张扩振

(江西师范大学政法学院，江西南昌330022)

论行政诉讼原告资格发展之历程与理念转换

张扩振

(江西师范大学政法学院，江西南昌330022)

在制约行政权力和保障并扩展公民权利的理念指导下，我国行政诉讼原告资格变化经历了从行政相对人、法律上利害关系人到利害关系人的三个阶段，呈现出范围逐步扩大的趋势，体现了与世界接轨的标准趋同性。由于代表公共利益的行政主体做出的行政行为牵涉到诸多复杂的利益关系，扩展原告资格把利益判断与分配的职能过度地交由法院行使，将面临成本高、效率低和纠纷扩大化等难题。因此需要转换原有制约行政、扩展权益的理念，以协商行政与平衡利益理念为基础来慎重对待原告资格扩展。

行政诉讼；原告资格；利害关系

行政诉讼的原告资格在我国呈现不断扩展的趋势。2014年11月修改的我国《行政诉讼法》将行政诉讼的原告界定为“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”，改变了原有的“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告”的模糊规定，也改变了2000年行政诉讼法司法解释中的“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”的提法，为行政诉讼原告确立了新的利害关系标准。党的十八届四中全会公报提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的理念，以及首例检察机关提起的行政公益诉讼的司法实践昭示着我国行政诉讼在公益诉讼原告问题上的破题。①此案例参见人民网:《全国首例检察机关提起行政公益诉讼，状告环保局》，http://legal.people.com.cn/n/2014/1221/c188502-26247667. html，2015年3月1日访问。除了检察机关的实践，最高人民检察院也提出“将抓紧研究制定检察机关提起行政公益诉讼的指导意见，从生态环境领域入手探索检察机关提起行政公益诉讼”。参见新华网:《最高检:探索检察机关提起行政公益诉讼》，http://news. xinhuanet.com/legal/2015-01/23/c_1114110595.htm，2015年3月1日访问。不断扩张的行政原告范围对于强化监督行政主体的行政行为，促进行政机关依法行政有着重要意义。然而行政诉讼面临的困境问题并非简单地不断扩张原告资格就可以解决，这主要是由于行政诉讼牵涉到众多的利益关系需要处理和平衡。本文主要是在合作治理成为行政治理的新阶段的背景下，②中国共产党十八届三中全会公报提出，要实现国家治理体系和治理能力的现代化，实现这一目标要在现有文化与制度的基础上，学习其他国家的先进经验。在我国，合作治理是一个重要的制度基础，而以群众路线为指导的民主协商则有着深厚的文化资源，因此以协商民主为原则的行政合作治理可以成为国家治理体系和能力现代化的重要一环，以此来指导行政诉讼原告资格发展问题应该是适当的。通过对行政诉讼中利益关系的分析，考察行政诉讼原告资格发展旧理念及其问题，探索建立原告资格发展的新理念。

一、旧理念下原告资格发展之历程

作为现代国家治理之重要主体的行政机关，它代表公共利益对社会进行治理，以形成符合社会正义之生活关系、规划及推动基本建设，引导及维持合于公意之政治发展。③吴庚:《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第8页。行政机关主要依照法律规定，通过对公共利益的集合、维护和分配来实现上述目的。④叶必丰:《行政法的人文精神》，湖北人民出版社1999年版，第142页。多数公共利益虽然得到了法律的界定，但仍然存在着众多的模糊地带需要行政主体去裁量以集合形成公共利益，其形成过程难免与其他利益相冲突；行政主体在多方公共利益需要维护时的取舍可能顾此失彼；对公共利益的分配总是存在主观性的不平等；行政主体在公共利益旗号下滥用权力侵害公民个人权利的情况时有发生。总之，由于行政主体未必能够代表公共利益，这就要求对行政权力进行制约，让公民得以参与到公共利益的集合、维护和分配的机制之中，发挥人民在国家治理中的主体性地位。⑤我国宪法第二条第三款规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，赋予公民在行政诉讼中的原告资格是落实宪法此条规定，人民以主权者地位参与到公共利益的集合、维护和分配过程之中。行政诉讼原告资格问题不仅仅是一个行政法的问题，更需要宪法的关怀。由于扩大行政诉讼原告资格是贯彻制约行政权力、扩展公民权益理念的重要方式，各国均早已在人民主权理念的引导下开始了这一扩展征程。行政诉讼原告资格的扩展一般经历了从行政相对人到利害关系人再到普通公民作为公共利益代表人的演进过程。这一历程同行政权力扩张与制约、公民权利的扩展与觉醒、民主形式的参与性进步相伴而行。在制约行政、扩展公民权益的观念下，原告资格的发展大致可以分为如下三个阶段。

