王建胜

地方法人反洗钱监管模式探讨
——以福建地区农信社为例

王建胜

传统的规则为本反洗钱监管制度的弊端日渐凸显，而以法人监管为主体的风险为本反洗钱监管理念日益成熟。本文对两种监管理念做了比较分析，并提出适合地方法人反洗钱监管模式的修改完善建议。

地方法人；反洗钱监管；模式

2012年人民银行总行提出全面推行风险为本的反洗钱工作方法，开展以法人为主体的监管模式试点工作。以法人监管为主体的反洗钱监管模式被正式提上日程，标志着我国反洗钱由“规则为本”进一步向“风险为本”迈进。2013年6月福建省率先在全省农信系统开展法人监管试点工作，拉开福建省“风险为本”反洗钱监管的序幕。作为基层央行，研究不同监管模式对地方法人监管的适应性具有一定的现实意义。

一、我国反洗钱监管模式概述

其一，规则为本监管模式。规则为本是监管当局通过制定各项反洗钱规则，以法律法规或行政命令的方式要求金融机构遵照执行，并通过非现场监管和现场检查等措施指导金融机构严格遵守反洗钱法规。2003年1月以规则为本的反洗钱监管模式的初步建立。直至2009年人总行首次提出“推行以风险为本的反洗钱监管方法，不断完善反洗钱机制”的思想。这段期间义务主体的反洗钱工作主要以合规为主，即以三项核心义务为核心开展合规性履职。合规性监管是我国反洗钱工作初级阶段的一种必然的表现形式。

其二，风险为本监管模式。风险为本是指反洗钱法规范围内的义务主体,应科学准确地评估本行业、本单位、本部门面临的洗钱风险,有轻重、有主次地履行反洗钱合规职责,以有效监控和防范潜在的洗钱行为。2008年年底人民银行总行正式提出要在反洗钱监管中大力推行国际先进的风险为本，在随后的《中国2008－2012年反洗钱战略》再次明确提出了“推行以风险为本的反洗钱监管方法，不断完善反洗钱机制”的思想。2011年起人民银行部分分支机构在非现场监管基础上对风险评估方法做出了有益探索和尝试，将评估为高风险的金融机构、涉及金融犯罪的金融机构以及未按监管要求完成反洗钱工作整改的金融机构作为现场检查的重点对象，着重对金融机构总部内控制度设计、分支机构执行内控制度情况以及高风险业务进行检查①2011年中国反洗钱报告。，标志着我国反洗钱工作进入“规则为本”向“风险为本”过渡阶段。

二、地方法人监管模式的转变与发展

市场失灵理论认为金融市场中信息是不完全的，市场本身不能够生产出足够的信息并有效地配置它们。同时信息也是不对称的，义务主体拥有比监管主体更多、更有价值的信息，这些都会导致委托人对代理人的监督失效，即造成市场失灵。而合理的金融监管模式可以更好地克服市场机制的缺陷。

其一，规则为本在地方法人监管中存在的弊端。合规性监管作为一种对市场行为的再反应，存在诸多弊端。以农联社为例，在规则为本的监管模式下，其反洗钱的主要精力都围绕着“三项核心义务”展开，遵循着合规即免责的原则，缺乏对客户身份的实质性调查，导致客户信息的有效性严重不足；忽视了对产品及客户的洗钱风险的识别、评估和防范，没有将更多的监管资源配置在高风险业务上，导致高风险产品及客户的洗钱案件频发；缺乏对异常监测指标的合理性设计及系统功能的升级，导致资金监测的准确度、完整度和可信度过低，异常监测指标的有效性严重不足，系统错预警、漏预警现象相当普遍。由于长期习惯以合规应付监管，导致农联社缺乏从根本上完善自身洗钱风险防范机制的内在动力，不利于对机构整体风险的控制。

其二，风险为本监管机制在地方法人的应用模式。风险为本的监管流程包括：识别风险、评估风险、资源配置。即首先要对风险进行有效的识别。按照风险的属性可将反洗钱风险氛围固有风险、可控风险及监管风险，各种风险的影响因素各有不同，但这些风险在地方法人金融机构中都是可识、可测、可防的，因此在有效的风险识别基础上需要对风险进行评估。按照评估主体的不同可将风险评估分为法人机构反洗钱风险评估、洗钱风险自评估、产品及客户洗钱风险评估。机构的洗钱风险评估标准一般参照5C标准，并在5C标准基础上进行修订完善。产品及客户的洗钱风险评估目前尚无统一的标准，也正是地方法人监管试点亟待探讨的一个问题。

其三，风险为本监管模式在福建省的实践。2013年6月份人行福州中心支行制定了《福建省农信系统反洗钱法人监管试点工作指引》，拉开了福建省反洗钱法人监管试点的序幕。此次试点选取了全省17家农商行、县级联社协同省联社开展试点工作。此后全省各级人行围绕着法人机构反洗钱风险评估，分级、分类监管的手段和内容，分级建立法人监管档案的内容、共享方式和维护责任等方面开展了深入的研究。而试点行社则在建立分类别的异常交易自主监测指标体系，开展洗钱风险自评估和客户风险等级评估以优化反洗钱资源配置，改造现行的反洗钱监控系统，优化内控制度及操作流程等进行了探索。试点时间历时一年，从目前的效果看各试点行社在自身内控制度及操作流程、系统的缺陷与漏洞、产品及服务风险的把控等方面做了大量的评估与修订工作，参与试点指导的各级人行也从中领会到了法人监管的内在要求及风险为本反洗钱监管模式的内涵。

