马东亮

（北京物资学院，北京市101149）

预算单位全面推行公务卡制度改革问题及对策

马东亮

（北京物资学院，北京市101149）

随着公务卡发卡数量和用卡单位的增加，公务卡管理中的问题日益显现。深化公务卡制度改革，要明确改革总体思路，正确认识改革目标，从成本效益角度理解其推行使用的意义，优化公务卡外部使用环境，规范公务卡报销票据审核管理，提升预算单位公务卡管理人员的管理水平，管理、利用好公务卡消费数据，加强公务卡风险管理，有效防范风险。

预算单位；公务卡制度；财政；预算

一、文献综述

公务卡制度是为了对预算单位公务消费进行有效管理，财政部门与银行联手通过银行卡（公务卡）进行公务消费管理而采取的一种管理制度，是目前世界上流行的一种管理方式。由于目前我国财政管理要深化改革，强化对预算的管理和监督，提高政府行政管理能力，让行政管理权力在合理和正确的范围运行，财政部门预算制度和公务卡制度改革正在进一步深入。党中央、国务院对这项改革非常重视，国务院、财政部等有关部门最早下发《国务院关于编制2008年中央预算和地方预算的通知》（国发[2007]34号），提出要“加快推行公务卡试点”；2008年，中央纪委第十七届二次全会也强调，要“在中央和省级预算单位推行公务卡制度”。国际上发达国家全社会商品零售总额中20%通过现金支付进行交易，而我国却有80%的交易采用现金方式结算；发达国家流通中采用现金支付占GDP的比例为5%，而我国则为13%。我国采用现金支付已经不能达到财政对预算单位的管理要求，不利于深化国库集中支付改革，因此，需要全面推行公务卡制度，以规范财政资金管理。

许多专家学者对公务卡制度和管理进行了深入研究。例如，焦晶[1]提出，根据检察机关特点，需要有关部门和单位在报销方式、还款周期、信息保密等方面，制定一个符合检察机关办案需求的针对性制度。袁园[2]提出，要改善高校公务卡的配套设施建设，优化用卡环境，加大培训宣传力度。公函[3]主要从“公务卡管理制度，宣传，与银行建立良好合作关系，以及对公务卡操作人员的素质提升”方面进行了研究。洪志明[4]则提出，加大力度改善消费环境，在财政与银行之间建立良好的沟通机制，完善公务卡制度，提高卡申请额度；仇艳明[5]从公务卡结算制度入手，提出加强公务卡宣传培训工作，改善金融环境，优化办卡程序，加大监管力度，完善配套措施。

最近几年，各大银行已经开发了公务卡专用的号段码，并进行试点推广，公务卡制度全面推广已经具备条件，但在公务卡制度推行实践中仍存在许多问题，影响预算单位公务卡推广和推进速度。现有文献对此虽有论述，但多从局部微观层面进行，且缺少相关数据支持。本文基于大数据的支撑，拟从相对宏观的角度，从公务卡使用成本效益的角度，探讨当下预算单位公务卡制度、公务卡风险管理等方面存在的问题及对策。

二、公务卡管理问题

1.部分预算单位及其相关部门负责人对推行公务卡制度的意义认识不到位

公务卡使用和推广，具有很强的现实意义和深远的历史意义，但现实中，还是有很多单位及其相关部门负责人对此认识不到位，没有从大局出发，从财政改革、银行改革的角度看问题，认为使用公务卡程序复杂、麻烦，不如以前灵活，因此在行动上不积极主动，延迟或拖延，有的单位始终未动，有的单位只将公务卡发到局级、处级或办公室主任一级，发卡量不多，公务卡消费报销范围也很有限，影响了财政部门推行公务卡的进度。