第一，行政相对人阶段。行政主体作为公共利益的维护者，经法律授权获得以积极主动的方式对行政相对人的利益进行合法损益的资格。在行政权的作用范围有限的情况下，行政主体超越合法的界限对公民造成损害的情况虽时有发生，但一方面由于受到侵害的公民的数量有限，另一方面由于公民可以通过其他渠道获得救济，因而行政相对人在法院提起行政诉讼并不常见。随着行政权的扩张，特别是行政主体对经济活动的干预增多，其对公民的非法侵害也逐渐增多，行政诉讼逐步成为救济行政相对人权利的一种重要方式，行政相对人取得了诉讼中的原告资格。行政相对人获得原告资格是因为其与行政主体之间有着侵权关系，这种关系与民事诉讼中的侵权有着相同之处。因此在行政相对人作为原告的阶段，是可以用民事诉讼的方式来解决行政纠纷的。例如在19世纪的英国，公民可以通过私法诉讼来救济自己受行政机关侵害的冤情。在此种情况下，有资格提起诉讼的是“受害者”。19世纪英国行政行为“受害者”的典型解释是在1880年“赛德博坦案”中由詹姆斯法官提出的。这种解释认为，除非是一个人自己在金钱或者产权上受到损害，因而蒙受了个人损失时，才是“受害者”，而如果仅仅因为“有冤情”，就不算“受害者”。⑥[英]丹宁勋爵:《法律的训诫》，杨百揆等译，法律出版社2013年版，第133页。直到20世纪70年代，英国行政诉讼申请人还必须证明他的个人利益已受到直接的不利影响。在格雷戈里诉伦敦卡姆登自治市一案中，⑦参见[英]卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯:《法律与行政》(下卷)，杨伟东等译，商务印书馆2004年版，第992页。由于相邻权人不是行政相对人，其法律利益没有受到行政权侵害而无法取得起诉资格。

虽然我国1982年《民事诉讼法》规定行政案件适用民事诉讼法，但对于何为行政案件并没有明确的规定。我国1986年《民法通则》规定了“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任”，这就开启了通过民事诉讼来维护相对人权利的渠道。事实上，在我国1990年《行政诉讼法》实施之前，行政主体对公民和组织的侵害主要通过民事诉讼来进行，原告资格也主要是行政行为的相对人。尽管1990年的《行政诉讼法》规定了较为模糊和宽松的原告资格，但直至2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称:2000年解释)发布之前，学术界依然存在着原告仅限于行政相对人的看法，⑧参见罗豪才:《行政审判问题研究》，北京大学出版社1990年版，第66-71页；章剑生:《论行政诉讼中原告资格的认定及其相关问题》，《杭州大学学报》1998年第3期。司法实践则更是如此。⑨虽然多数地区的法院坚持只有行政相对人具有原告资格，但有些法院也探索赋予行政相关人原告资格，这为2000年司法解释的出台积累了经验。赋予受到非法行政行为直接侵害的相对人以原告资格，既可以对相对人的权利予以救济，也制约了行政主体的权力滥用。

第二，利害关系人阶段。这里的利害关系包括了法律上的利害关系与事实上的利害关系。仅有行政相对人可以作为行政诉讼原告，在行政诉讼发展初期是可行的，因为这种做法适度限制了法院对行政行为的审查，也限制了公民对行政行为的参与程序，有利于行政机关逐步适应其被告地位和民众权利意识的觉醒。但是，当法律要求行政主体更广泛地调整社会关系时，由于行政主体的能力还不能快速提升，导致了大量的行政不作为现象的产生；当陌生人之间的相互关系日趋复杂化，行政主体无法预见行政行为所影响利益的广泛性，大量行政行为不仅会对相对人而且会对更多的公民的利益造成损害。在这些情况下，仅允许行政相对人作为原告就显然无法适应控制行政权的不作为和滥用的要求，赋予利害关系人原告资格极为必要。英国在二十世纪七十年代后，理论界和实务界对严格的原告资格批评日渐激烈，认为起诉资格的严格要求与法院的一般责任即控制法律权力滥用相悖，需要扩展原告范围，从而使更多的行政行为受到法院的审查。在丹宁勋爵等法官的努力下，利害关系人具有了原告资格。在“王国政府诉泰晤士地方法院案”中，地方法官把一处地摊判给了一个卖鳗鱼冻的人，另一个卖报人则认为这个地方属于他，法院承认了卖报人作为利益关系人具有起诉权。