三、地方法人监管由规则为本向风险为本过渡需要解决的几个问题

其一，路径依赖问题。规则为本向风险为本变迁过程可能存在路径依赖：风险为本监管对监管部门的监管能力和义务主体的履职能力都提出了更高的要求，双方都必须以客户和业务为核心，从顶层去识别、计量、监测和控制法人金融机构在环境、产品及服务、控制、沟通和调整等方面存在的洗钱风险，以实现对洗钱总体风险的把握和防范，作为一种本能的反应，长期习惯规则为本的监管主体和义务主体难免会对工作转型采取消极应对或坐等观望的态度，这可能影响法人监管制度推行的总体进程和效果。

其二，地方保护问题。基于地方法人金融机构在当地的重要地位，当地人民银行难以避免地会对地方法人金融机构在反洗钱监管中采取区别对待的态度，特别是在监管处罚的选择上，对法人金融机构可能会因多方面的影响和压力，而倾向于从轻处理或采取其他替代形式。风险为本监管模式下能否在原有的规则为本的处罚机制下设立新的专门针对风险的处罚机制或者其他约束机制，来约束并彻底铲除这种地方保护行为，尚待解决。

其三，系统风险问题。以风险为本的监管模式强调对属地法人的监管，注重监管责任的划分。但是过分强调对地方法人的监管，容易忽略对非法人分支机构的风险防范，造成系统性金融风险。当前，我国金融机构跨区设立分支机构的现象较为普遍，地方法人金融机构跨区设立分支机构也成为了金融改革和发展的必然趋势。实施法人监管后各地人民银行如何有效联动，在确保对辖区法人金融机构实施有效监管的前提下，兼顾异地法人金融机构在本地分支机构的监管，以及辖区法人金融机构的在异地分支机构的监管，以避免辖区法人金融机构在异地的分支机构及异地法人金融机构在本地的分支机构处于监管的真空，以防范系统性风险，是推行反洗钱法人监管制度必须考虑的问题。

四、完善地方法人监管模式的几点建议

其一，认清规则为本和风险为本二者的关系，实现两种模式的平稳过渡。规则为本和风险为本两种监管模式并非完全对立，而是层次递进、相辅相成的关系。地方法人金融机构由于其自身组织架构、内控制度和操作流程尚未完善成熟，地方监管力量相对薄弱，在当前规则为本的监管模式下急转成风险为本监管模式需要一个漫长的过程，对地方法人的监管应在保证合规的基础上，有计划、有步骤地推进风险监管试点。监管部门应该及时适应新的监管模式下反洗钱工作的新发展、新变化，避免用规则为本的惯性思维履行风险为本制度下的监管职责。

其二，建立健全约束机制，消除地方保护行为对法人监管模式的消极影响。在将地方法人监管权限下放到各级监管部门的同时，上级主管部门应加强对下级监管部门的监管实施再监管，防止在新的监管模式下出现逆监管现象，最大限度制约地方法人金融机构与监管机构“合谋”规避上级监管；应建立横向评比机制，对不同地方的反洗钱监管进行横向比较，将监管成效作为地方监管部门履职能力的考核标准，用奖勤罚懒的办法促进地方监管部门的监管主动性、积极性和长效性。

其三，建立监管横向交流平台，实行联动监管。风险为本监管强调地方属地监管，监管部门的重心放在当地法人。因此实施法人监管后各地人民银行应通过监管交流平台实施有效的联动，建立反洗钱监管信息数据库，实现不同地方监管数据的同享，实现风险评估情况和行政处罚情况的互通和现场检查问题的双向反馈，以确保对辖区法人金融机构实施有效监管的前提下，兼顾异地法人金融机构在本地分支机构的监管，以及辖区法人金融机构的在异地分支机构的监管，避免辖区法人金融机构在异地的分支机构及异地法人金融机构在本地的分支机构处于监管的真空，防范系统性洗钱风险。

其四，培育一支专业、高效的反洗钱专业队伍。大量的金融创新及金融风险事件表明，金融监管往往要滞后于市场的发展。因此，在洗钱工具和手法层出不穷的时代，必须培育一支具备金融、法律、科技等跨专业高素质的反洗钱专业队伍，实行考核上岗制，强化反洗钱人员对新知识、新业务的学习和吸收。根据地方法人金融机构的反洗钱风险等级、产品及客户的洗钱风险等级合理配置监管资源，真正实现差异化监管，最大限度地控制高风险产品及服务被用以洗钱的风险，制约不法分子利用金融机构的管理漏洞进行洗钱。

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王建胜，福建漳州人，厦门大学经济学院2011级在职硕士研究生，现供职于中国人民银行东山县支行，研究方向：金融理论与实践。

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1008-4428（2015）01-112-02