2.公务卡实施的外部环境欠佳

公务卡实施外部环境，较大的城市相对好一些，二线和三线城市较差。如销售点情报管理系统（POS机）分布网点及数量不能满足实际消费需求，有些地方即使公司或商店较大也不具备刷卡条件，公务消费特别是出差或会议即使有卡也无法使用。例如，出差到外地，能刷卡的地方离出差地或所住宾馆较远，就近没有POS机等等。对于预算单位财务报销来讲，无法确定哪些地方或哪些商场、宾馆不能刷卡，这样无统一标准，不便于对公务消费者的消费行为进行有效管理。

3.公务卡消费数据传输问题

外地银行公务卡消费数据与商家数据对接时有丢失，公务消费者无法及时报销，因为刷卡消费数据必须由商家传递至银行、银行再传输到财政网，而预算单位财务通过财政网上查询才能找出所消费的数据。一旦传输数据丢失，预算单位财务系统报销公务消费则难以查询其消费数据，造成无法报销或必须与财政、银行联系进行人工查询。同时，即使是本地银行数据传输到财政网也需要三天左右时间，外地银行则时间更长，至报销截止时仍不能在财政网上获取消费信息，影响报销工作。

4.公务卡管理相关票据不规范

发票和POS机刷卡小票及购物清单不规范，特别是POS机刷卡小票有的字体很小，且一般的POS机刷卡小票是热敏纸，过一段时间字体会自动消失，财务无法审核，如果报销不及时，就必须电话联系相关人员才能确定其消费内容，增加审核报销的工作量，影响财务报销工作质量。另外，也有的POS机时间设置和北京标准时间有差异，有时会前后相差一天，从而影响财务审核报销工作的速度。

5.财政部门公务卡管理与银行信息对接不及时

在同一地区，银行数据转到当地财政部门需要三天左右，有的公务卡在刷卡消费后第二天数据未传到财政网上，报销则不能进行，公务卡报销者还得次日再来，造成大量的重复工作，同时也增加了财务报销审核的工作量；有时票据、小票、发票、清单都齐全，但仍不能从财政网上获取消费记录；还有的持两张公务卡，一张是注销的，一张是补办的，但财政及银行的网络系统没有及时更改，导致其消费记录和相关数据无法找到，给预算单位公务卡还款造成很大压力，特别是临近银行还款日和年底，报销、还款数额较大，压力也增大。

6.预算单位财务人员出现报销失误时纠错困难

预算单位的财务人员在报销公务卡消费票据时误操作，结果公务卡还款管理人员把项目经费从基本经费中支付或者相反，其中就牵扯到银行退款、财政退回审核等步骤，调整的过程较长，费时费力。

综上所述，公务卡制度是新生事物，难免在推行的过程中出现这样那样的问题，需要认真对待，认真研究，不断改进和完善。

三、公务卡制度改革对策

1.明确改革总体思路，正确认识改革目标

要明确公务卡制度改革的目标是减少现金支付，提高财政财务透明度，加强财政管理监督，进一步完善现代财政国库管理制度。公务卡实施从2008年开始，至今已经有六七年时间，许多地方通过公务卡消费，在银行卡的基础上更“阳光”“透明”，对相关的公务消费起到了监督管理的作用。通过公务卡消费支出、资金清算、信息传送，有利于节约资金；通过透支占用银行资金从而减少预算单位现金使用量，同时因使用公务卡还款，公务卡消费者需在信用期及时报销还款，否则要遭银行罚款，缴纳滞纳金，达到了及时报账的目的；公务卡消费有明确的使用范围，即预算单位日常公用支出、零星购买支出、差旅费、会议费、招待费、小额修缮等均可。同时通过公务卡消费数据的录入，为日后纪检、监察、审计等部门的工作提供有用的信息，也为财政部门动态监控提供有力支持。只有明确思路，积极推进公务卡制度改革，加强对公务卡的管理，才能真正实现财政部门和预算单位对公务消费进行监督管理的目标。

