●梁晓晴

(武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

对公安边防部队行使边境管理权的思考

●梁晓晴

(武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

随着国家部门体制改革的推进，以及公安边防部队边境管理工作中一些问题的出现，有人对边境管理权由公安边防部门来行使提出了质疑。对此，论述了由公安边防部队行使边境管理权的必要性，分析了公安边防部队行使边境管理权的主要问题，提出了保障公安边防部队行使边境管理权的对策。

公安边防部队；边境管理权；必要性

长期以来，公安边防部队的职权包括海上执法权、边防检查权和边境管理权。2013年3月国家重组海洋局，合并了包括公安边防海警在内的主要海上执法力量，公安边防部队掌握的海上执法权自然转归海洋局所有。而自1997年公安部在北京、上海等九个城市实行边检职业化改革试点后，边防检查领域内形成了职业制和现役制并行的局面，公安边防部队边防检查权的存留受到理论和现实的质疑。在国家机构改革的大浪潮中，人们又把目光投向了公安边防部队的边境管理权，有学者认为，基于现实中公安边防部队行使边境管理权出现的一些问题，且边境管理权与地方公安行使的行政职权有大部分的交叉，因此建议现有的边境管理权由公安机关行使[1]。而笔者却持不同观点，认为由公安边防部队而非地方公安队伍行使边境管理权是一种必然的选择。因此，解决边境管理问题的关键，在于找出影响公安边防部队行使边境管理权的因素，并提出对策。

一、由公安边防部队行使边境管理权的必要性

(一)由公安边防部队行使边境管理权是边境管理权本质属性的要求

根据《宪法》的有关精神，我国《国防法》第二十六条规定：“中华人民共和国的领陆、内水、领海、领空神圣不可侵犯。国家加强边防、海防和空防建设，采取有效的防卫和管理措施，保卫领陆、内水、领海、领空的安全，维护国家海洋权益。”第二十七条又规定了“中央军事委员会统一领导边防、海防和空防的防卫工作。地方各级人民政府、国务院有关部门和有关军事机关，按照国家规定的职权范围，分工负责边防、海防和空防的管理和防卫工作，共同维护国家的安全和利益”。边强国不辱，边稳国不忧，边境管理是国防的重要方面，边境管理权是一种中央事权，关系到整个国家民族的安危。虽然边境管理权具体由各地方结合自身特点实施*对于边境管理中中央事权和地方事权的关系问题，笔者认为，边境管理权确是一种中央事权，但需要通过地方事权来贯彻实施。同时，地方事权也是对中央事权的细化和延伸。，但是这种实施必须是在“国家规定的职权范围”内，必须由国家整体统筹，这就意味着必须由中央军事委员会统一领导下的武装力量来进行边境管理。无疑，边境管理权不能交于地方公安队伍。而且，边境管理权侧重于“管理”，而解放军却是一支作战部队，可见解放军也难以胜任此种“管理”职能。应当说，当初建立公安现役部队，也正是根据边境管理权这种兼具执法性、武装性、涉外性的中央事权“量体裁衣”。在这里需要厘清两个问题：第一，公安边防部队虽然以与地方公安相同的执法形式实施边境管理权，但这只是形式上的相同，公安边防部队在执法中面对的问题、处理的方式以及可能发生的后果都更为特殊，且与国防利益紧密联系，具有更为重大的意义。第二，2003年，经中央批准，将公安边防部队担负的中朝边境、中缅边境云南段一线防卫与管理任务移交解放军边防部队。我国的边境管理形成了解放军边防部队负责一线防卫与管理，公安边防部队负责二线治安和出入境管理的分工防管体制。

