周智辉 付琼

摘 要：尽管中国政府极度重视组织原则和政令统一，但却无法完全规避基层政府对中央政策的变通执行。从既往的研究来看并不是每个层级地方政府都是“共谋策划”的参与方，基层政府间的“共谋”行为尤盛。也说明不同层级政府间的行为“隔层”更容易发生于基层政府。文章所讨论的是这种“隔层”现象及其诱因。

关键词：政府行为;制度供给机制;政府层级

中图分类号：D630   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）07-0051-02

一、现象与问题

近年来，学者们投入了大量精力聚焦政府行为，但相较于中央政府引起的学术关注程度而言，对地方政府的关注度有限，一方面是由于地方政府的支出规模的局限，地方政府于国家经济体系中发挥的作用相对较小，另一方面由于地方政府的从属特性，导致焦点往往被转移至更高层级的政府之上。但实际上，地方政府是政府体系中的一个重要构成元素，而非可有可无的代理机构，地方当局是政治过程的一部分，而非随时遭受冲击而毫无自主权的附属品。作为中央政府地方上的延伸和代表，地方政府是地方公共管理和服务的核心主体。

学术界对于地方政府于地方的管理和服务中扮演的角色是存在着争议的。一种以政府中心论为论调，强调地方政府是推动中国经济发展的主角和第一行动集团，认为地方政府在保护市场和提供公共服务中发挥了积极作用，其认为地方政府实际上扮演着“扶持之手”的角色。另外一些学者根据实证研究表明，一些地区的地方政府对辖区的作用从“扶持之手”转变为“掠夺之手”。这就产生了两种截然不同的行为模式的解释。问题在于，如果我们单纯地将眼光盯在地方政府的趋利性行为之上，将无法解释政府在社会治理方面的努力。但假若政府确实代表了公共利益，我们就无法回避现实中政府公共性偏离所产生的负面作用。

经验事实否定了单一行为模式的合理性，而转向接受一种复合行为模式的假设。这种理论认为在转型初期，由于地方政府的自身利益和地方利益具有高度的一致性，地方政府的干預行为具有扶持性的特点，但随着激励和约束条件的改变，中国的一些地方政府的行为表现出了从扶持型向攫取型转变的趋向，这就涉及政府行为的“掠夺之手”的作用。这种解释实际上是将诺斯的“权力悖论理论”所揭示的政府具有“契约”和“掠夺”的双重属性加以本土化。

事实上，既往的研究关注了不同地域、不同时段和不同问题域内政府行为所具有的“扶持之手”和“掠夺之手”的差异，甚至也关切到了地方政府在某些问题上对中央政府的非合作博弈何以发生。“上有政策，下有对策”式的周旋与博弈屡见不鲜，如为何一方面中央在制定民生保障计划，另一方面基层政府却在肆无忌惮地侵害农民利益，强制“拆村并镇”。显然，中央文件无法禁止地方官员“经营土地”的冲动。在这方面，中央政府与基层政府就存在着“扶持之手”与“掠夺之手”之别。但问题在于既往的研究忽视了地方政府之间的个体性差异，地方政府本身就难以成为一个独立和一体的法团，不同层级的政府可能拥有不同的利益激励和制度约束，这就导致不同层级的地方政府行为之间会存在个体差异性。政治学中的委托代理关系本身是人民主权的一种方式，中央政府扮演着公共事务的委托人的角色，而基层政府成为了事实上的代理人，而省级政府实际上充当着监督方的角色。

二、政府行为梯度差异之特征

地方政府的行为也许不会以营利为根本目的，但却会有明显的利益取向。不同层级政府利益的多重取向决定了不同层级政府的关系不可能是纯粹的上行下效，也决定了其行为方式不尽相同，而是附加各自利益函数的多重博弈，表现出“理性人”的特征。如政策领域的行为差异，尽管在政策制定过程中，基层政府的影响力有限，但于政策执行过程中可以对上级政策实行选择性执行和变通执行。对有利可图的激励性政策坚决执行，对不利于地方的政策态度暧昧。正如哈定所提出的牧羊人的“公用地困境”模型揭示的，理性的地方政府会不顾一切地追逐眼前区域经济利益，而把宏观控制的责任交给中央政府去管。理性的基层政府导致非理性的政府行为，中央政府和地方政府事实上形成了一种“上有政策，下有对策”的制度锁定格局。这种行为梯度差异具体呈现如下特征和规律。

（一）目标冲突：行为目标与利益差异

地方政府作为不同的角色主体有着不同的目标函数和约束条件。如利益目标上就存在着政治利益和经济利益之分。当政治利益与经济利益趋于一致之时，即处于政治利益和经济利益之重叠利益之时，地方政府则处于积极作为的状态。但当政治利益与经济利益存在冲突时。地方政府趋于在二者之间做出选择，但这并不意味着地方政府绝对地偏好于利益。这又要看中央政府的监督是刚性监督还是柔性监督，在那些中央政府强力监控的领域，地方政府行为的公共性取向明显增强。但是在那些柔性监督领域，地方政府趋于利益的倾向更加明显。中央与地方的利益差别模型某种程度上也同样能够适用于地方各个层级的政府之间的利益差异与冲突。这些目标冲突可能不是这些目标本身存在差异，而是对于实现这些目标的优先性、权重和实现方式上存在差异。

