●何会锁

(武警学院 警卫系，河北 廊坊 065000)

略论警卫工作立法的必要性

●何会锁

(武警学院 警卫系，河北 廊坊 065000)

警卫工作是党和国家的一项重要工作，是公安工作的重要组成部分。由于没有相关立法，在警卫工作中遇到的很多新情况、新问题，尤其是一些涉法问题很难处理；由于缺乏法律监督和制约，部分警卫人员容易滋生特权思想，不经风险评估，想当然地采取警卫措施。在全面推进依法治国的新形势下，只有尽快推进警卫工作立法，将警卫工作完全纳入法律的框架下运行，才能适应建设法治国家、法治政府、法治社会，实现国家治理体系和治理能力现代化的总体要求，才能有效解决警卫工作实践中遇到的难题，为警卫工作的科学发展提供有效的制度保障。

警卫；立法；依法治国；科学发展

关于警卫工作立法的问题，无论是在警卫部队还是在警卫理论界一直都饱受争议。有人认为，警卫工作是公安工作的重要组成部分，必然要依法警卫，而依法警卫必然要有专门的法律可依。因此，需要尽快实现警卫工作立法，将警卫工作完全纳入法制化轨道之中。有人却认为，警卫工作保卫的是党和国家领导人、来访重要外宾的安全，为了保卫统治阶级要人的安全而立法，是封建制国家和资本主义国家的做法，不符合社会主义国家法为民立的立法精神。也有人认为，警卫工作属于中央事权，是一项有特权的工作，不宜立法。法律具有“双刃剑”的双重效用，警卫工作立法后，在某些方面会束缚警卫人员的手脚，不利于警卫工作的开展，还是“以权代法”、“无法无天”的好。还有人认为，警卫工作有中共中央办公厅、国务院办公厅(以下简称“两办”)联合下发的《警卫工作规定》，有《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》《中华人民共和国道路交通安全法》等法律中的相关条款可以援引，没必要设立专门的警卫法。可谓公说公有理，婆说婆有理，莫衷一是。笔者认为，警卫工作作为党和国家的一项重要工作，有着极为特殊的地位和作用。其不仅事关国家政权稳固、政局稳定，事关国际关系和外交工作大局，而且与人民群众的根本利益息息相关。我党的性质、宗旨，以及国家的性质决定着警卫工作保卫党和国家领导人、来访重要外宾的安全，与保卫人民群众的根本利益是一致的。对警卫工作进行科学立法、民主立法，实现警卫工作有专门的法律可依，不仅有利于规范和保障警卫工作的开展，而且有利于保障公民的权利。特别是随着我国警卫任务量的持续高增，警卫工作与社会各界和人民群众的联系越来越密切，工作中面临的新情况、新问题越来越多，遇到的困难和挑战越来越大，做好新形势下的警卫工作，越来越需要警卫法律的规范、保障和监督。特别是在我国全面推进依法治国的新形势下，警卫工作立法不仅是工作所需，而且是大势所趋。

一、警卫工作立法是深入推进依法警卫，适应我国全面推进依法治国方略的迫切需要

在中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标，即在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。[1]然而，警卫工作作为党和国家的一项重要工作，作为公安工作的重要组成部分，却处于法律依据尚且不足的窘境。警卫人员没有执法权，警卫工作的主要依据是“两办”联合下发的《警卫工作规定》这一内部规范性文件。警卫工作涉法问题的处理，主要援引《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》《中华人民共和国道路交通安全法》等相关的法律条款。尽管这些年来《警卫工作规定》和相关的法律条款总体上保障了警卫工作的开展，但随着我国经济社会的不断发展和对外开放的不断深入，越来越难以适应警卫工作形势发展的需要，更与我国全面推进依法治国方略不相适应。特别是在我国警卫任务量居高不下已成警卫工作新常态的情况下，人民群众对警卫工作动辄采取管制措施的意见较大，有的甚至诟病警卫工作，在警卫人员采取警卫措施时，要求拿出法律依据。由一斑而窥全豹，这一情况给警卫工作传递了这样的信号：随着我国法治化进程的不断推进，人民群众的法治意识和维权意识越来越强，对警卫工作的监督意识也越来越强，要求越来越高，越来越敢于对警卫工作的某些做法提出质疑或批评。与此同时，中共中央政治局于2012年12月4日审议通过的中央八项规定第五条明确指出，“要改进警卫工作，坚持有利于联系群众的原则，减少交通管制，一般情况下不得封路、不清场闭馆”。首次公开对警卫工作提出明确要求，将其推向公众视野，在给警卫工作带来巨大挑战的同时，也为警卫工作的创新发展迎来了难得的机遇。[2]