(二)公安边防部队的自身特点适应了边境管理的特殊需要

大部分边境地区是“政治上的敏感地带、经济上的欠发达地带、治安上的复杂地带、自然条件上的艰苦地带”，且几种因素相互交织，任何一个方面出现问题都会影响到边境地区整体安全稳定。特别是在经济全球化、社会信息化和我国全方位对外开放的时代背景下，边境地区既是我国面向世界的窗口，又是我们的最后一道屏障，直接面对着纷至沓来的各种精神上和物质上的强烈冲击，这样的现实情况给边境管理工作提出了更高的要求。而公安边防部队是一支兼具军事性和警察性的队伍。其军事性主要体现在，公安边防部队是国家武装力量的组成部分，执行军队条令条例，高度集中统一，平时管理较为封闭，受外部环境影响小；公安边防部队人员为现役军人，具有强烈的军人意识。这就保证了在枯燥繁复的日常工作中，边防武警能够甘于吃苦，忍受寂寞，献身边防；而在边境地区发生紧急复杂情况时，如小股武装骚扰，民族分裂、颠覆破坏活动及黑社会性质的暴力活动，边防部队能够“打得赢，不变质”。公安边防部队的警察性体现在，公安边防部队具有执法权，可以履行维护社会治安秩序等一般的边境管理任务。公安边防部队的双重属性符合边境管理工作的特殊需要。另外，公安边防部队实行现役制，人员流动快，队伍年轻化，具有较高的工作热情和较强的战斗力，这一特点更有力地保障了边境管理工作的开展。

(三)公安边防部队行使边境管理权已被现行法律规定

由公安边防部队行使边境管理权，不仅是由现实状况，即边境管理权的本质属性和公安边防部队的自身特点决定，更是法律所规定的。公安边防部队被法律赋予边境管理权，按照法律规定行使边境管理权，充分体现了党和国家“依法治国”的执政理念。《人民警察法》第二章第六条第十款规定：“(公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行)维护国(边)境地区的治安秩序的职责”，即公安边防警察的职责。《沿海船舶边防治安管理规定》第一章总则第三条规定：“公安边防部门是沿海船舶边防治安管理的主管部门。”*2009年颁布的《人民武装警察法》虽然是关于武警部队的专门法，但是却没有对公安边防部队的职责任务做出具体的规定，而只是泛泛地规定了“人民武装警察部队担负国家赋予的安全保卫任务”。此外，一些地方性边防法规和地方边防规章明确了公安边防部队为行使边境管理权的主体。如《新疆维吾尔自治区边境管理条例》第四条：“公安边防机构主管边境管理工作。边防部队和外事等部门按照各自职责，负责做好边境管理的相关工作。”《黑龙江省边境管理条例》第四条：“在各级政府统一领导下，外事部门、公安机关、边防部队(以下简称边境管理部门)分工负责组织本条例实施。”《广西壮族自治区公安边防管理办法》第五条：“公安边防部门负责对边境地区、沿海地区、口岸实施边防管理，依法履行维护国家安全和社会治安秩序的职责，应当创新边防管理，制定便民利民措施，提高办事效率。”等等。

(四)由公安边防部队行使边境管理权是经历史实践得出的经验

建国初期，人民解放军接管了国民党政权的边境地区防务管理体系，随着国内环境趋于稳定，公安边防部队逐步接替解放军，开始实施有效的边境管理。从公安边防部队成立至今，国家并不是没有过对公安边防部队体制改革的尝试。1959年1月，原中国人民解放军公安部队改编为人民武装警察部队，归地方公安机关领导。但迫于三年自然灾害时期中苏关系交恶，内外不利因素相互交迫，1962年，人民武装警察职业化改革被终止，人民武装警察重回部队体制，继续实行军事系统与公安系统的双重管理。随着中苏关系进一步紧张，国家安全形势开始恶化，加之文革开始后国内的政治形势的变化，1966年，公安部队直接编入解放军，我国边防管理体制开始由军队统一领导。到了20世纪70年代初，随着国内外形势的缓和，公安边防部队重新由公安部领导。由此我们不难得出以下几点结论：(1)虽然1959年的人民武装警察职业化改革被终止有其特定的历史背景，但这也从侧面反映出地方公安队伍确实难以胜任边境管理职能。边境管理职能在和平时期由公安边防部队履行，在非常时期由公安边防部队和解放军共同履行，只能在这两者之间进行转换。(2)在当今世界总体和平的局面下，公安边防部队行使边境管理权作为常态和基本，解放军行使边境管理权作为例外和补充是必然结果。