2000年最高人民法院对这一问题作出的司法解释是我国行政诉讼原告从行政相对人向法律上利害关系人发展的标志。该司法解释指出，“与具体行政行为有法律上利害关系的行政相关人，对该行为不服的，可以提起行政诉讼”，具有原告资格。人民法院于是逐步赋予法律上利害关系人的起诉资格，而不是仅作为第三人参加诉讼。⑩在最高人民法院行政庭编辑的《中国行政审判指导案例》(第一卷)中，就登载了王念仁等诉福建省福鼎市人民政府土地登记案，法院认为公民、法人和其他组织认为其合法权益受到行政行为的潜在影响，可以作为原告提起行政诉讼。另外洪雪英等四人诉浙江省慈溪市人民政府土地行政登记案也是利害关系人作为原告的案件。参见中华人民共和国最高人民法院行政审判庭:《中国行政审判指导案例(第一卷)》，中国法制出版社2010年版，第7-15页。最高人民法院的指导案例也对法律上利害关系做了限定，认为“被告依法确认无权占有使用房屋的起诉人不具有起诉房屋登记行为的原告资格”、“普通债权人不具有要求撤销肇事车辆行政登记的主体资格”(参见中华人民共和国最高人民法院行政审判庭:《中国行政审判案例(第二卷)》，中国法制出版社2011年版，第44-56页)，以及“原告主张的权利与被诉具体行政行为无因果关系的不应具备原告主体资格”(参见中华人民共和国最高人民法院行政审判庭:《中国行政审判案例(第三卷)》，中国法制出版社2013年版，第22-26页)。然而何为法律上的利害关系，理论界和实务界并没有一个统一的认识，主要有对法律上利害关系的广义理解和狭义理解两类。广义理解法律上利害关系的目的是尽量扩大原告的范围，从而强化法院对行政行为的监督，发展公民对行政过程的参与权。最高人民法院副院长江必新认为，只要行政主体的行为给公民、组织有可能带来不利的法律后果，该公民、组织就获得了原告资格，而不论法律后果是直接的或间接的；法律上的利害关系不仅包括了法定权利，也包括了合法利益，不仅包括了既得利益，也包括了必定到来的期待利益。“随着司法实践的不断发展，法院对利害关系人的解释将越来越倾向于宽松，这也是一个世界性趋势。”⑪江必新、梁凤云:《行政诉讼法理论与实务(第二版上卷)》，北京大学出版社2011年版，第346-347页。狭义的法律上利害关系则考虑到我国行政诉讼的发展状况和法院的实际审理能力，将利害关系人限定在较小的范围内。如在姜明安主编的《行政法与行政诉讼法》一书中，刘恒认为，法律上的利害关系应当理解为切身的利害关系、现实的利害关系和直接的利害关系。⑫姜明安:《行政法与行政诉讼法》(第五版)，北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第453页。2014年修改后的我国《行政诉讼法》把对原告的界定从“法律上利害关系”改为“利害关系”，实际是采纳了广义的法律上利害关系的观点。这一举措使利害关系的范围进一步模糊化和扩大，有利于法院在实践中逐步发展原告资格。

我国台湾地区在2000年新“行政诉讼法”施行以前，虽然没有把原告资格局限于行政相对人，提起诉讼者可以为利害关系人，但利害关系人的范围较为狭窄，主要限于法律上的权利，即“原告不以违法处分之直接相对人为限，其因行政机关对于他人之违法处分，而致权利受损害者，亦得为行政诉讼之原告”。⑬参见管欧:《中国行政法总论》(第十九版修订本)，台北蓝星打字排版有限公司1981年版，第543页；林纪东:《行政法》，台北三民书局1988年版，第532页。

第三，普通公民阶段。利害关系人如果做进一步宽泛化解释，普通公民为了维护个人和公共利益就具有了提起公益行政诉讼的资格。如果每个关心公益的人都可以提起行政公益诉讼，这就会使行政主体的每个行为或者不作为都在人民的制约之下，同时人民因此也就有了广泛参加到行政行为过程的机会。当然为了使原告资格能够有一定的标准，只要规定行政行为对原告利益产生影响即可。这方面规定得比较典型的国家是美国。美国法院认为，“近些年，公众对涉及公共利益的行政决定程序的参与不仅是有价值的而且是必不可少的，这一观念已经越来越多地获得支持”。⑭[美]理查德·B.斯图尔特:《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2003年版，第129页。为了扩大行政决定的参与，行政诉讼中的原告被要求以利益代表模式来构建。原告资格的范围就“取决于为众多行政决定影响的利益提供代表的方式，而不是取决于原理上对进入司法审查和行政程序的权利所给出的限制”。⑮同上注，理查德·B.斯图尔特书，第132-133页。由于行政决定的利益影响极为广泛，普通公民、公益律师、利益团体、检察机关等均可以作为利益代表，以原告身份参加到行政诉讼过程之中。

