李海燕

关于我国农村基本养老保险筹资问题的几点思考

李海燕

农村社会养老保险不能开展不顺利的一个根本原因是资金筹集问题。我国农村养老保险在制度设计和具体实施两方面均存在不足，应该尽快制定具体有效的筹资制度，明确政府、集体和个人在养老保险中的筹资责任，才能保证养老保险在全国范围内顺利推广。

农村基本养老保险；筹资问题

一、我国农村基本养老保险筹资的历史与现状概述

我国从20世纪80年代中期开始建立的农村社会养老保险制度，到目前为止大致经历了四个阶段：

（一）探索试点阶段（1986-1992年）

1986年，民政部根据国家“七五”计划关于“抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”的要求，开始经济发达地区进行农村社会养老保险制度工作探索。

（二）稳步推广阶段（1992-1998年）

1992年1月1日起在全国公布实施《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称《基本方案》）。1992年12月，民政部在张家港市召开会议，总结各地试点经验，要求在有条件的地方逐步推开。

（三）衰退整顿阶段（1998-2002年）

1998年，政府机构改革，农村社会养老保险由民政部移交给劳动和社会保障部。由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。1999年7月，国务院决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。

（四）创新发展阶段（2002-2006年）

2002年10月14日，劳动和社会保障部向国务院呈送了《关于整顿规范农村养老保险进展情况的报告》，提出了农村社会养老保险工作要坚持在有条件的地区逐步实施，同时研究探索适合农民工、被征地农民、小城镇农转非人员特点的养老保险办法。2002年11月党的十六大明确提出的“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”为标志，农村社会养老保险工作进入了一个新的发展阶段，即新型农村社会养老保险制度的创新发展时期。

（五）全面试点阶段（2006年至今）

2006年年初，在《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2006]1号）、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）、《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发[2006]29号）和国家“十一五”规划纲要中，都提出了推进社会主义新农村建设的战略思想，其中“建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”作为社会主义新农村建设的重要内容，摆在一个突出重要位置。“新型农村社会基本养老保险”概念得到了统一的认可，开始了政府高度关注的全面实施阶段。

“十二五”开始以来，我国农村社会保障已经取得了重大进展，2014年全国农村的最低生活保障制度全面落实。我国的新农合农村医疗保险全面展开，2014年已经扩展到全国所有省份，并且覆盖面达到90%以上。在此基础上，农村养老保险方面出现了重大突破。根据党的十六届六中全会提出的在2020年以前基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的战略目标，按照中共中央国务院关于探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度的要求，劳动保障部通过鼓励各地试点，开展中外合作项目等多种形式，积极稳妥地推进新型农村社会养老保险制度创新。李克强总理在2014年的国务院常务会议上决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。北京、山东、安徽、山西、江苏、浙江、广东等省市的地方政府加大公共财政，对农村社会养老保障制度建设的投入，探索建立农民个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资机制。试点在调动农民参保积极性，扩大覆盖面、提高保障水平、规范管理等各个方面取得了新的进展。

总的来说，在“十二五”的最后一年的农村养老保险试点工作已经成为中央和地方政府工作的重点，今年实施范围和参保率将继续不断上升。

二、我国农村基本养老保险筹资原则和实际实施情况

我国的农村社会养老保险筹资设计主要遵循两大原则：一是不再采用由国家和集体（或企业）包揽的方式，使国家和集体（或企业）不再背上沉重的包袱，通过不断强化人们的自我保障意识，逐步建立以个人资金为主、集体补助为辅的社会保障体制；二是不能走西方福利国家的路，强调保险的标准与农村经济发展水平相适应，以保障老年人的基本生活需求为原则。

1992年，民政部农村养老办公室制定了《基本方案》，确定了以县为单位开展社会养老保险，方案的规定充分体现了上述两大原则。《基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上要坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付，国家予以政策扶持，主要是通过对企业支付集体补助予以税前列支体现。同时，《基本方案》还规定：农村社会养老保险基金的月缴费标准设2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元10个档次，各地区可以根据各自不同的经济发展水平选择不同的投保档次。

目前，国内很多地区已经开始了农保创新改革的探索，由于各地经济基础的不同，养老保险统筹层次比较低，一般以县或者市为单位进行统筹。各个统筹单位根据本地社会经济文化等基础，进行了各具特色农村养老保险试点。由于《基本方案》中的筹资准则已经无法适应我国社会发展的需求，各地在试点过程中，均根据经济基础进行了一定的调整和创新。

