高涵柏

全球治理视角下的中国对非医疗援助

高涵柏

中非有着良好的历史关系，在解决非洲公共卫生领域问题上，中国拥有一定的历史经验。但中国对非医疗援助局限于传统的援助理念和模式，受到国际敌对势力“新殖民主义”的指责和批评，并未完全上升到公共卫生外交的高度。与之相应，树立全球治理援助观，提高中国非政府组织在对非援助中的作用，充分认识到全球治理援助中的冲突，是促进中国在全球治理视角下开展对外医疗援助，提高国际形象，实施外交战略的重要思路。

全球治理；医疗援助；中非关系

2014年，是周恩来总理访问非洲50周年，50年间中非关系有了长足发展。中非贸易从2000年的百亿美元到2013年的2102.4亿美元，增长了20倍。但近年来，中国在非洲的投资甚至援助遭受到了西方国家媒体“新殖民主义”、“资源掠夺论”等言论的指责与阻碍。西方学者提出来自中国的援助往往被定义为“流氓援助”，认为它不是被接受者所需要，而仅仅是因为国家利益使然①Dreher,Axel;Fuchs,Andreas.Rogue Aid?The Determinants of China’s Aid Allocation.CESifo Group Munich,CESifo Working Paper Series:3581。。中国在非洲的活动被看作在非洲推行“中国模式”，利用经济优势渗透非洲，排挤西方国家已有势力。当前，应对西方国家政治指责言论并促进中国与非洲进一步加深合作，成为当前中国对非洲外交的一个重要方面。

一、全球治理与医疗援助

（一）国际医疗援助概念的界定

国际医疗援助通常被认为是国际上国家和国际组织对因为各种原因没有能力进行治病的公民实施专门的帮助和支持，通过医疗机构对患病者实施的恢复其健康、维持其基本生存能力的救治行为。因此，国际医疗援助往往带有“人道主义”色彩。有学者认为“人道主义的”一词,起初指的是“紧急行动”；至于发展援助(目的在于提升生活状态虽稳定却不佳的居民的生活水平),则保留为二战之后各类社团以及公共机构这两个领域的规范用语②埃尔旺·凯内克.人道主义组织内在属性与其宗旨的矛盾：管理科学的一个研究课题.《国际社会科学杂志》（中文版），2004年第3期。。此外，在国家与国家间，学者更多地将国际医疗援助看成是公共卫生外交的一部分。公共卫生外交就是指各行为主体为解决全球公共卫生安全问题所采取的一种全球治理行动③晋继勇.浅析公共卫生外交.《外交评论》.2008年第8期。。合作应对国际公共卫生危机,事实上就是医疗外交(health diplomacy,也译为公共卫生外交)④张春.医疗外交与软实力培育——以中国援非医疗队为例.《现代国际关系》.2010年第3期。。根据中华人民共和国国务院新闻办公室2011年4月发布的《中国对外援助白皮书》规定，医疗援助的形式主要包括建设医院，提供药品和医疗物资援助。⑤《中国对外援助白皮书》.国务院新闻办公室.2011年4月。

（二）全球治理理论及重要性

在全球化进程日益加深的时代，世界各国在各个领域的相互依存度随之加深，传统安全的紧迫性和危害性趋于相对缓和，人类越来越受到随之兴起的全球性问题挑战，公共卫生危机就是重要的挑战之一。2014年2月在几内亚出现的新一轮埃博拉疫情在随后的几个月内在整个西非地区爆发，截止9月下旬，西非地区爆发的埃博拉疫情已经导致超过3000人死亡。2014年8月8日，世界卫生组织发表声明，宣布埃博拉疫情为国际突发公共卫生事件。

对非洲大陆而言，恶劣的卫生状况的危害性不仅局限于区域范围，对全球性公共卫生也构成了威胁。“艾滋病”、“埃博拉”这类有流行倾向疾病的出现已经威胁到所在地区乃至整个国际社会的安全，由于其所具有的全球性、超意识形态性以及挑战性，想要对其治理，现今单靠一个国家的力量已无法做到。在世界发展的经验中，全球治理理论为解决这些公共问题提供了思路与理论指导。全球治理委员会在《天涯成比邻——全球治理委员会的报告》中将全球治理定义为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程⑥（瑞典）卡尔松、（圭）兰法尔.《天涯成比邻-全球治理委员会的报告》[R].中国对外翻出版社公司组织翻。”。

全球治理理论体系不仅包含主权国家、政府间国际组织（IGO），还包括NGO、社会运动和行动网络等公民社会力量，这些不同向度的权威共同参与，大大缓解了因主权国家权威的局限性所带来的治理困境，推动这些问题向着一种良好治理的方向发展①郑安光：《从国际政治到世界社会—全球治理理论与当代大规模毁灭性武器控制》，南京：南京大学出版社，2009年版，序言第4页。。在医疗卫生领域中，非洲国家的单边力量，不足以对非洲整体公共卫生状况做出实质性改变，全球治理视角下多边合作的重要性随之凸显。