二、公安边防部队行使边境管理权存在的主要问题

(一)法律授权不充分

1.高层级的法律规定不明确。在全国人大或者全国人大常委会制定的法律中，关于公安边防部队行使边境管理权的规定大部分都不够明确，公安边防部队行使边境管理权缺乏高层级的法律支撑。它们或是将公安边防部队的边境管理职责囊括于整个武警部队职责之中，用“安全保卫”一词大而化之，或是规定了边境管理职责却没有明确公安边防部队的主体身份，这使得人们对法条的理解产生了分歧，导致对公安边防部队的边境管理权产生质疑。尤其是《人民武装警察法》，它本应是一部涵盖武警部队各警种职责任务等各方面问题的专门法律规范，但令人遗憾的是，这部法律中的绝大部分内容都是针对武警内卫部队，对其他警种鲜有规定，在这样一部武警专门法律中却找不到公安边防部队行使边境管理权的具体规定。

2.具体授权的法律规范层级低。目前，对公安边防部队的边境管理权作出具体规定的法律规范包括国务院法规、部门规章以及地方性边防法规和规章。如国务院制定的《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》，公安部制定的《中华人民共和国边境管理区通行证管理办法》、《沿海船舶边防治安管理规定》、《台湾渔船停泊点边防治安管理办法》，内蒙古自治区人民政府出台的《内蒙古自治区边境管理条例》等。大多数学者都认为，只有法律、行政法规和地方性法规才能赋予行政权，因此，“上述通过规章授权而取得行政主体资格的现状对边防执法而言只能是一种临时性或过渡性安排，边防执法无法可依的问题依然比较突出。”[2]而地方人大的法规虽然可以对边境管理执法进行授权，但仅限于在涉及边境管理的地方事权范围内，而地方事权与中央事权的界限又很难把握，容易出现越权立法的问题。

3.普遍存在以边防政策代替法律规范的现象。有学者指出，“在边防法制建设进程中，虽然可以将那些相对稳定的、具有共性的部分按照一定的立法期限和立法程序，依法律形式加以固定化，但是大量的工作内容仍将由边防政策加以调整。”“在某些方面还不适宜制定边防法规时，是依靠边防政策作为边防管理的依据。”[3]边防政策不是法律规范，但是在我们这样一个已经初步形成社会主义法律体系、法律规范比较完备的社会主义法治国家，针对边境管理这一事关国家安危的重大事项，我们仍然习惯于使用政策而忽视法律，不能不说是一种弊病。当然，这也使我们反思立法上存在的种种问题，如某些边境管理事权缺少法律的相关规定，即使有规定也过于抽象、操作性差等等。

(二)公安边防部队管理体制不顺畅

公安边防部队是一支划入武警序列受公安部领导的队伍。这就使得公安边防部队的管理体制非常复杂，即“条块结合，以块为主”，在公安边防系统内部实行垂直领导，同时受地方政府领导，并且以地方政府领导为主，比如公安机关领导兼任公安边防部队第一政委。这就导致了公安边防部队在很多方面要受制于地方。比如，公安边防派出所的业务经费全部由地方财政拨款，再如,地方政府动辄调用警力从事非警务活动，不仅大量占用了干警们的工作、休息时间，还可能导致警民关系恶化(笔者在某边防派出所实习的过程中发现，在短短半个月的时间里，该所干警就被政府抽调三次来参与非警务活动)。诸如此类的情况在我国边境地区普遍存在，影响了公安边防部队的边境管理工作，削弱了公安边防部队对中央事权的维护。

(三)公安边防部队人员构成不合理

上文提到了公安边防部队实行现役制，具有人员流动快、队伍年轻化的特点，对于部队开展边境管理工作来说，这一点是优势，却也是制约。业务的熟练程度与年龄大小、参加工作时间长短具有一定的关系。许多干警在边防派出所工作了十几年，积累了许多实际工作经验，工作正处在成熟期，但由于受服役年龄的限制，不得不考虑转业。由于这些人的离去，边防派出所的基础业务建设大大削弱，从而影响了战斗力。另外，基层边防派出所普遍存在着警力不足的状况。一般规模的边防派出所人数在十人左右，而辖区人口密集、情况复杂的边防派出所人数可能会达到二十几人。但是，这些人员既承担着大量的边境管理工作，又要深入开展群众工作，还要忙于派出所内部建设，应对公安边防系统和地方系统的各种检查指导，此外还要被指派参与一些非警务活动，警力严重不足。

