英国老龄社会政策的历史发展及启示

卫大可梅洪元1

(哈尔滨工业大学建筑学院，黑龙江哈尔滨150006)

关键词〔〕老龄社会政策；人口老龄化；社会养老服务；英国

1东北林业大学土木工程学院

第一作者：卫大可(1971-)，男，博士，副教授，硕士生导师，主要从事建筑设计研究。

目前，我国为应对快速发展的人口老龄化，正在大力“构建居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”〔1〕，推进各类养老设施建设的健康发展，需要相对完善的老龄社会政策提供保障。英国是世界上最早建立社会保障制度的国家，也是较早步入人口老龄化的传统发达国家，在老龄社会政策建设方面经历了数百年时间，目前已经达到相当成熟的程度，对其历史发展过程进行梳理，了解各个社会发展阶段的老龄社会政策产生过程及发挥的作用，从中总结经验和教训，可以为我国今后制定老龄社会政策提供参考，也能为社会养老服务体系和养老设施建设提供有益的启示与借鉴。

1探索社会保障制度惠及贫困老年人(20世纪之前)

在20世纪之前，英国虽然没有专门为老年人制定过社会政策，但通过对社会保障制度的不断探索，一定程度上改善了贫困老年人的生活。1601年，面对日益严重的贫困问题，伊丽莎白一世在之前有关济贫规定的基础上，制定并颁布了《济贫法》，也称《旧济贫法》，这是世界上最早的社会保障法。法案规定地方政府负责办理救济贫民工作，救济办法因类而异，凡年老及丧失劳动能力者在家接受救济；贫穷儿童则在指定的人家寄养，长到一定年龄时送去作学徒；流浪者被关进监狱或送入教养院〔2〕。该法案首次明确了对无人赡养的老年人进行救济为政府的责任，在之后的二百多年中让包括贫困老年人在内的大量贫民从中受益，有效地维护了英国资本主义原始积累时期的社会稳定。

工业革命后，英国大规模使用机器，家庭手工业趋于没落，造成了大量无业流民，贫困化加剧使得政府用于贫民救济的财政支出数额增加。为了缩减救济规模减轻政府财政负担，1834年，英国议会通过《济贫法修正案》，又称《新济贫法》。法案遵循“劣等处置”原则，要让享受救济的穷人的生活状况低于任何独立自由的劳动者。法案实施初期，规定贫困者必须进入济贫院从事劳动换取食物，接受准监狱式的管理，否则不予救济。后来，条件有所放宽，丧失劳动能力的贫困老年人、残疾人等也可以在家中接受救济。到19世纪末期，常年住在济贫院中的65岁以上老年人达到6万，占当时英国老龄人口的4%〔3〕，济贫院成为现代养老院的前身。而在接受“院外救济”的贫民中，也有一半以上的年龄超过65岁〔4〕。另据记载，仅在1892年1月1日当天，英格兰和威尔士地区就有近27万65岁以上老年人接受了贫困救济，占当时两地区老龄人口的1/3〔5〕。尽管《新济贫法》的实施在客观上曾让进入济贫院的贫困者遭受妻离子散、生存条件恶劣的非人道待遇，但却为贫困老年人的生活提供了更多保障。

3运用国家政策解决社会养老问题(20世纪初至二战前)

英国从19世纪后期到二战之前，在一大批产业工人的支撑下，工业化和城市化不断推进。1929年，英国65岁以上老年人口比例达到7%，进入老龄化社会〔6〕。大致在同一时期，面对新的社会需求，英国政府开始通过增加国家干预的方式谋求在制度层面解决包括养老在内的社会问题：1908年，议会通过《养老金法案》，开始为部分70岁以上老年人发放养老金； 1925年，颁布《寡妇孤儿及养老年金法》，使鳏寡孤独及老年人皆有生活保障；1930年，对沿用了近百年的《新济贫法》进行修订，把原来的济贫制度系统化等〔7〕。到二战爆发前，英国已出台了包括公共卫生措施、住房立法、疾病保险及与老年人退休金相关的一系列政策和法规，开始直接运用国家政策解决社会养老问题。

4建设福利国家大力推行机构养老(20世纪40～70年代)