2.从公务卡推行的成本效益角度理解其推行使用的意义

从北京市财政局网站上获悉，北京市预算单位公务卡制度改革取得新成效。一是公务卡制度改革不断深化，改革范围不断扩大。2014年北京市级预算单位新增加178家公务卡制度改革单位，比上年同期增长14%；北京市区县预算单位新增加1183家，比上年同期增长26%。二是公务卡开卡量、使用量、报销量大幅增长。2014年市级预算单位公务卡开卡量为6.2万张，比上年同期新增2.3万张，增长59%，公务卡报销2.4亿元，比上年同期增长189%；区县预算单位公务卡开卡量为3.2万张，比上年同期新增1.6万张，增长100%，公务卡报销2亿元，比上年同期增长112%。三是现金提取不断规范，进一步促进了公务卡制度改革。2014年6月以来，市级预算单位严格执行现金提取和使用规定，规范现金提取和使用，现金支出量呈明显下降趋势。全年市级预算单位累计提取现金8.9亿元，比上年同期减少6.7亿元，下降43%。[6]以上数据足以说明，公务卡推行有利于财政部门对预算单位的管理，并使其逐步走向正规化，真正做到信息集合全面化、现金流量减少化，从而也促使金融部门减少现金流量，降低现金运输过程中的成本。

由于公务卡是信用卡，具有透支能力。比如，北京市财政局2014年公务卡还款4.4亿元，按信用期（在北京地区，北京银行信用卡优惠期最长56天，最短20天）加权平均38天，如果4.4亿元公务卡平均还款期限为一个月，北京银行活期存款利息为0.35%（建设银行为0.42%），则北京市财政预算单位公务卡的利息节约额为：440000000× 0.0035×30/360=128333元。按照公务卡目前推行的速度，不久就会达到6亿元的资金量，按其消费的时间一年推算，平均分布，则1月末5.5亿元，2月末5亿元，3月末4.5亿元，4月末4亿元，5月末3.5亿元，6月末3亿元，7月末2.5亿元，8月末2亿元，9月末1.5亿元，10月末1亿元，11月末0.5亿元。按建设银行短期存款3个月存款利息2.5%，6个月存款利息2.7%，9个月存款利息2.9%，一年期存款利息3.1%，由此加权平均，3个月、6个月、9个月、12个月的平均存款额分别为6亿元的1/4。这样，通过加权平均法计算利息为：

一季度利息=600000000×0.25×2.5%×90/360= 937500元；二季度利息=600000000×0.25×2.7%× 180/360=2025000元；三季度利息=600000000× 0.25×2.9%×270/360=3262500元；四季度利息= 600000000×0.25×3.1%×360/360=4650000元；一年综合存款利息为1087.5万元。即使财政不把公务卡还款的资金存为定期，那么6亿元资金一年的活期利息=600000000×0.35%×30/360=175000元。与原来财政部门将资金在预算批复后全部分发至各财政预算单位相比，仅公务卡还款一项，北京市预算单位的公务卡还款资金在消费之前存在国库中的利息差，每年便可获得利息收入1000多万元。如果今后普及顺利、推行广泛的话，公务卡还款金额会成倍增长，相对所得利息至少在3000万元左右，而且是每年均等收入。由此推算，全国财政预算单位如果都实行公务卡制度管理，所得的利息收益是巨大的。当然，这里涉及财政部门理财的水平和规模，在此不加论述。

由于公务卡使用者把公务卡作为普通商用卡使用，相继增加了商家的销售量和利润，也为金融部门赚取了一定的利润。对审计部门来说，公务卡消费通过划款，交易过程的电子信息必然会被详细记录，为审计、纪检、监察提供了方便。当然，交易过程留存的相关信息越多，公务消费的透明度就越高，纪检监察的工作就越好开展，对证据的获取就越充分。从另一个角度看，公务卡使用为每一笔消费留下了完整的证明链条，可以消除过去用现金交易时交易过程不明显、交易证据不充分的弊端。公务卡消费提高了消费透明度，使造假成本剧增，造假者也会因成本高昂而放弃造假，由此也保护了消费者，减少贪污腐败案件的发生。由于公务卡操作平台建立在财政支付管理系统基础之上，投资小，成本低，见效快，所以从成本效益原则来看，即使动辄几亿元资金量的预算单位，虽然公务卡使用会增加公务卡管理人员（一般在4亿元以上的单位会增加一名会计），但从长远来看，还是利大于弊。对于财政部门、预算单位、商家、公务消费者等来说，都是如此。