(四)资金保障不均衡、不到位

虽然公安边防部队所行使的边境管理权是一种中央事权，但是公安边防部队的经费保障并未被纳入国防保障体系，而是由中央财政和地方财政统一保障的。2007年财政部、公安部明确要求地方财政对于公安边防一线部队履行公安职能时所需经费进行保障，其后国家有关部门和地方政府也相继出台了一些文件，但现实中却存在着许多问题。比如，由于地方财政保障水平由地方经济发展水平决定，各地的财政保障水平存在着极大的差异。如2011年，江苏公安边防总队共争取地方支持经费近4.7亿元[4]，平均下来江苏省各公安边防支队的地方财政保障经费达上千万元；而同样是支队一级单位，2012年内蒙古巴彦淖尔市公安边防支队只有376万元经费被纳入市地方财政预算[5]。也就是说，江苏省对公安边防部队的财政保障是内蒙古自治区的十倍左右。可见，各地方对公安边防部队的保障存在着极大的不平衡。

(五)基层执法人员法律素质普遍偏低

公安边防基层部队中有很大一部分人员没有接受过专门系统的法律教育，法律基础薄弱。以2009年9月至12月某边防派出所的人员构成为例，该所的地方入警大学生共十名，其中八名是非法学专业毕业[6]。而这些人员一入警便身处复杂的一线执法环境中，法律知识的匮乏令他们在办案过程中捉襟见肘。与此同时，公安边防部队缺少固定的法律培训机制，即使开展了法律培训，也很难达到培训目的。比如在大学生入警培训期间，培训单位为他们安排的更多的是军事和思想政治素质方面的培训内容，法律知识培训时间少，而且内容仅停留在法律条文表面，几乎不涉及法条背后的法治精神以及实践中的具体应用问题，培训效果可见一斑。身为执法者却不懂法，又怎么能做到依法行使自己手中的权力？又如何教育群众守法？这样的状况带来了一系列后果，一些公安边防干警在执法过程中违反程序规定甚至滥用职权，造成警民关系的恶化，危害了边境地区的安全稳定。

三、保障公安边防部队行使边境管理权的对策

(一)完善公安边防部队行使边境管理权的法律依据

应当肯定的是，公安边防部队的法治建设随着国家民主法治的发展而大步前进，但绝不能忽视它在总体上滞后于国家、公安的法治发展水平的现状。2013年建设“法治中国”目标的提出，为公安边防部队的法治建设工作的大踏步前进提供了契机。首先，我们要树立法治理念，明确区分边防法律规范和边防政策的不同地位，在边境管理工作中永远把边防法律规范放在首要的位置，坚持依“法”办事而不是依“政策”办事。由于边防政策主要是为了弥补边防法律规范的不完善之处，所以应尽快将政策中的有关精神以法律规范的形式表现出来。其次，明确高层级法律规范对公安边防部队边境管理权的规定，尤其是要在武警部队的专门法——《人民武装警察法》中具体规定公安边防部队的主要职能为边境管理职能。再次，针对具体授权法律规范层级不高的问题，社会上对于出台一部《边境(界)管理法》的呼声越来越高，但是从1986年人大代表首次提出制定《边境管理法》直到现在，立法几经周折却仍无结果，可见立法时机尚不够成熟。目前，公安部已经就边境治安管理事项拟定了《公安边防治安管理条例》，并且这一条例已被纳入人大的立法规划当中。笔者认为，可首先对边境管理的各具体事项进行立法，同时重视继续发挥地方在边境管理立法上的推动作用，待具体事项立法比较完善时再就共性问题进行边境管理统一立法。