二、中国对非医疗援助的历史和发展

中国对非洲医疗援助在过去五十年间构成了中国对外援助的重要组成部分。根据援助力度的不同，新中国成立以来对非洲医疗援助可以划分为四个阶段。

第一阶段是1963-1970年，为中国对非医疗援助的起步阶段。这一时期，中国为了求得生存与外交空间，开启依靠“中间地带”国家的外交决策。“1955年万隆亚非会议后，中国对外援助范围从社会主义国家扩展到其他发展中国家，1956年，中国开始向非洲国家提供援助②《中国的对外援助白皮书》.国务院新闻办公室.2011年4月。”。1963年，中国派遣了去往非洲的第一支医疗队支援阿尔及利亚。这一阶段为对非医疗援助奠定了基础，但由于中国自身发展薄弱与意识形态的限制，使得这一时期的对非医疗援助规模较小。

第二阶段是1971-1978年，为中国对非援助的上升阶段。这一时期，“第三世界”的概念正式提出，中国重新与非洲刚果（金）等七个国家恢复外交关系，并与新独立的25个国家建交。这一时期，“非洲兄弟把我们抬进联合国”，作为发展中国家相互支持的表示，中国加大了对非医疗援助力度和覆盖范围。较第一阶段而言，中国在这一阶段医疗援助非洲国家的个数增加了23个。除了增加对非洲医疗援助，中国在此时期，开始与专业性的国际政府间组织——世界卫生组织合作，逐渐融入全球性的医疗卫生公共问题领域。

第三阶段是1979-1995年，为中国对非医疗援助的低谷时期。由于上一阶段文化大革命对国内经济社会造成的动荡影响，这一时期，中国开始转向以国内经济建设为重点的发展时期。中国逐渐将在非洲无私援助的形象向互利合作的形象转变。另一方面，中国开始面临其他外交问题，苏东剧变、“台独”势力崛起，非洲国家经历内乱……使得中国撤回了在非部分国家的医疗援助和卫生服务。这一时期，意识形态所起到的作用缩小，中国对非外交变得更加功利和务实。

第四阶段是1995年至今，这一阶段是中国对非医疗援助的转型阶段。这一时期，中国在国际卫生领域，与世界医疗卫生组织的合作得到进一步深化和加强。“中非合作论坛”的开展为中国对非医疗援助提供了机制保证，中国对非医疗援助在更加注重经济效益的基础上，也服务于中国企业“走出去”战略；中国在国际舞台上承担更多的责任，对外医疗援助意图相比过去发生了重要改变。

三、中国参与对非全球治理的必要性和障碍

（一）中国参与全球治理的必要性

2010年，中国名义GDP总值超越日本，成为仅次于美国的全球第二大经济体。除了经济方面，中国综合实力的增长，使其在国际舞台发挥越来越大的作用。传统发达国家的发展相对缓慢，新兴国家力量的兴起，导致了全球政治经济格局存在着重构的可能。随着全球化进程的深化，中国在全球利益多元化，全球性问题也逐渐成为中国的问题，就非洲而言，中非贸易额已超2000亿美元，非洲卫生领域条件的优劣影响中国企业在当地的发展。对于发展大国战略来说，参与全球治理，对于树立大国地位，增加国际话语权，进一步改变当前政治、经济格局具有必要性。在过去几十年间，中国不断参与国际性问题的实践，也使得中国参与全球治理具有必然性。

（二）全球治理视角下中国参与对非医疗援助的障碍

一方面，中国对非医疗援助局限于传统的援助理念和模式。中国传统医疗援助多针对一般性疾病，而非传染性疾病的预防与控制，因此我国传统的医疗援助很难应对突发性的全球公共卫生危机。“对外援助未纳入法制化的轨道，对外援助战略不清晰;非政府组织(NGO)在援助中的作用未得到有效发挥，中国的NGO在外援机制中参与程度很低，作用还十分有限”③杨鸿玺、陈开明.中国对外援助:成就、教训和良性发展.《国际展望》.2010年第1期。。在更关键的领域，传统理念容易忽视受援国真正所需，同时忽视全球卫生治理并不是简单地直接治病，对于把医疗援助作为公共产品向全球输出、以援助为中国在非开展外交服务的理念的认识不够深入。

另一方面，中国对非医疗援助受到国际社会“中国威胁论”、“资源掠夺论”的指责和批评。中国无附加条件的医疗援助受到“新殖民主义”言论的质疑。

四、全球治理视角下的中国如何开展对非医疗援助

当前中国对非医疗援助外交正面临在全球治理时代的新挑战和新机遇，结合五十年以来医疗援助外交的经验，探索未来中国对非医疗援助外交的新思维，在全球卫生治理领域，抢占先机，对中国应对当前挑战，把握时代机遇，实施大国战略，发出中国声音具有重要意义。