面对全面推进依法治国的新形势，面对人民群众对警卫工作的新期待，面对党的主要领导同志对警卫工作提出的新要求，警卫工作何去何从？当然，需要警卫部门苦练内功，全面加强自身建设，努力打造过硬能力素质，做到绝对忠诚、万无一失、业务过硬、严格自律；需要警卫部门不断改进警卫工作，创新警卫工作模式，尽可能减少对社会面的干扰和影响，努力为党和国家领导人联系群众创造有利条件，做到既保证安全，又不脱离群众。然而，首要的任务就是，尽快推进警卫工作立法，将警卫工作完全纳入法律的框架下运行，依法保卫警卫对象、警卫目标、重要会议和重大活动安全；依法采取警卫措施，改进警卫工作，创新警卫工作模式；依法规范警卫人员的执勤行为，保护人民群众的权益；同时，依法接受人民群众监督。只有如此，才能使警卫工作适应这一大势，在维护国家安全稳定，服务外交工作大局中更好地发挥作用；才能更好地维护人民群众的权益，彰显党和国家领导人的优良作风，展现中国警卫的良好形象。否则，就会使警卫部门愈发陷入执法法律依据不足的尴尬境地，不但工作难以有效开展，而且还可能被公众诟病，损害党和国家的政治形象，给警卫事业带来不利影响，难以适应全面推进依法治国，实现国家治理体系和治理能力现代化的需要。

二、警卫工作立法是明确警卫工作法律依据，破解当前警卫工作难题的有效途径

我国警卫工作发展到今天，取得了长足进步：警卫队伍不断壮大，警卫工作创新发展，警卫业绩举世瞩目。特别是近几年，先后完成了北京奥运会、上海世博会、广州亚运会、上海亚信峰会、北京APEC峰会等重大活动的要人警卫任务，形成了具有中国特色的警卫工作模式，很多做法赢得了国外同行的称赞。但在警卫工作实践中也遇到了诸多难题，这些难题集中表现在以下几个方面：一是1994年“两办”下发的《警卫工作规定》的某些条款已经跟不上警卫工作形势发展的要求，不能涵盖警卫工作中遇到的一些新情况和新问题。另外，由于该规定缺乏法律效力，有的条款在警卫执勤时难以落到实处，在一定程度上影响了警卫工作的顺利开展。比如，《警卫工作规定》中提出：“一切机关、部队、社会团体、企业事业单位和个人都有支持和协助警卫工作的责任和义务。”但是，在实际警卫工作中遇有不支持、不协助警卫工作的单位和个人，警卫部门往往无计可施。二是警卫工作受非客观因素影响较多，尤其是在首长警卫工作中，有时不该采取的警卫措施采取了，而该加强的措施却没有加强，未能完全按照警卫对象安全受威胁的程度实事求是地、科学地采取警卫措施。比如，有的警卫对象警卫级别不高、危险系数不大，但到地方视察工作时，一些地方的党政领导为了表示对首长的尊敬和重视，要求警卫部门采取超规格的警卫措施。不但浪费了警力资源，而且对社会面的影响和干扰较大。这种现象在中央八项规定出台之前表现得比较明显。而有的首长警卫级别非常高、危险系数也非常大，但为了密切联系群众，不干扰人民群众的正常工作和生活，对警卫工作提出了很多要求。这本无可厚非，因为“既保证安全，又不脱离群众”是我党警卫工作的基本方针，做到安全保卫与政治保卫有机统一，也一直是我国警卫工作追求的目标。然而，如果首长执意不让采取某些必不可少的警卫措施，甚至外出不报勤，不让警卫人员跟随的话，其人身安全则难以得到有效保障。警卫工作是一门科学，有着自身的规律，不能刻意违背。在古今中外的警卫史上，大量要人遇刺案例已经证明了这一点。比如，1963年美国总统肯尼迪遇刺身亡，一个致命的原因就是肯尼迪总统为了更亲密地与达拉斯市民众接触，不听从警卫人员的劝告，执意拆除了防弹车的防弹顶蓬。1986年瑞典总统帕尔梅遇刺身亡是因为不带警卫人员独自携夫人去电影院看电影，在遭遇暗杀时，没有警卫人员保护。三是中央八项规定出台后，在给警卫工作带来难得发展机遇的同时，也带来了诸多挑战，警卫部门在贯彻落实过程中，遇到的比较突出的问题是警卫措施的依据与合法性问题，即：减少“硬性”控制措施的依据是什么？特殊情况下增加“硬性”控制措施的依据是什么？警卫工作的一些创新做法及控制措施的法律依据又是什么？等等。四是警卫工作缺乏人民群众的依法监督，缺少相应的问责机制，部分警卫人员仍有特权思想，警卫形式张扬的问题得不到彻底根除。

