段欣悦

我国国有资产管理体制改革模式和途径分析

段欣悦

国有资产管理体制改革是我国经济体制改革的核心问题之一。建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理制度是我国经济发展亟待解决的问题。然而国有资产管理体制的改革是一个漫长而复杂的过程，加强国有资产管理是保证国民经济持续健康发展、维护国家安全、增强我国国际竞争力的重要途径。党的十八大提出要“完善各类国有资产管理体制”，充分肯定了党的十六大以来所取得的国有资产管理体制改革成果，也对未来的国有资产管理体制改革作出了重要部署。我们要深入贯彻党的十八大精神，在实践中不断探索、发展和完善国有资产管理体制，建立一种科学有效的国有资产管理体系。本文针对我国国有资产管理体制改革中出现的问题进行分析，并提出了改革建议和实现途径。

国有资产；管理体制；改革；实现途径

一、现行国有资产管理体制的概述

（一）国有资产的概念

国有资产是指国家基于国家权力的行使而依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资及投资收益形成的，以及国家拨款、接受赠与等形成的各种财产和财产权利。国有资产是属于全民所有及国家所有的一切财产和财产权利的总和。国有资产有广义和狭义之分，广义上的国有资产即国有财产或国家财产，是指依法归国家所有的一切财产，即包括增值型或经营性国有财产，又包括非增值型或非经营性国有财产。狭义的国有资产仅指增值型或经营性的国有财产。本文所说的国有资产是指广义的国有资产。

（二）国有资产的范围

在我国，国有资产包括以下几个渠道：一是国家以各种形式投资所形成的资产；二是国家接受馈赠形成的资产；三是国家凭借权力取得的属于国家的财产；四是凡在我国境内所有全部明确的各项财产，除法律另有规定的，也属于国有资产。

（三）国有资产管理体制的内容

国有资产管理体制指国家对于国有资产的形成、使用及收益分配所制定的法规、制度的总和。它的基本内容包括：国有资产管理机构的性质、机构设置和职能设置；国有资产管理机构与国家经济管理一般机构的关系；中央与地方国有资产管理机构的权责划分及管理机构内部各部门之间的权责划分及相关关系；国有资产所有者权责的实现方式。总的来说，国有资产管理是我国经济管理体制的重要组成部分。

（四）国有资产管理体制的现状

1.国有资产管理目标不明确

确立符合实际的国有资产管理目标是建立科学的国有资产管理体制的重要环节，没有明确的目标定位很难建立有效的国有资产管理体制。由于大多基础性企业都涉及为国民经济的整体发展服务，并不把追求盈利作为主要目的，因此只以竞争性国有企业的资产管理目标来衡量太过于简单化，并容易导致不同类型的国有资产管理与其社会目标职能发生冲突和矛盾。

2.中央政府与地方政府对国有资产管辖界限划分不清

国务院代表国家行使国有资产所有权，但是在中央和地方政府之间权力划分不清，缺乏责任约束，对于国有资产的管理比较松懈。

3.政企职责不分

许多政府部门既承担公共管理职能，又承担部分国家所有权职能。这使政府部门不能准确定位，既妨碍了政府正常行使公共权力，又将国有企业作为行使公共职能的工具，让企业承担社会职能，造成企业负担过重。

4.所有权和经营权混合

政府部门以行政方式干预国有企业，管理国有企业。将所有权与经营权混为一谈并带来了两个后果：一是行政“越位”管理，抑制了企业的市场活力和竞争力，造成国有资产管理的低效率；二是企业“缺位”问题，缺少了制度上的约束，使得所有者权益严重流失，给企业未来的发展带来严重的负面效应。

二、我国国有资产管理体制亟待解决的问题

（一）没有配套的法律体系对国有资产进行管理

目前我国的国有资产管理体制中的一个重大问题是立法体系不完善，没有配套的法律体系来调整国有资产关系、规范国有资产运行，使国有资产的管理缺少必要的法律依据。

（二）国有资产管理办法单一

在现阶段国有资产管理问题上，用竞争性国有企业的资产管理目标来衡量所有资产，没有建立差异化、多层次、多方面的管理，导致了不同类型的国有资产管理与其目标不一致，使国有资产管理出现低效率和浪费的情况。

（三）没有实行国家所有权与企业经营权分离

为建立更为规范的国有资产管理模式，就必须实现国家所有权与企业经营权分离。国家享有所有权，以股东方式行使出资人权利、履行出资人职责；企业拥有法人财产权，在公司治理框架下自主经营、自负盈亏，成为独立经营管理的市场主体。政府部门不得越权干预，从而更好地实现国家所有权与企业经营权分离。

（四）缺乏有效的国有资产监督管理体系

从长远来看，国有资产管理的任务是保护我国的国有资产并使其增值。但从我国实际情况看，由于国家没有对国有资产进行有效管理，国有资产权益受到严重损害。主要体现在以下方面：国有企业亏损严重，经济效益严重恶化；法律制度不健全，国有资产缺乏法律依据和法律保障。