要想将原告资格从利害关系人扩展到作为利益代表的普通公民，就必须对利害关系中的“利益”进行扩展。英国法院在1977年提出了“足够利益”的原告资格标准，这一标准在上议院审理国内税务委员会诉自营和小企业全国同盟一案中得到了肯定。⑯王名扬:《英国行政法》，北京大学出版社2007年版，第155-156页。这一标准非常模糊，需要法院在具体案件中自由裁量决定。例如普通纳税人认为有足够的利益起诉政府关于为欧共体提供额外基金的建议，就获得了法院的支持。⑰应松年:《四国行政法》，中国政法大学出版社2005年版，第79页。这说明“足够利益”可以获得更广泛的内涵，不仅可以包括金钱或者法律利益，也可以包括无形利益；或者说“足够利益”之中的利益包括了斯图尔特所说的实质利益、意识形态的利益和法律实施的利益。实质利益是与其经济保障或者身体健康有关的利益，也就是财产利益和人身利益；意识形态的利益是个人维系其道德或者宗教原则的利益，也就是无形的精神利益；法律实施的利益是一个国家的公民对法律得到正当遵循的普遍关怀，⑱参见前注⑭，理查德·B.斯图尔特书，第93页。也就是大陆法系国家所说的反射利益。

英国行政诉讼的原告资格除了“足够利益”这一客观标准外，还有“不平、不愤”这一主观标准，即任何对行政行为心存质疑的人均可以提出诉讼。主观标准是如此宽泛，以至于法院不得不通过解释对此标准进行限制，把不愤区分为法律上的不愤与法律之外的不愤。⑲参见前注⑰，应松年书，第80页。从这两个标准来看，英国行政诉讼的原告至少在理论上扩展到了任何普通的公民。这说明“当代司法审查程序正从保护个人的目标向更具精华的‘公益诉讼’的转换”。⑳同前注⑦，卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯书，第999页。

对2000年解释所规定的“法律上利害关系”，行政法学者们做出了不同的理解，比如有学者认为应该理解为“法律应当保护的利害关系”而不是“法律上保护的利害关系”，也就是只要受到了行政行为的不利影响的公民和组织均具有原告资格。㉑黄学贤:《行政诉讼原告资格问题探讨》，《法学》2006年第8期。这是对利害关系的宽泛理解，按照这种理解，普通公民就有权提起行政公益诉讼。还有学者认为“合法权益”应该包括法律化的权利和受法律保护的利益，取得行政诉讼原告资格首先要其权益受到宪法和法律所规定和保护，其次是当事人与具体行政行为的标的之间是否形成具有类似法定权益效力或等同于法定权益的权益。㉒王克稳:《论行政诉讼中利害关系人的原告资格》，《行政法学研究》，2013年第1期。这实际是要求权益的特定化，要求当事人必须有与具体行政行为相关的其他人所没有的特殊利益。这是对利害关系的狭义理解，在这种理解下普通公民无法提起行政公益诉讼。司法实践大致按照狭义的理解，对于公民提起的行政公益诉讼基本上以行政行为对原告不产生实际影响为由，不予立案或者驳回原告起诉。㉓典型的案例如“施建辉、顾大松诉南京市规划局批准建设紫金山观景台案”、“金奎喜诉杭州市规划局案”、“严正学诉浙江省台州市椒江区文化体育局不履行法定职责案”。参见何海波:《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，第196-198页。有些案件虽然貌似行政公益诉讼，像是为公共利益而提起诉讼，但实际是相对人的权益受到了直接的损害，并非是行政行为影响不确定多数人，原告没有受到直接、特定损害的情形，故而并非行政公益诉讼，也谈不上普通公民诉讼。

我国台湾地区2000年实施的“行政诉讼法”确立了行政公益诉讼制度。其第九条规定:“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼。但以法律有特别规定者为限。”第三十五条规定:“以公益为目的之社团法人，于其章程所定目的范围内，由多数有共同利益之社员，就一定之法律关系，授与诉讼实施权者，得为公共利益提起诉讼”。㉔刘宗德、赖恒盈:《台湾地区行政诉讼:制度、立法与案例》，浙江大学出版社2011年版，第7页。此两条实际上是扩大了行政诉讼的原告范围，普通公民和公益社团法人对行政行为即使没有权利和法律上的利益，只是认为自己或他人的利益(无形利益、反射利益等)受到了影响，就可以提起诉讼。当然，普通公民是否具有行政公益诉讼资格还需要法律的特别规定，目前台湾地区“空气污染防止法”、“水污染防治法”和“环境基本法”等环境方面的法律有此类特别规定，㉕同前注③，吴庚书，第414页。具有行政公益诉讼原告资格的民众的范围依然不宽。