（二）政府行为能力的逐级递减规律

公共政策分为分配性政策、管制性政策、调整性政策、促进性政策。而省级政府比较重视促进性的政策和管制性的政策，这两类政策涉及社会的发展方向。而市级政府比较重视分配性政策，因为对资源和利益的配置是介乎于调控性和具体性之间的事务，而调整性的政策却是更多地体现在县乡基层政府，其出台政策的目的主要是进行利益调节[1]。“政策即权力和资源”，政策的向上集中实质是财权和资源的向上集中，这导致政府行为能力呈现逐级递减规律。

（三）政府行为效果的逐级递减规律

胡鞍钢的研究表明，不同层级的政府对中央政策的响应并不一致，党中央确立一个社会经济和社会发展目标之后，各地往往在此目标上层层加码，而着急放大，其结果是导致相互攀比。也就是说不同层级的政府对中央政策的放大效应和扩展效应是不同的。在这种压力型体制下，越是层级较低的政府所承受的压力越大。与此同时，政策的执行力则是值得质疑的，政策的实施结果与决策者预期的目标往往相差甚远，即出现“上有政策，下有对策”式的政策走样。这种关于政策的逆向操作，造成了不同层级的政府对中央政策的变形效应是不同的，层级越低的政府由于能力有限，利益相冲突，所以执行力有限。这种扩展效应与执行效应的剪刀差就是不同层级政府所揭示的行为差异所带来的不同后果，这就解释了政策层层变异。

三、政府行为梯度差异的制度供给机制：中国式分权

制度论者将行动者视为有限理性的行动者，不同的制度结构设定了不同的政治和决策的运行规则，这些制度规则会提供政治行动者不同的权力资源和利益等诱因，以塑造行动者的偏好与目标，并做出不同的决策选择[2]。所以，这种制度化了的政府行为隔层的原因更多的来自于制度设计和制度运行。尽管从社会学角度来看，科层制所带来的政策制定与执行的分离偏差并非中国所独有，但中国政府所面临的问题尤甚，作为委托方的基层政府对来自代理方的中央政府政策的变通执行时有发生，我们发现中国式的分权改革或许是导致这种行为隔层的制度成因所在。财政分权为主要特征的经济分权同垂直的政治管理体制的紧密结合是中国式分权改革的核心内容，即不同于联邦制国家中的财政分权改革，中国的财政分权改革在实现中央和地方政府经济分权的同时，却保留了中央于政治上的主导权。显而易见，财政分权则进一步加剧了不同层级政府之间的目标多元化和利益分裂。这两方面都导致了地方政府行为的差异和不稳定。

（一）垂直管理体制与地方政府行为

委托代理视角下的行政性分权解释了不同层级政府具有行为变异的能力，不同的政府体制形成了不同的代理人结构，“但无论是哪种结构，其代理人都不完全受约束，他们的利益并不完全与统治者利益一致”[3]。正如沃尔德所言：不同层级的政府变为“公司”的“能力”是存在差异的，越是远离中央权力的政府就越有能力成为“公司”，因为远离中央权力意味着自主能力的提高。同时由于中央政府对这些政府的控制能力下降，使得它们能够比较直接地控制和享有从市场经营中获得的利润。这种“掠夺之手”的出现，从委托代理视角来看：中央政府属于总代理人，而地方各级政府属于逐级代理人。由于上下政府间信息传递链条过长，代理人总是有足够的能力控制“私人信息”和辖区“自然信息”，这种严重的信息不对称造成了代理人行为的机会主义变异。

对于下级政府来说，上级政府的政治支持在其效用函数中的权重是最主要因素，对本级政府决策影响也较大。但这并不意味着上级政府能够完全左右下级政府的行为，原因在于上下级政府之间存在着严重的信息不对称，下级政府往往可以利用信息优势来影响和改变上级政府的决策。在我国，过多的政府级次，决定了这种信息不对称的情形会非常严重。

（二）财政分权与地方政府利益差异的出现

根据财政联邦主义的观点，在财政分权的条件下，地方官员更加倾向于扮演“援助之手”的角色;相反，在财政集权之时，地方政府极易滑入“掠夺之手”的境地。而中国政府1994年分税制的实施无疑助长了地方政府的自利动机，这次改革主要解决了中央政府与省级地方政府之间的税收划分问题，而对省级以下各级政府的税收权限并没有做明确的划分，这就导致上级政府在同下级政府划分收入时将数额较大、较稳定的税种化归本级或者作为共享税的情况十分普遍，各级政府在尽力获取财政资源时将支出责任层层下放，其结果就是财力向省级、市级政府集中，而基层的县、乡政府财政日趋困难。财政支出规模不足容易引起财政支出结构的不合理和政府功能性“缺位”现象的出现。基层政府基于“生存哲学”，往往会用有限的财力保全自己，而对公共物品和公共服务倾向于“量入为出”。这些公共物品和公共服务的提供，在基层政府处于举债生存的生态环境下，其质量必将受到影响。在财政压力下基层政府不仅表现为明显的企业化与营利化倾向，也表现为过度的政治与行政的强制。所以说分税制加剧了不同层级政府利益差异，而利益差异的出现很可能诱发行为差异的出现。

参考文献：

[1]马斌.政府间关系：权力配置与地方治理[M].杭州：浙江大学出版社，2009：87.

[2]朱光磊.府际关系新兴研究议题与治理策略[M].北京：社会科学文献出版社，2012：23.

[3][美]道格拉斯·诺斯.经济史中的结构与变迁[M].陈郁，罗华平，等译.上海：上海人民出版社，1994：64.

收稿日期：2015-01-07

作者简介：周智辉（1989-），男，湖北鄂州人，碩士研究生，从事英语国家的政治制度研究;付琼（1990-），男，江西瑞昌人，硕士研究生，从事英语国家的政治制度研究。