（五）没有建立合理的国有资产管理绩效评价体系

国有资产管理的业绩评价是对整个国有资产管理体制运行效果的考核和评价，从而不断修正和完善国有资产管理体制。由于国有资产管理绩效的评价结果涉及到国有资产管理机构和其管理者的切身利益，所以评价标准的选择十分重要。综合来说，国有资产管理绩效的核心是看其是否真正实现了国家持有国有资产的社会、经济目标，但也要考虑到不同国有资产管理机构及其管理者的责任，要分级、分层次管理。

三、我国国有资产管理体制改革的重要性

国有资产管理体制改革是我国经济体制改革的核心问题之一。建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理制度是我国经济发展亟待解决的问题。国有经济与市场经济相结合，创造一个更有效率的经济组织形式是经济发展的必然趋势。改革开放以来，国有企业改革已经取得了很多的成果，国有企业在改革中不断发展壮大。国有企业总体实力不断增强，在经济和社会发展中发挥着重要作用。在其他经济成分快速发展的同时，国有企业在竞争中也保持了较快增长。但是从总体上来看，国有企业改革仍然面临着严峻的形势，有很多企业的改革严重滞后，处境更加艰难。

不仅如此，问题还在于代表政府管理企业是由多个部门分散行使国家所有权。这种分散型的所有者职能代表架构虽然在实践中发挥了一定的作用，但从整体上看有很大的弊端。一方面抑制了企业市场活力和竞争力，造成国有资产管理的低效率；另一方面，缺少了制度上的约束，使得所有者权益流失严重。

若能建立一个科学、独立的国有资产管理部门，专门对国有企业资产进行管理，这将有助于从根本上改善政府、市场与企业的关系，为政企职责分开打下坚实的基础。因此，我们必须加强国有资产管理体制改革的力度，建立一种规范而又有效的管理模式，推动国有资产管理体制改革进程，从而更好地促进经济体制改革。

四、我国国有资产管理体制改革的途径

（一）坚持立法先行，完善国有资产法律体系

国有资产法体系应与市场经济发展保持一致。在制定统一适用于各种国有资产的法规的同时，分别制定经营性和非经营性国有资产法规，并且把经营性国有资产法规作为国有资产法体系的主要组成部分；将确立国有资产所有者、投资者和占用者的市场主体地位的法规和保障国有资产实现价值化的法规，在国有资产法体系中具有突出地位。

国有资产法律体系应体现中国特色社会主义经济制度。始终把保障国有资产运行符合全民利益，作为国有资产法体系发展的宗旨。

（二）调整国有经济结构和布局，使之适应经济发展需要

国有企业是我国国民经济的支柱，因此应深化国有企业改革，探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，大力推进企业的体制、技术和管理创新。进一步促进竞争性国有企业产权的多元化发展。

政府作为公共机构，主要职责应为社会提供公共物品和公共服务，政府的主要收入来源不应是经营国有资产或收取企业利润，而应是税收，并将收入用于公共建设和服务，其目的是为整个社会提供基础性服务，促进社会的平等和整体发展。因此，对国有经营性资产管理体制的完善应高度重视。

（三）建立科学有效的国有资产管理体制

一方面，应以国家所有为前提，合理划分中央和地方的国有资产范围，并赋予其完整而统一的权力与责任。坚持以国家所有为前提，已不同于传统的国家统一所有，政府分级管理，这里的国家所有，是由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，而不是单纯由中央政府来履行职责。

另一方面，要区分国有资产的不同类型，确立专门的国有资产管理机构和组织。在分别确定中央政府或地方政府代表国家履行出资人角色之后，需要进一步落实专门的国有资产出资人代表机构。政府应研究出台相应政策，对已成立的国资委进行有效的监督和约束，防止其权力膨胀。

（四）建立和完善国有资产评估机制

严格科学的资产评估制度是管理国有资产的重要前提。缺乏完备的资产评估管理制度，既难以保障国有资产的合法权益，又不利于企业之间的平等竞争。首先，应制定科学的资产计算评估办法。其次，应加强资产评估机构和资产评估制度的建设和管理。

（五）加强国有资产的执法保护和各项配套改革

加强国有资产的执法保护，应当成为加强国有资产管理,防止国有资产流失的重要措施。建立和完善国有资产的法律监督体系，加强国有资产管理的执法保护，运用各种法律手段保护国有资产。深化国有资产管理体制改革是一项系统性、复杂性的工程，因此，必须加快各项配套改革，来更好地推进国有资产管理体制改革。

五、结语

改革开放以来，我国国有资产管理体制经过不断的深化改革，已经取得了很大的成果，新的国有资产管理体制模式也已经初步形成。但是，新的国有资产管理体制仍然存在一些现实问题尚未解决，有许多事项需要明确。进一步改革和完善国有资产管理体制是必然趋势。

建立一种科学有效的国有资产管理体制关系到国有资产的保护和增值，对于推进我国经济体制改革和发展具有重大的意义。然而我国国有资产管理体制改革是一个漫长而复杂的过程，我们必须不断地分析问题，发现问题，解决问题，不断推进改革。在实际的国有资产管理中，应结合中国国情，立足于具体管理实际，建立一种科学有效的国有资产管理体制。从而使得国有资产管理体制真正成为促进国民经济持续健康发展、维护国家安全、增强我国国际竞争力的重要途径，能够发挥出其应有的功能和作用。

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段欣悦，女，安徽省凤阳县人，安徽财经大学2012级财政学专业学生。

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1008-4428（2015）01-22-03