二、利益关系复杂化对旧理念的冲击

在扩展权利和制约行政的原告资格发展模式之下，公民的权利获得了保障，行政主体的权力受到了更大制约，应该说达成了行政诉讼所设定的目的，即“保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”。然而，随着现代社会人与人之间利益关系的复杂化，单纯以保障公民权利制约行政权力为目的的原告资格发展旧理念面临着如何处理复杂利益关系的挑战。为了解释这一问题，必须首先从两个角度对行政诉讼中存在的利益关系进行梳理。

第一，行政主体行使权力视野下的利益关系。一般认为，行政主体是公共利益的代表，公民和社会组织则代表了个体利益，这两种利益之间存在着冲突。有学者认为，由于公共利益一旦从个人利益中分离出来，它就获得了相对的独立性，这种公共利益不能为某个社会成员所独占，而每个社会成员却总是希望能从公共利益中多分得一分利益，公共利益和个人利益之间的对立和斗争就形成了。㉖同前注④，叶必丰书，第116-117页。由于行政主体可能会滥用权力或者不能恰当合理地代表公共利益，而且行政权力又非常强大，需要赋予公民和组织行政诉讼的原告资格来监督其权力行使。这是旧理念控制原告资格下典型的利益关系逻辑。

在“洪雪英等四人诉浙江省慈溪市人民政府土地行政登记案”中，㉗具体案件情况参见中华人民共和国最高人民法院行政审判庭:《中国行政审判指导案例》(第一卷)，中国法制出版社2010年版，第10-15页。慈溪市国土资源局为了提高办事效率、方便群众办事，公布了《国有出让土地使用权转让办事须知》，该须知降低了《城市房地产管理法》的有关土地使用权转让的要求。它方便了行政相对人尹松鹤办理土地使用权变更手续，然而却使利害关系人洪雪英等四人的债权受到了损害。法院认为洪雪英等对此土地行政登记有法律上的利害关系，赋予其原告资格，并判决撤销该行政行为。作为公共利益代表的国土资源局有着两种公共利益的考量，一种是经由代议机关制定的《城市房地产管理法》所体现的公共利益，另一种是根据本地情况提高行政效率、方便群众办事所带来的公共利益。经过考量，国土资源局选择了后者。这种考量对行政相对人是有利的，但可能对利害关系人造成损害。因此赋予利害关系人原告资格就显得必要了。

然而，行政主体是否只代表公共利益呢？答案是否定的。首先，行政主体有其自身利益存在，这会对其行政行为产生重大影响。拥有庞大公务员队伍的行政主体，如果其不具有自身的利益，也就不会出现部门利益、部门立法之类的情况了。否认行政主体自身利益只能是让行政主体把自身利益隐藏在公共利益之中，让公民无法监督。正确的做法应该是承认这种利益的存在，并通过公开透明的方法把这种利益经筛选后合法化、正当化。例如在行政立法过程中，行政机关往往设法设立各种行政处罚、行政许可、行政强制，这一问题的根源之一就是行政主体自身利益无法得到认同和保障。㉘2015年1月，国务院公布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，废除了被广泛诟病的养老保险双轨制。并轨之后城镇职工和机关事业单位工作人员计发办法相同，这实际是减少了由于受教育时间长(如硕士、博士)而导致的工作年限短的机关事业单位人员的退休金。这不是重点，重点是普通公众对并轨多数持赞同态度，并且是并轨的积极推动者。这是公务员的利益没有公开透明造成的，公民认为作为公务员的隐性收入很高，因此需要降低其名义收入。如果不把公务员利益正当化，并轨举措将导致更多行政主体利益遁入公共利益之中。其次，行政主体代表的公共利益往往可以具体化为特定群体的利益。公共利益是个体利益的汇合，故而也可以分解为个体利益。现代行政综合了立法、行政、司法等三种功能，在每种功能中都能看到公共利益具体化为特定群体利益的情况。行政主体做出抽象行政行为，㉙作为行政规范性文件的抽象行政行为一般不认为是行政立法，但其却具有法的普遍适用、维护公共利益之性质，也可以认为是一种准立法行为。其影响或者代表的利益事实上可以具体化。例如我国的食盐加碘和专营制度是由行政立法所确立，表面上是维护公众的健康，然该理由是否可以成立是存疑的，不过对食盐加工销售的国有企业却是利益攸关。㉚食盐专营与加碘制度不断被质疑，也不符合我国加入WTO的要求，然而要想废除此制度非常困难，从2001年到2014年先后有六次改革的动议，但都没有成功。2015年工信部提出了第七次改革方案，能否成功还未可知。改革如此之难正是因为此项立法代表的利益更多的是食盐国有企业，而不是普通民众的利益。然而我们不能说众多企业的利益的集合不是一种公共利益。参见《食盐专营拟废止，盐价或便宜一半》，http://www.cfi.net.cn/p20150109000728.html，2015年3月4日访问。在行政主体实施法律的过程中，具体每一次行政许可、行政处罚、行政强制、行政合同等中的公共利益大都可以特定化为具体的个体利益。在行政裁决中，公共利益就具体化在纠纷双方的利益诉求之中。再次，行政主体需要在各种公共利益之间进行平衡。行政主体在法律的拘束下做出行政行为，必须平衡各种公共利益，事实上许多行政不作为就是对立法保护的公共利益的再平衡。在行政资源有限的情况下，行政主体事实上不可能完全维护所有公共利益，只能在众多公共利益中选择在当下较为重要的利益维护。