二战期间的1942年，英国议会通过了《社会保险与相关事务的报告》，即著名的《贝弗里奇报告》，报告建议改革社会保障制度和创建国家卫生服务体系。1945年二战结束，工党上台执政，开始战后重建并着手实施范围覆盖“从摇篮到坟墓”的福利国家建设〔8〕，在随后的几年中议会通过了3项具有里程碑意义的法案，为之后的老年人健康和社会福利政策奠定了法律基础，它们是：1946年《国家卫生服务法案》，提出建立国家卫生服务体系(NHS)，成为英国的公费医疗系统，包括为老年人提供长期护理在内的免费医疗服务；1946年《国家保险法案》，建立起完善的社会保障制度；1948年《国家援助法案》，内容包括为老年人设立公共援助机构和发放养老金，并于1962年修正，增加了送餐上门服务内容〔9〕。此外，全国性机构“国家老年人照料公司(NCCOP)”于1947年8月成立，其主要职能为配合国家为老年人提供服务，包括：从事与老年人相关的慈善活动，提高包括残障老年人在内的所有老年人福利；为老年人建造养老院、疗养院、康复之家、职业中心和度假屋等设施；为老年人承担慈善资金信托管理〔10〕。

20世纪50年代和60年代，英国老龄社会政策的主导方向是由国家来解决老年人的住养问题，主要方式是由NCCOP和地方政府大量建设养老院等机构形式的养老设施，把老年人集中起来共同生活，并提供免费住宿及照料服务。于1968年出台了《健康服务与公共卫生法案》，明确了地方政府在促进老年人医疗卫生福利方面的义务。

遗憾的是，尽管国家和地方财政支付了大量经费，但由于缺乏区分健康照护与社会关怀的界线，没有考虑满足各种老年人的不同需求，使得这一时期的老龄政策过于向机构养老倾斜，片面强调院居照料具有的专业护理优势，而忽视社区照料的社会作用，结果导致当时有许多身体状况仍然相对较好的老年人长期住在养老院或医院，而一些真正需要入住的老年人却因床位不足只能留在家里。此外，老年人集中到特定机构内进行照料或治疗过程中，会造成照护对象与社会的隔离，长期居住将使得老年人活动量减少、健康状况不佳、生活自理能力逐步退化、自我认同逐渐丧失、思考贫乏、情感冷漠或忧郁、家庭与社会支持薄弱、工作能力与动机剧减，再加上服务质量也不尽如人意，这些都对老年人的身心健康不利。随着1973年石油危机爆发，西方国家战后经济高速增长期结束。1976年，英国65岁以上老年人比例达到14%〔11〕，进入老龄社会，公共财政负担进一步加重，由政府包办的高社会福利制度开始难以为继。此时，机构养老的适合性已受到广泛质疑，政界、学界等社会各界人士均发起了“去机构化”的倡议，有关社区照料的内容开始在社会福利政策讨论中出现。

5转变政府职能建立多元化养老服务体系(20世纪80年代至21世纪初)

20世纪80年代，可以看作为英国老龄社会政策发展的分水岭。由于院居照料的财政负担日益沉重，迫使英国政府开始从政策层面对老年人福利的资金、管理和协调方面做出重大调整。具有象征意义的是，1980年“NCCOP”更名为“老龄问题政策中心(CPA)”，职能也由国家养老服务的提供者转变为独立制定政策和老年学研究〔12〕。从此，英国遵循社会福利社会化、多元化的原则，在社会福利服务领域建立“准市场化”机制，政府尽量减少扮演服务提供者的角色，而让私营部门充当直接的服务提供者，通过私营化和市场化将福利国家改造为福利社会。即便如此，政府依然发挥着重要作用，政府是社会服务的主要购买者、政策法规的制定者与监督者。社会服务的支出实际上绝大部分来自政府预算，私营和第三方(志愿者)组织的服务依旧在政府的计划之内。

在制度建设方面，1981年英国政府在《日益老龄化白皮书》中提出发挥社区照料的作用，提倡由地方政府、营利组织、志愿者组织及非正式支持网络(如家人、朋友、邻里等)共同为老年人提供照料，从强调设施环境建设转为强调照料的资源配置。此后，又连续出台了多份有影响力的政府报告，均涉及老龄社会政策的走向：首先是《弗斯报告(1987)》，概述了以老年人需求为主导来对院居照料养老设施进行评价的重要性； 随后是关于院居照料服务的《瓦格纳报告(1988年)》，强调需要对入住者进行筛选；再后是《格里菲思报告(1988年)》，认为院居照料并非最佳选择，应该扩大居家照料、日间照料等社区照料服务的规模〔13〕。