三、我国农村基本养老保险筹资中存在的主要问题及分析

目前，我国养老保险所遵循的最基本的原则仍然是1992年民政部颁布的《基本方案》，虽然有各地的试点中已经开始明确政府的责任，但是地方政府的政策的稳定性比不上中央政府，总体筹资政策原则忽略了政府的责任，导致了现实中的农村养老保险中存在一系列问题。

其一，筹资责任不明确，集体和政府责任空缺。《基本方案》较多地强调了农民的自我保障，规定个人缴费为主，主要依靠个人帐户积累来为养老提供保证，却忽略和淡化了政府和集体的责任，没有对集体补助和国家政策扶持的最低标准做出明确的规定。

其二，筹资比例不合理，集体和政府负担过低。一方面，政府扶持通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现，这首先就将乡镇企业发展缓慢的村集体和没有乡镇企业的村集体排除在政府扶持之外，使得“国家予以政策扶持”成为一句空话；另一方面，由于大多数村集体积累实际是“空壳子”，集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，由此，“集体补助为辅”也成了一句空话，农民参加养老保险实际上成了纯个人储蓄积累保险，而集体和政府的缴费缺位，没有起到社会收入再分配的作用。

其三，筹资标准过低，无法达到养老目的。由于缺乏政府和集体的补助，根据民政部规定的养老金的计算办法，农村社会养老保险基金采取自我平衡方式。虽然较低的缴费门槛有利于农保工作的普及与扩面，但也导致了未来养老保障的能力低下，无法达到农村养老保险的养老目的，使得我国的农村养老保险制度流于形式。

筹资总体原则和具体实践的存在的问题导致的结果是：

其一，农村养老保险具有不稳定性，不仅挫伤农民的积极性，也影响了政府的信誉。

我国养老保险一直处于试点阶段，通过政府信誉在支持。但是我国由于我国筹资责任不明确，制度稳定性很差。特别是1998年开始的对原有的农村养老保险清理整顿使得农民对养老保险认可性大大下降，并且还影响了政府的信誉。

其二，农民的投保积极性不高，农村养老保险难以推广。我国目前的农村养老保险的覆盖面仍然不广，并且处于试点阶段。有关资料显示，从农村年轻人对自己将来养老问题的打算来看，94%的农村青年人希望将来在家中养老，72.2%的青年人希望将来依靠子女养老。

其三，养老保险的社会保障信誉难以实现，只是个人储蓄的替代。农村养老保险的目的是保障老年人基本生活，是对收入的一种再分配。分析我国现行的原则和具体试点可以发现，我国的养老保险完全只是一种强制性的个人储蓄，没有起到收入再分配的功能，也不一定的能保障老年人的基本生活。所以并没有发挥养老保险的社会保障功能。

四、对我国农村基本养老保险筹资问题的几点建议

经过二十多年的农村养老保险试点和推广，我国到2006年以来已经进入了政府高度重视的全面试点及实施阶段。

在筹资上，我国目前仍然坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。在实施过程中，各地根据经济基础进行了一定的调整和创新。创新筹资模式按照政府筹资责任规定明确性划分，但是，目前我国的农村养老保险模式在中央政府在总体原则上的规定导致了筹资责任不明确、筹资责任不合理、筹资标准过低的问题，在具体试点过程中，存在筹资责任不科学和筹资责任不稳定的问题。

我国养老保险在实施过程中，制度和实践两方面均存在不足，而筹资问题是其中一个急需解决的核心问题，应该尽快制定具体有效的制度，明确政府、集体和个人在养老保险中的筹资责任，并且配以适当组织机构保障规定的实施，只有明确责任才能保证养老保险继续顺利在全国范围内推广。

从理论分析上来看，社会保险的公共产品性质要求公共部门来提供；社会基本养老保险目的要求养老保险应该是社会各个主体共同承担的责任；根据制度供给“谁受益、谁负责”的原则要求各主体共同承担；从激励机制的角度，应增加政府的投入。总的来说，就是要由政府、集体和个人共同承担养老保险的筹资责任。

从具体经验分析来看，我国应该采取的比较适合我国国民经济发展现阶段国情，并且能够实现我国农村社会基本养老保险的目的的社会保险制度。结论是我国的农村基本养老保险筹资应该由三者共同承担责任，模式可以是领取额由“个人账户+基础养老金”相结合。基础养老金的主要目的是起到收入再分配的功能，实现社会保险的共济性原则。而个人账户体现了个人的责任，也是为了避免政府承担过于沉重的财政负担。同时还根据经验指出了具体承担的比例。

现阶段我国的具体实践中，尚难实现全国统一的全国统筹农村基本养老保险制度。所以本文难以得出一个具体的统一模式，只能提出框架模式的几点建议。

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李海燕，大棒集团有限公司。

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1008-4428（2015）01-123-02