另外，从银行角度看，如果现金交易量大，会增加现金的印制、铸造、调拨、整点的工作量以及残币销毁压力。政府部门使用公务卡支付对整个社会具有较强的导向作用和辐射效应。公务卡制度有利于改善银行卡受理环境、促进银行卡产业发展。近年来，我国银行卡事业快速发展，受理环境明显改善。截至2014年底全国银行卡特约商户超过180万家，POS机和ATM机分别超过220万台和30万台，2014年银行卡交易达到240万亿元。公务卡的应用推广也将促进我国银行卡业务的快速发展，有利于扩大银行卡消费主体，优化产品结构，也有利于发挥信用卡扩大消费信贷、培育信用观念的功能，对于提升金融服务水平，改善银行卡受理环境具有积极作用。从目前情况来看，终极效益是无比巨大的。

3.优化公务卡外部使用环境

优化公务卡外部使用环境，财政部门、银行、商家应当协同作战。凡是能纳入银行管理范围，有条件的商家应尽量使用POS机，银行应当为其提供便利条件，进行安装调试及日常维护。财政部门应当规范发票、POS机小票、购货清单的格式内容，以方便公务卡消费后审核报账。银行从商家获取公务卡消费数据后要及时、完整、统一按规定时间传递到财政部门，同时，对POS机布局要合理，凡是有条件的地方均予安装。另外，财政部门公务卡管理要及时释放公务卡消费数据，以便预算单位财务及时录入数据，对于新办卡、补卡要及时办理。也就是说，应该由财政部门管理的事宜要及时处理，以便使用数据的下游单位正常操作。对公务卡的具体管理人员要进行定期培训，及时解答有关公务卡报销管理中出现的各种问题。财政部门应该制定更为详尽的公务卡操作守则，使公务卡管理人员能够有效地进行公务卡管理。

4.规范公务卡报销票据审核管理

一是注意发票、购物清单、POS机小票的时间要基本一致。通常情况下是一致的，但有时会出现不一致的情形，这就要确认其真实性，如果发票是几个月前开的，而刷卡是最近的则此业务极有可能是不真实的。反之，如果POS机小票是几个月前的，而发票是近期的，则此业务需要确认其真实性。如果发票、POS机小票、购物清单三者内容均不一致，则虚假的成分较大。一般情况下，以POS机小票为主；当POS机小票金额大于发票金额时以发票金额为准；当POS机小票金额小于发票金额时，则以POS机小票金额为准，其前提条件是一定要区分开公务卡报销人员的公务消费和私人消费，剔除私人消费部分。

5.不断提升预算单位公务卡管理人员的管理水平

财政部门对预算单位财务人员特别是公务卡管理相关人员进行业务培训，以提高公务卡业务管理水平。由于预算单位的会计人员每天要处理公务卡报账业务，如果对公务卡业务不熟悉、对流程不清楚则会产生许多问题，一旦在公务卡还款过程中出错会涉及本单位、银行及财政部门，纠错时间长，程序多，处理起来非常麻烦。同时，各预算单位要对报销人员进行培训，让他们熟悉公务卡报销流程、报销范围，分清项目经费和基本经费的区别、票据粘贴顺序，并正确、规范填写公务卡报销审批单。