因此，如果原告资格的扩展不考虑行政主体利益、特定群体利益、各种公共利益之间的复杂利益关系，简单地不断扩张原告资格，把行政争议交给法院处理，虽然可以达到控制行政权、维护某种利益的目的，却有可能忽视应该由代议机关和行政机关处理和平衡的更多更广泛的利益诉求。法院对上面介绍的案例的处理看似合理合法，但也不能否定行政主体在面对具体情景下利益考量的正当性与专业性。

第二，公民权利发展视野下的利益关系。在利害关系的争议中，学者们就公民的利益的范围展开了广泛的讨论，其对利益范围界定的越广泛意味着具有原告资格的主体范围越广。公民的利益有哪些，这些利益之间又有何种关系呢？比较可行的区分是德国公法上的公法权利与反射利益的划分，这种划分方法为我国许多学者所借鉴和运用。㉛参见张旭勇:《“法律上利害关系”新表述》，《华东政法学院学报》2001年第6期；林莉红:《作为客观诉讼的行政公益诉讼》，《行政法学研究》2011年第41期。反射性利益是由德国法学界首先提出并发展起来的。耶林首先提出了这个概念，耶利内克则发展了这个概念。耶利内克关于反射性利益的观点是基于德国法主观权利和客观法秩序的区分。耶利内克认为，主观权利是指个人向他人或国家要求为一定的行为或者不为一定的行为，以实现其利益的权利。主观权利表现为某种请求权，这种请求权可以得到法院的救济。主观权利又可以分为个人的主观公法权利和私法权利。个人主观公法权利只存在于个人与国家之间的关系中，并包含能够直接引起个人与其他服从者之间关系的要素。虽然基于公法权利能够产生私法关系，但这种关系与其公法性渊源却是迥然有别。“因此，个人的主观公法权利永远只以能为为内容。由此可见，公法主观权利不在法制所认可的天然自由之中，它创设其实只是对天然自由的拓展。”㉜[德]格奥格·耶利内克:《主观公法权利体系》，曾韬、赵天书译，中国政法大学出版社2012年版，第47-48页。德国学者福斯多夫也认为，公法权利具有“保障功能”，使人民的“法律地位”能从法规范以及法律行为中获得保障，得请求国家及其它公权力主体为具体作为或不作为之权利。公法权利必须具有可救济性，公法主观权利是权利的一种，必须可以通过救济来保障其实践性。

与主观权利不同的则是反射性利益。这是由客观法所提供的，国家进行立法或做出其他活动，其目的是保护公共利益。保护公共利益的同时可能也使个人获得了某种利益，这种利益就称之为反射性利益。公法的目的是服务于公共利益或者共同利益，但共同利益不同于个人利益的总和，尽管共同利益总是与个人利益水乳交融。共同利益超越了构成国家的当代人的利益，还涵盖了尚未出生的后代人的利益，延伸到遥远的未来。因此，共同利益经常要求个人履行一定的义务，履行这些义务的结果可能既不利于该人也不利于当代人，而利于后代人，例如关于某些环保的义务。共同利益其实是基于占统治地位的时代观念、一个国家的特殊情况和从个人利益的纷争中抽离出来的总体利益，它甚至会作为异质的或者敌对性的利益与个人利益相对立，甚至必须经常对立。这表明了国家立法在很多情况下都没有赋予公民主观公法权利，但某些公民因此而受益，某些公民则因此而受损。