在一系列政策调整之后，1990年《全民健康与社区照料法案》正式颁布，意味着社区照料以一项重要的社会政策的姿态公之于众。该法案明确规定由地方政府专款专案执行社区照料，要在社区内对老年人提供服务和供养，内容包括生活照料、物质支持、心理支持、整体关怀，并对地方政府和第三方(志愿者)组织在社区照料中扮演的角色作了重新界定，即从原先的直接服务提供者变为照护管理者及服务购买者，还明确提及了地方社会服务部门必须对服务使用者的需求进行评估〔14〕。随着该法案的推行，社区照料中的日间照料服务得到迅速发展，成为英国老年人社会服务体系的重要内容。至此，英国已经用国家法律的形式完整地覆盖了4种社会养老服务模式：①院居照料，主要为鳏寡孤独、生活自理能力较差、需要长期照料、缺乏家庭支持的老年人提供服务；②日间照料，包括建立在社区的日间照料中心和日间医院，有固定的场地和设施，制度化程度比较高，主要为活力老年人提供活动场所、午餐、开展娱乐活动或为身体残障及患精神疾病老年人提供康复治疗服务；③居家照料，老年人待在自己家中，由福利机构上门提供居家帮助，制度化程度不如日间照料高；④现场工作服务，由专业的社会工作者、康复师组成工作人员队伍，为一定地段内的全体居民提供和安排适当的服务〔15〕。后3种形式总体上属于社区照料范畴。

进入21世纪后，英国的社会养老服务总体处于平稳发展阶段，老龄社会政策暂时没有较大变化。目前，英国已建立起在服务职能方面由院居照料和社区照料相互补充，在营运主体方面由政府、私营和志愿者组织三方并存的养老服务体系。但由于社会养老服务开支庞大，政府财政负担沉重，要求进一步改革老年人福利制度的呼声一直没有停息。截止2012年末，英国65岁以上老龄人口已超过1 000万，占总人口比例的16.9%〔16〕，并且仍在稳步增长。

6结论与启示

长期以来，英国通过对老龄社会政策的不断发展与调整，较好地解决了不同历史时期的老年人社会问题，促进了社会保障制度的完善和社会整体进步。对英国老龄社会政策的发展和主要内容进行梳理，可以对我国社会养老服务体系和养老设施建设有如下启示：(1)依托社保体系，政策先导解决老年人社会问题。建立相对完善的社会保障体系是解决老龄社会问题的先决条件，在此基础上国家通过预先制定相关法律、法规和政策，引导和规范老龄事业健康发展，解决包括建设社会养老服务体系在内的各种老年人社会问题。(2)优化资源配置，统筹规划各类社会养老服务。按照我国今后一段时期的人口老龄化程度和不同老龄群体的特定需求，统筹规划居家养老、社区养老、机构养老的总量规模，最大限度地发挥各类社会养老服务自身优势，形成各种社会资源的优势互补，避免养老设施的盲目建设与重复建设。(3)转变政府职能，注重发挥私营和志愿者组织的作用。政府应把主要精力转移到老龄社会政策制定及对社会养老服务进行评估和监管方面，并逐步退出经营性老龄事务领域，进而用购买服务的方式继续发挥对“三无”老年人、“五保户”老年人、特困老年人养老的“托底”作用，更多地鼓励私营机构、志愿者组织等直接从事社会养老服务或管理。(4)立足基本国情，推行多样化养老服务运营模式。“未富先老”、社会保障体系尚未完善、人口老龄化速度快、老龄人口总量巨大等是当前我国老龄化社会的基本特征，社会养老完全由政府负担或完全实行市场化运营均无法实现，政府要在非盈利性养老服务领域继续发挥主导作用，同时也要引入民间资本甚至外资，发展以盈利为目的的养老服务。

参考文献7

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16Mid-2013 Population Estimates〔EB/OL〕.https://www.gov.uk/governnent/statistics/announcements?utf8=%E2%9C%93&keywords=Mid-2010+Population.

〔2014-09-17修回〕

(编辑杜娟)

基金项目：黑龙江省博士后科研启动金(LBH-Q14072)

中图分类号〔〕TU-05〔

文献标识码〕A〔

文章编号〕1005-9202(2015)21-6293-03；doi：10.3969/j.issn.1005-9202.2015.21.137