想要破解这些难题，首先就要找到形成问题的原因。笔者认为，形成这些问题的原因是多方面的，但其中比较普遍且十分重要的原因，就是警卫工作的法律依据不足，或者说缺少明确的法律依据。如果能够尽快实现警卫工作立法，对警卫规格与措施，警卫人员、机关、部队、企事业单位、社会团体和个人在警卫工作中的权利与义务以法律的形式予以科学规范，很多问题就会迎刃而解。比如，针对警卫措施受非客观因素影响较多的问题，可通过警卫工作立法的形式对警卫工作基本措施和方法予以规范。既不允许随意提高警卫规格致使警卫形式张扬，也不允许随意减少警卫措施而使警卫安全空档。不但要让警卫对象知晓哪些警卫工作方法和措施是必要的，是依照法律规定必须采取的，不采取安全就无法保证，就是违法*例如，《俄罗斯联邦警卫法》第2章第7条明确指出，“俄罗斯联邦总统在其任职期间无权拒绝国家警卫”。，而且要让人民群众知道哪些警卫执勤措施和行为是合法的，并建立相应的监督、惩戒和责任追究机制，使警卫工作在法律的框架下规范运行。这样一来，就会使警卫人员更加敬畏警卫工作，警卫对象和人民群众更加关心和理解警卫工作，从而有效避免随意采取警卫措施或随意不采取警卫措施现象的发生，严格按警卫工作规律办事，做到依法科学警卫，并依法接受监督。对于中央八项规定出台后创新警卫工作模式缺乏法律依据、警卫人员处置突发情况法律依据不足等问题，亦可通过警卫工作立法的形式予以规范。

