，进一步完善律师联村（居）制度，坚持集中走访与日常互动相结合，每年集中开展两次局领导、一般干部和司法所人员全程陪同律师进村入户走访活动，从根源上找准矛盾纠纷的症结，切实提高工作针对性。“三联三当”活动的开展，进一步加强了与镇（办）及管区的工作对接，全面了解把握信访稳定和矛盾纠纷状况，针对实际需求，协调责任律师提供法律意见建议、参与信访案件及疑难矛盾纠纷调处，指导镇（办）制定工作预案，最大限度地推进了矛盾化解，维护了社会稳定。

（六）实施“三步调解工作法”，丰富“N+1+1”矛盾纠纷排查调处新机制内涵。以“N+1+1”矛盾纠纷排查调处新机制为框架，探索实施“三步调解工作法”。一是排查发现。村（居）经常性开展矛盾纠纷排查活动，认真听取群众反映的问题和意见，及时了解掌握群众的诉求。二是分类调处。村人民调解委员会按照矛盾纠纷类型，将纠纷分流到N个工作小组有针对性地进行调处。涉及政策性、专业性较强的矛盾纠纷，安排联村律师等专业人士到现场协同调处；对情况复杂的矛盾纠纷，由市镇分管领导牵头成立专项调处小组协调解决。三是教育引导。坚持法德结合，强化法治宣传教育，对当事各方动之以情、晓之以理、明之以法，确保矛盾纠纷及时妥善化解。

（七）强化三个保障，推动矛盾纠纷排查调处长效化。一是强化组织保障，确保工作力度。成立由市委常委、政法委书记任组长，相关部门主要领导为成员的“N+1+1”工作领导小组。市委、市政府分别把深化“N+1+1”矛盾纠纷排查调处机制建设列入工作要点，并组织召开全市推进会议，印发《关于在全市推行“N+1+1”矛盾纠纷排查调处新机制的实施意见》及《关于进一步深化“N+1+1”矛盾纠纷排查调处新机制的意见》，把新机制推进落实情况列入对镇（办）的重点工作目标考核，细化属地责任和部门责任。二是强化财力保障，确保工作后劲。市委、市政府按照网格员每人每月100元，调解小组长每人每月150元，联村（居）律师每人每月500元的标准建立“N+1+1”新机制财力保障机制，有力促进了工作开展。三是强化制度保障，确保工作实效。市司法局先后制定出台了村（居）调解小组长、联村（居）律师考核办法，明确了工作职责及奖惩措施。同时，建立了律师联村有偿代理回避、律师会客、律师定期到镇（办）值班等制度。

胶州市自2013年3月全面推行“N+1+1”矛盾纠纷排查调处新机制以来，截至目前，全市共排查化解矛盾纠纷8256起，其中村（居）小组就地化解6683起，占81%；人民调解委员会（人文工作室）成功调处578起，占7%；通过联村（居）律师现场参与或指导成功调处908起，占11%；全市99%的矛盾纠纷在村（居）得到就地化解，实现了小事不出组，大事不出村（居），矛盾不激化，问题不上交。2013年以来，胶州市未发生一起民转刑案件和进京赴省上访事件，连续9年保持全省信访工作先进单位称号。该机制的相关经验先后被司法部、省政府办公厅、省委政法委、省司法厅、青岛市委、市政府充分肯定并予以推广，并在全国信访工作会议、全省综治主题创建工作会议等会议上作经验介绍。

二、创新构建“N+1+1”矛盾纠纷排查调处新机制带来的几点启示

胶州市创新构建“N+1+1”村居矛盾纠纷排查调处新机制，形成了以人为本人民调解工作格局，让人民调解成为社会治理体系的一部分，成为司法行政部门参与社会治理的一项重要职能，展现了强大的生命力和广阔的发展前景，为我们提供了重要启示。

（一）符合社会治理创新的内在规律和要求是工作取得成效的根本原因。党的十八届三中全会提出要坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾；提出要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制。党的十八届四中全会提出健全依法维权和化解纠纷机制。胶州市深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，创新构建“N+1+1”矛盾纠纷排查调处新机制，通过律师联村、人民调解等方式，把依法治理贯穿于工作始终，全面提升基层社会的依法治理水平，做到依法调解、依法处置、依法稳控，增强了预防化解矛盾工作的成功率和公信力。