(二)改革公安边防部队领导管理体制

公安现役部队的领导管理体制问题决定了保障资金的来源、部队人员的动用等许多方面，因此，理顺公安现役部队的领导体制具有非常重大的意义。上文对公安边防部队“条块结合，以块为主”的双重领导体制的弊端已经有所阐述。笔者认为，应当将“以块为主”改为“以条为主”，强调公安现役系统内部的垂直领导关系*实践中，公安边防部队的独立性已经有所体现。虽然公安边防部队和治安、刑侦等同为公安机关的内设机构，但是公安边防部队文件使用“公边”字号。。武警边防部队的资金保障统一由中央财政负责，武警边防部队与地方的关系相当于驻军与地方的关系，地方只能围绕边境管理中央事权所涉及到的具体地方事权对武警边防部队及其人员的权利义务进行规定。这就保障了公安边防部队的高度集中统一，促进部队战斗力的提高，有利于对国家边境管理中央事权的行使。

(三)继续推进实施爱民固边战略

爱民固边战略是公安边防部队的中心工作，具有牵一发而动全身的作用。爱民固边战略的实施，既为公安边防部队开展边境管理工作打下了坚实的群众基础，也为边境管理模式的创新提供了广阔的空间。爱民固边战略实施以来取得的丰硕成果有目共睹，我们需要思考的是如何更加科学地推进爱民固边战略的实施。就目前公安边防部队开展爱民固边活动的实践来看，有一些是与警务活动紧密联系的，比如“大走访”；还有一些远远超出了警务工作的范围，例如为村民解决垃圾处理问题，为村民建蔬菜大棚，为村民贷款发展经济等切切实实为人民群众排忧解难、方便生活、发家致富的工作。笔者认为，公安边防部队开展爱民固边活动应当有“度”。因此，建议有关部门以法律规范的形式，明确公安边防部队的具体职责，即“必须做什么”；同时，出台一些政策文件，对公安边防部队开展爱民固边活动提出指导性的意见。这样，部队在履行好自身职责的前提下，根据政策文件的指示和精神，结合自身条件和边境地区具体情况，开展爱民固边活动。

(四)提高公安边防干警法律素质

随着对外开放程度的不断提高，边境社会环境更加复杂，加之人们的法治意识有了很大的进步，给公安边防部队，尤其是基层干警的执法能力提出了更严格的要求。因此，我们必须大力提高干警的法律素质。其关键是要确立或完善相关机制。首先，重视法制教育，针对入警人员，在入警培训期间应扩大法律知识培训的比重，并将法律文本与具体执法实践相结合；针对其他人员，应定期举办法律知识培训班，侧重于宣讲一些新的法律规定及其适用。其次，重视发挥人才的作用，确保在每个基层边防派出所都能有一名精通法律业务的骨干。最后，把法律素质作为一项考核标准，通过举办执法资格等级考试，开展法制审核，进行年度考评等方式，督促执法人员自觉提高自己的法律素质。

[1] 林书子.我国边防执法体制弊端及改革研究[D].广州：华南理工大学，2010:26-27.

[2] 肖锋.公安边防执法主体资格研究[J].成都大学学报:社科版，2010,(2):57.

[3] 张保平.边防法律制度教程[M].北京：中国人民公安大学出版社，2010:57，65.

[4] 费伯俊.江苏公安边防总队公安业务费纳入地方财政保障[EB/OL].(2012-05-29).http://www.legaldaily.com.cn/police_and_frontier-defence/content/2012-05/29/content_3604613.htm.

[5] 王瑞平.内蒙古巴彦淖尔边防支队获地方376万元经费支持[EB/OL].(2012-02-23).http://www.legaldaily.com.cn/police_and_frontier-defence/content/2012-02/23/content_3371330.htm.

[6] 陈延涛.公安边防部队执法规范化建设的若干问题研究[J].法制与经济，2011,(11):147.

On Border Police’s Implementation of the Border-management Power

LIANG Xiao-qing

(TeamofGraduateStudent,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

With the promotion of the national sector system reform, and the emergence of some problems during the process of border management conducted by border police, it was questioned whether border-management should be exercised by border police. This paper discusses the necessity of border police’s implementation of the power, and then analyzes the major factors that affect it. At last, it puts forward some countermeasures for consolidating the management.

border police; border-management power; necessity

2015-01-05

梁晓晴(1989— )，女，辽宁营口人，军事法学专业在读硕士研究生。

D631.46

A

1008-2077(2015)03-0013-05