第一，树立全球治理援助观。

医疗援助不仅仅是物资、技术、人员、服务的简单加总，它同时具备公共产品的性质。“国际公共产品是一种原则上能使全球不同国家和地区人口受益的公共品，是公共产品概念在国际范围内的引申和拓展，具有公共品的基本特性。”④上海国际问题研究院全球治理研究所执行所长叶江，在2012年10月25日由同济大学政治与国际关系学院和上海市国际关系学会联合举办的“共同治理与国际公共产品创新”学术研讨会上的发言。中国对非医疗援助，应看成是在全球治理框架下，中国对世界公共产品的输出。在公共利益最大化的原则下，中国参与非洲公共卫生治理应该考虑中国和非洲国家利益的最大化。

中国现在所强调的“坚持韬光养晦，积极有所作为”在之前的基础上增加了“坚持”和“积极”四个字，中国现代国际关系研究院世界政治研究所所长高祖贵认为这是“对国际力量格局和自身实力的清醒认识”。在全球化时代，中国对非洲医疗援助外交，不能局限于单一外交目标的实现，应该被纳入中国全球公共卫生治理的重要环节。在过去双边机制开展医疗援助的基础上，中国应该更加关注如何利用公共卫生外交提高应对全球公共卫生危机的能力，在全球卫生治理体系中寻求自己的地位，扩大在全球卫生安全方面的影响力，在国际上展现负责任大国的形象。

第二，提高中国非政府组织在对非援助中的作用。

全球治理作为全球化的政治经济环境中解决全球性问题的一种模式，主权国家依然是最主要的治理主体。但是，随着非传统安全问题和危机的涌现，非国家行为主体特别是非政府组织在全球治理中的作用日益凸显。从国际先进经验来看，1999年诺贝尔和平奖得主“无国界医生”作为全球最大的独立医疗救援组织，在成立的四十多年间，在受到天灾、战乱、疫病的地区，尤其是在非洲，为受害者提供紧急医药救援，并推动营养和卫生项目，为全球卫生治理做出了积极贡献。

对非医疗援助中，中国政府占据绝对的主导地位，除了派遣医疗队、援建医院等，“中国青年志愿者海外服务计划”等项目中同样有涉及海外医疗援助项目，政府组织的援助形式和内容涵盖了援非的几乎所有方面，也使得非政府组织的团体和个人在援助非洲中作用稍显不足。

近几年来，非洲城镇的私人中医人数与日俱增，中医作为中国传统文化理念的具体表现形式，无形中在非洲大陆生根，扩大了中国文化的知名度与影响力。提高和支持非政府组织在对非援助中的作用，有利于补充官方组织援非项目的不足，降低援助的政治性色彩，从而应对敌对势力的政治性指责，同时也符合全球治理理论中重视被传统的国际关系理论所忽视的政治变量的要求。

第三，充分认识到全球治理援助中的冲突。

新兴市场国家和发展中国家整体实力快速上升，同时发达国家也在全力维护和巩固其领先地位与既得利益，使得世界正在经历调整与变革。在对非开展公共卫生外交的同时，应充分认识全球治理中的摩擦和冲突。以美国为例，冷战后，美国把在全球“扶植政治自由、人权和民主制度”作为其国家安全战略的主要目标，将医疗卫生援助上升到维护国家安全和利益的战略高度。2014年8月，奥巴马宣布将邀请非洲国家元首访美，并表示世界需要一个繁荣和自力更生的非洲，非洲需要加强法制、根除腐败、对公民更负责任。英国《金融时报》2014年11月6日刊登了署名图图·阿利坎特的分析文章称“美国有着向非洲铁腕人物‘献殷勤’的历史”，反映了美国在标榜自己民主制度先进，影响和渗透其他国家的公共外交战略。中国在全球治理框架下开展对非卫生外交，应权衡多方利益，避免争端和摩擦，淡化资源色彩。

中国对非医疗援助外交是中国对非洲外交的重要环节和领域，同时也是中国参与全球公共卫生领域治理的重要实践。中国应在全球治理援助观下，将传统对非医疗援助向全球治理视角下的公共卫生治理转变，积累全球治理经验，提升全球治理能力占据全球公共卫生治理体系的有利地位。同时，结合中国崛起的大国战略，塑造有利于中国的良好国家形象，进一步扩大中国在国际社会上的影响力，解决当前阻碍中非发展的障碍和矛盾，为全人类的共同发展和福祉贡献力量。

高涵柏，男，湖北黄冈人，对外经济贸易大学国际关系学院研究生，研究方向：国际关系领域的非洲问题。

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1008-4428（2015）01-97-03