三、警卫工作立法是全面规范警卫工作和警卫队伍建设，实现警卫工作科学发展的重要保障

警卫工作的科学发展是一种全面、协调、可持续的发展，是一种有利于确保警卫对象安全，保护人民群众权益，维护国家政局稳定和政权稳固，有利于警卫队伍长远建设的发展。实现警卫工作的科学发展是一项系统工程，需要各级党委、政府科学规划、正确领导，需要各级公安机关科学组织指挥，需要警卫部门不折不扣地贯彻落实，需要全社会的支持、配合和监督。然而，要把这个系统工程系统地运行起来，形成整体合力，离不开制度和机制的保障。警卫工作立法解决的正是制度保障问题，即通过警卫工作立法建立对全体社会成员具有普遍约束力的警卫行为规范，使警卫工作和警卫队伍建设依法高效运行。具体来说，这种制度保障作用主要体现在以下几个方面：一是通过警卫工作立法能够为警卫工作提供科学的顶层设计。这主要体现在以法律的形式对警卫工作任务、性质、界限、地位作用等的确定和规范上。以警卫界限为例，其确定的科学与否，直接关系到警卫对象的数量，进而关系到警卫工作的任务量，并关系到警卫队伍建设的规模，关系到警卫管控措施对社会面的干扰和影响，关系到警卫工作的效益，以及警卫人员警卫意识的养成，等等。如果警卫界限过宽，把安全威胁程度不高的官员列为警卫对象，那么为其采取的警卫措施就只能是待遇的体现，不但会浪费有限的警力资源，而且会给社会面带来不必要的干扰和影响。如果这种情况长期持续下去，则会削弱警卫人员的警卫意识，影响警卫工作的注意力。反之，如果警卫界限过窄，把本应受警卫人员保护的要人，置于警卫界限之外，一旦发生危险，将给党和国家带来严重的损害。通过警卫工作立法科学确定警卫界限，就能够有效地解决上述问题，就能为警卫工作的科学发展奠定科学的任务基础。二是通过警卫工作立法能够为警卫部署和措施提供强有力的法律保障，使警卫部署和措施不再过多受非客观因素的影响，不再因警卫措施和警卫人员行为失当而张扬，只为确保警卫对象安全和不脱离群众而依法科学采取，充分体现社会主义国家警卫工作保卫党和国家利益与人民群众根本利益和权益的一致性。关于这一点在前面已经论及，在此不再赘述。三是警卫工作立法有利于促进警卫工作的协调发展。这主要体现在通过警卫工作立法科学调节警卫工作中的各种关系上，主要包括：警卫对象与警卫部门之间的关系、警卫部门与相关单位之间的关系、警卫部门与人民群众之间的关系等。警卫工作中的这些关系理顺了，就有利于形成人人支持、配合和参与警卫工作的良好态势，进而为建立科学的警卫工作机制，形成和谐的“大警卫”工作格局奠定基础。四是通过警卫工作立法能够为警卫队伍建设提供科学的法律依据。从目前我国警卫队伍的建设情况来看，全国各地的发展还不平衡，有的地方经济发展好，对警卫工作的支持力度大，警卫队伍的软硬件建设就好，反之，队伍建设就相对落后。通过警卫工作立法，把警卫队伍建设的基本问题法治化，有利于统筹全国警卫部队建设，使之全面、协调发展。

综上所述，在中央全面推进依法治国的新形势下，在警卫工作实践中所遇难题的倒逼下，在实现警卫工作科学发展的迫切需求下，警卫工作立法已经到了十分紧迫的地步。当然，警卫工作立法也不可能解决警卫工作发展中的所有问题，在推进警卫工作立法的过程中可能会遇到这样或那样的困难。但经过多年警卫工作实践，特别是警卫工作规范化建设的不断推进，全社会法治意识的不断增强，已为警卫工作立法奠定了较好的基础，只要我们敢于创新、勇于挑战，警卫工作立法就一定能实现。

[1] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2014.

[2] 何会锁.中央八项规定给警卫工作带来的挑战与机遇[J].武警学院学报，2014，(7).

On the Legislation of Security Law

HE Hui-suo

(SecurityDepartment，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

Security work is part of the public security work. Because of no legislation of security， there are some problems which are difficult to be resolved — some security staff sometimes have a sense of privilege and some take some restraining measures without assessing risk. Under the new situation of comprehensively implementing governing the country by law， only by promoting legislation of security and doing security work entirely by law， can the requirement be met of building a country， a government and a society under the rule of law， and can the modernization of managing system and managing ability realized, and can the difficulties of security practice resolved， the scientific development of security work ensured.

security； legislation； governing the country by law； scientific development

2015-01-15

何会锁(1976— )，男，河北文安人，副教授。

D631.3

A

1008-2077(2015)03-0026-04