因此，公法权利是公民依宪法和法律获得的权利，可要求行政主体为某种行为、忍受或不作为；㉝陈新民:《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第58-62页。反射利益则是客观法秩序维持的为公民所分享的公共利益。原告资格从有公法权利的公民扩展到有反射利益的公民，似乎更有利于对公民权益的保护。然而公民权益的分类可以更细致，这就为行政诉讼原告资格带来了问题。

笔者认为，公民的权益可以进一步细分为宪法基本权利、公法权利、私法权利、合法利益、不为法律禁止的利益。公民宪法基本权利是人权的宪法化，是人之所以为人的最基本的权利，如生命权、人身自由权、生存权等；公法权利则是由法律赋予公民的权利，是公民要求国家为或者不为某种行为的权利；私法权利则是为私法所承认的权利，是公民要求他人为或者不为某种行为的权利；合法利益是为法律所认可，但又未成为公民权利的利益，也可以称之为特权；不为法律禁止的利益是法律并没有认可这种利益，但法律也没有禁止的利益，它与非法利益相区别，是为传统或者习惯认可的利益和反射利益等。基于上述的分类，行政诉讼原告资格问题就必须处理这些公民与公民之间、公民权益之间的复杂关系，简单地扩展行政诉讼原告资格，让法院承担更多的利益判断与分配职能，可能产生各种不为法院所能察觉的利益冲突，以致损害公民较为重要的权益。

三、协商行政与平衡利益新理念下原告资格的发展路径

正是由于旧理念存在问题，㉞日本是行政诉讼原告资格比较宽松的国家，特别是在民众诉讼中的居民诉讼，其原告资格是地方公共团体的居民，诉讼请求形式多元，是被广泛使用的民众诉讼。参见[日]盐野宏:《行政救济法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第184-185页。由于在当事人诉讼中原告资格有“法律上保护的利益”的限制，作为客观诉讼的居民诉讼就出现了一定的滥诉倾向。参见[日]南博方:《行政法》(第六版)，杨建顺译，中国人民大学出版社2009年版，第190页。行政诉讼原告资格发展到一定的阶段，有些国家不得不对其进行限制。例如在美国，最高法院在“卢汉诉野生动物保护者组织案”中的判决是近年来最高法院关于原告资格的最重要判决。经过这次判决，美国对行政诉讼的原告做出了一些限制，这使得“一些个人作为纳税人或者公民提起诉讼，主张其唯一利益在于要求政府履行法定义务”成为过去，㉟参见[美]基思·韦哈恩:《行政法的“去法化”》，宋华琳译，载罗豪才、毕洪海:《行政法的新视野》，商务印书馆2011年版，第50-58页。法院把这种复杂的利益衡量过程交给国会和行政机关。这更是由于扩大原告资格进行“司法审查以使受行政决定影响之利益获得更平等的代表，很可能会付出巨大的资源成本，也可能严重损害这些行政决定的质量”，㊱参见张千帆、赵娟、黄建军:《比较行政法——体系、制度与过程》，法律出版社2008年版，第704-705页。是否花费巨大资源成本也是一种利益衡量，非司法机关所能胜任。

原告资格发展的旧理念主要是关注如何保证公民权利和控制行政权力的行使，这是它的重要成就。但当原告资格发展到利害关系人和普通公民阶段，其需要处理的利益关系变得极为复杂。我国2014年《行政诉讼法》修改确定了“利害关系人”作为原告资格，这一表述有较大的解释的空间。分析利害关系、行政行为、因果关系、公益诉讼等问题，虽然对构建原告资格有意义，但已经无法应对旧理念带来的问题。因此在原告资格发展的新阶段需要转换理念，新理念就是以协商行政与平衡利益为目的来发展原告资格。