6.管理、利用好公务卡消费数据

公务卡制度有利于进行大数据分析，从而可引起财政管理的革命性结果，是现有管理水平所不能达到的。

财政部门或一些调查公司通过取得公务卡公务消费数据，可分析出目前公务卡允许消费的7个范围的大类，而且也可以分析出每个大类里每个小类及其数量，如果是连续年度大数据，则可分析出每个小类的年度增长速度（金额、数量），如办公用品支出细化分为办公耗材（电话、台灯、计算器、打印纸、复印纸、文件柜、文件夹、档案袋等等），文具（笔、墨、纸等等），更有利于财政管理。比如，北京市财政部门可通过公务卡消费数据，分析确定哪些商家的哪些商品可以通过集中采购或定点采购，从而作为公务消费的定点商家，使公务消费的办公用品更加实用，产品质量更加有保证，当然，也可据此淘汰弄虚作假的商家和厂家，既有利于财政部门更好地进行财政财务管理，也有利于厂家商家的良性竞争和整个社会的发展。

7.加强公务卡风险管理

新国库管理制度要求，财政资金在最终实际支付到收款人之前，必须最大程度地保留在国库中。由于信用卡比借记卡风险高，而且目前信用卡风险管理措施不够完善，同时公务卡又可用于私人消费支出，因此公务卡风险防范工作也已提上议事日程。目前，公务卡信用额度按要求一般在2万～5万元之间，这对控制风险起一定作用。即使出现风险也会在可控制的范围，从而降低财政部门、预算单位的资金使用风险。预算单位公务卡管理人员要做到：对本单位在职人员公务卡出现的各种情况及时处理，至少每年对公务卡使用人员的公务卡情况进行核对，及时挂失、停用、补办等；对在职人员退休以后，应及时从财政公务卡管理系统中解除其与财政公务卡的关联，以保证把风险降到最低，进而保证财政资金安全。公务卡数据经过环节多，如消费者、商家、银行、财政部门、预算单位财务处，这些环节所涉及的公务卡管理人员要规范公务卡数据使用要求，各环节均不能随意外传数据或丢失数据。另外，公务卡中公务消费数据应为保密级别，与普通消费数据意义不同，如果数据（特别是如法院、检察院人员公务消费数据或其他特殊行业部门的数据等）丢失，将会造成不良后果，因此，要特别加强风险防范管理。

四、结束语

公务卡制度改革具有深远的历史意义和现实意义，推行公务卡业务有利于深化财政改革，有利于财政部门掌握各预算部门的经费开支进度和内容，有利于财政管理和监督。推行公务卡利国利民。从总体上看，财政、银行、商家、预算单位、公务人员等都在不同程度上受益，从而减少了社会总成本，节约了资源，提高了财政资金的使用效率。

[1]焦晶.公务卡结算方式在检察机关推行中存在的问题和对策研究[C]//北京市预算会计研究会.预算会计优秀论文选，2013：194-201.

[2]袁园.高校公务卡结算的问题及对策[J].经营管理者，2014（5）：26.

[3]公函.关于预算单位公务卡改革存在的问题及对策[J].现代商业，2014（14）：208-209.

[4]洪志明.推行公务卡制度存在的问题及对策[J].管理观察，2014（19）：57-58.

[5]仇艳明.全面推行公务卡结算制度的对策建议[J].行政事业资产与财务，2014（6）：31-32.

[6]全市公务卡制度改革成效进一步显现[EB/OL].（2015-03-19）.www.bjcz.gov.cn.

责任编辑：林英泽

On the Problems of the Reform of the Fully Implemented Official Business Card System by Budget Departments and the Countermeasures

MA Dongliang
（Beijing WuziUniversity，Beijing101149，China）

With the increase of the number of issued business cards and the users，there are increasingly more problems existing in the using of the business card.In deepening reform in business card system，we should clarify the way of reform，correctly understand the reform target and the significance of implementing this system from the aspect of cost and benefit，optimize the external situation for the use of business card，standardize the related examining system，improve themanagement level，do abetter job in using the related data，strengthen riskmanagement，and effectively prevent related risk.

budgetdepartments；businesscard system；public finance；budget

F812.45

A

1007-8266（2015）08-0089-05

马东亮（1962—），男，宁夏回族自治区中卫市人，北京物资学院财务处高级会计师，主要研究方向为企业会计核算、预算单位财务管理。