（二）践行群众路线是工作取得成效的重要法宝。预防化解社会矛盾，重点在基层，关键靠群众。胶州市创新构建“N+1+1”矛盾纠纷排查调处新机制，通过合理划分工作小组，充分发挥“五老”队伍及村（居）内各类先进人物的模范带动作用，坚持让身边人解决身边事，取得了显著成效。实践证明，群众对自身的利益最关切，对矛盾纠纷产生的原因、存在的症结最清楚，解决起来也最有智慧。做好新形势下的矛盾纠纷排查调处工作，必须坚持群众路线，充分发动和紧紧依靠群众。

（三）加强“两委”建设是工作取得成效的有力保障。群众看党员，党员看干部。一个坚强的村（社区）“两委”班子，是城乡基层发展稳定的前提和保障。胶州市重视村（社区）“两委”班子建设，选好配强基层干部，“两委”干部一方面组织好村居矛盾纠纷排查调处工作，另一方面以身作则，发挥好模范带头作用，从而引领群众崇法尚德。胶州市通过不断加强“两委”班子建设，切实将城乡基层组织打造成为服务群众、凝聚人心、化解矛盾、促进和谐的战斗堡垒。

（四）夯实基层基础是工作取得成效的关键环节。胶州市以建立“N+1+1”矛盾纠纷排查调处新机制为契机，坚持工作重心下移、关口前移，着力加强基层基础工作，在全市开展“干部在一线工作，问题在一线解决，力量在一线充实”的“三个一线”活动；出台《关于完善社区管理体制和运行机制的意见》，进一步理顺社区管理体制；着力提升村级民主管理水平，在全国首创“四务”公开地方标准并正式对外发布实施；组织近千名干部回原籍所在村办实事、解难题。通过不断夯实基层基础工作，胶州市实现了基层矛盾纠纷排查调处的常态化和长效性。

（五）党委政府的重视支持是工作取得成效的重要推动力。“N+1+1”矛盾纠纷排查调处是一项系统工程，需要党委、政府的关心、重视、推动和支持。胶州市市委、市政府加强对矛盾纠纷排查调处工作的组织保障力度，召开全市推进会议，印发工作实施意见，纳入目标考核体系，细化属地责任和部门责任，真正将工作落实到位。市财政每年列支“N+1+1”专项经费1000余万元，为矛盾纠纷排查调处工作的有效开展奠定坚实基础。

三、对深入推进“N+1+1”矛盾纠纷排查调处工作的建议

“N+1+1”矛盾纠纷排查调处机制是推进法治社会建设的实践创新，需要继续在实践中不断完善和提升。要着力在以下几个方面下功夫、见实效。

（一）进一步完善工作机制，努力掌握预防和化解社会矛盾主动权。坚持源头治理、动态管理和应急处置相结合，以信息化建设为统领，切实推进矛盾纠纷排查、预警、化解、处置机制建设，健全完善相关制度体系，不断提升应急情况下的处置能力和常态下矛盾纠纷预防化解能力。同时，结合形势发展要求，进一步完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，把行政调解、司法调解引入“N+1+1”矛盾纠纷排查调处新机制，不断提升调解工作专业化水平。

（二）深化依法治理，努力把社会矛盾化解纳入法治化轨道。坚持把群众路线与法治方式结合起来，不断探索律师联村（居）工作的新途径、新载体，广泛推行村（居）律师会客室、村（居）法律合同律师前置审查、律师参与镇办信访值班等经验做法，以社会评价和目标考核为主体要素，进一步完善律师联村（居）量化考评机制，充分发挥律师导向作用，切实提升基层干部群众运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的能力和水平。

（三）创新社会治理方式，最大限度地预防和化解社会矛盾。充分发挥律师作为第三方介入村（居）事务管理和社会矛盾化解的优势作用，从创新理念、完善政策、健全机制等方面入手，进一步完善律师参与村（居）重大事项决策、指导村（居）开展依法治理等工作机制，不断创新社会治理方式，从根源上预防和减少矛盾纠纷。

（责任编辑 张文静）