采用这样的新理念的理由包括以下几个方面。第一，从世界各国行政法发展的趋势而言，行政法正从原来的控制行政向合作行政的方向发展。法律规则本就是以实现人与人之间的信任而达成合作的工具，人与人之间的利益冲突亦可以通过法律规则协商处理来形成合作，对抗只是手段而不是目的。为此，在行政法中设置超越治理中的公私角色划分，以解决问题为导向，形成灵活、负责任的行政机关，利害关系人参与行政决定全过程等法律规则，是实现合作治理的重要方式。㊲第二，从我国政治制度的特色来看，协商民主贯穿于行政过程的全部是符合宪法要求的。协商民主被定位为社会主义民主政治的特有形式和独特优势，推进行政协商也是当下的重要任务。调解制度是协商民主的重要体现，我国2014年《行政诉讼法》改变了行政诉讼不允许调解的规则，规定了行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。这说明贯彻协商民主是行政诉讼法修改的一个方向，亦可以指导原告资格的发展。第三，从我国行政诉讼的现状来看，封闭对抗式诉讼受到挑战，开放合作式诉讼正在发展。㊳参见章志远:《开放合作行政审判模式之构建》，《法学研究》2013年第1期。我国行政诉讼当下面临着诸多问题，比如案件数量不多、原告胜诉率低、行政干预较多等等。㊴参见汪庆华:《政治中的司法:中国行政诉讼的法律社会学考察》，中国政法大学出版社2011年版，21-67页。在法院的政治地位没有改变的情况下，解决这些问题单靠扩展原告资格、扩大受案范围、异地审理等方式较难取得成效。强化行政诉讼的利益平衡功能，在法治规则的框架内做到“案结事了”，是原告资格设计的一个方向。

在新理念下扩展行政诉讼原告资格主要应该靠立法和司法机关的经验积累和探索。笔者主要提出新理念包含的三个原则，希冀以此为基础建立灵活的行政诉讼原告资格制度。这三个原则中监督与合作行政并重原则是目的性原则，利益平衡与利益代表原则是实质性原则，民主协商与程序控制原则是程序性原则。

行政诉讼原告资格发展初期或者旧理念下，其目的之一是监督行政主体的行为。以监督行政为前提，新理念下行政主体与公民的合作应该被提倡。行政诉讼原告资格之发展应该与合作治理的理念相协同，以促进合作治理的实现。在监督与合作行政并重原则下，行政诉讼原告资格应该是动态的。如果行政主体在行政过程中不能贯彻合作治理的原则，只会发号施令、独断专行，则应该尽量扩大行政诉讼原告资格，迫使行政主体在诉讼中合作；如果随着依法行政的发展，行政主体成为仅仅是合作治理的一员，让公民广泛参与到行政过程之中，则可以适当地限制行政诉讼原告资格。

行政诉讼需要处理的利益关系极为复杂，要求法院有极高的利益平衡能力。贯彻利益平衡与利益代表原则要求首先做到在行政立法、行政执法过程中有足够的利益代表参与其中，行政诉讼原告的利益代表范围不应超过行政过程，利益主要在行政过程中得到平衡；其次要做到对原告资格的细化，通过司法解释和案例指导的方式，让不同类型的行政诉讼有相应的原告。这是因为不同的诉讼类型代表了不同的利益诉求，不同利益诉求的原告范围考虑的因素亦是不同的。例如在给付诉讼中，基于纳税人的利益和财政能力以及代议制下财政民主的考量，应该对原告资格有较多的限制；在公益诉讼中，原告资格的过度扩张会导致滥诉从而浪费司法资源，也应该限制原告资格；在确认诉讼中，主要是确认行政行为的违法和无效，这可以强化对行政的监督，应该适当扩大原告资格。

民主协商与程序控制原则有两个层面的内涵:一方面是在行政诉讼原告资格的调整中应该通过法治化的程序进行民主协商，不能贸然推进和扩张；另一方面是在原告是否适格的司法判断中亦应该遵循民主协商和程序控制，不能由法官过度自由裁量。如果经协商和程序确定的原告资格较为严格，就应该在行政过程中贯彻民主协商和程序控制；如果原告资格较为宽松，则在诉讼过程中尽量进行协商，如此便可以使我国特有的民主形式不论在何种行政诉讼制度条件下均可以适用。

四、结语

行政诉讼原告资格问题并非一个简单的法律问题，它与我国的宪法体制密切相关。我国的宪法体制反映的是执政党领导下行政优先的设计，行政诉讼原告资格的扩展不能强化公民与行政主体的对抗，只有合作与协商才是符合国情的发展趋势。我国宪法体制的另一个特点是法院在国家机构中处于较低的位置，法院在处理由行政主体决定的包括公共利益在内的复杂利益纠纷方面就显得势单力薄。法院虽然是公民权利救济的最后渠道，但在过高的成本与较低的效率下过度扩展原告资格，将导致司法资源的浪费。在协商行政与利益平衡新理念的指导下，特别需要在行政过程中扩大公民的参与来实质性地减少行政争议进入行政诉讼程序。

(责任编辑:姚魏)

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1005-9512(2015)08-0087-09

张扩振，江西师范大学政法学院讲师，法学博士。