杨伟东

司法是一个国家法治不可或缺的组成部分，担负着解决纠纷、处理矛盾和维护稳定的重大使命。通常认为，司法是维系社会公平和正义的化身，是捍卫社会公正的屏障。十八届四中全会《决定》明确指出：“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”立足于此，《决定》的相关举措立意不仅在于提高司法的公正性，而且更在于通过司法公正引领实现社会公正，维护人民权益：“坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益。”《决定》对司法改革提出的任务和目标是，“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”为实现司法公正，《决定》在营造司法公正内外部环境、提高司法案件质量方面作出了新的明确要求。

公正在外部：保障司法机关独立行使权力

司法机关依法独立办理案件是实现司法公正的前提和基础。为解决我国司法实践中长期存在的司法地方化、行政化问题，切实保证司法机关能依法独立行使司法权力，党的十八大提出要确保依法独立公正行使审判权和检察权。十八届三中全会则提出一系列举措，如地方法院和检察院的人财物由省一级实行统一管理。在此基础上，十八届四中全会提出为保障司法机关独立行使权力创造条件。

改进党对司法的领导。对于党的领导与法治的关系，过去人们往往避而不谈，甚至把二者对立起来。《决定》直面问题，明确指出二者是一致的，把党的领导同法治的四个环节结合起来，创造性提出“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来”，从而把过去抽象的、笼统的党的领导转化为具体的、实在的工作要求。同时，它表明党对法治的领导在不同的法治环节中的强度和方式是不同的，而应当有明显的区别。纵览《决定》的内容，改进党对司法的领导意味着党对司法的领导主要体现为对政治方向的把握和司法外在环境保障方面。《决定》清新界定了政法委员会的定位。一方面，强调“政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持”，“政法机关党组织要建立健全重大事项向党委报告制度”;另一方面，则明确“各级党委政法委员会要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上，带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施”。

建立干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。为排除外来干扰和行政干预，《决定》明确要求建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。《决定》指出：“任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情”，“对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分;造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。”《决定》用铿锵有力的文字清晰表明，干预司法活动、插手具体案件，是任何党政机关和领导干部不能触碰的法律红线。如有证据证明出现这一情况的，轻则给予党纪政纪处分，重则追究刑事责任。这一要求旗帜鲜明地捍卫法院、检察院独立行使职权的地位，既是对支持司法独立行使权力的诠释，也是其具体化。

建立健全司法机关和司法人员履行法定职责的保护机制。《决定》不仅对干预发出者提出禁止性要求，而且对干预的接受者设置了保护性措施。《决定》指出：“任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求”，从而赋予司法机关拒绝违法干预的“尚方宝剑”。而“非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分”，则为“不听话”的法官、检察官提供了“保护伞”，避免因拒绝接受违法干预事后遭到“报复”或者“处置”，从而让法官、检察官放心大胆地依法独立行使权力。

跨地区办理案件机制确立。目前，我国的法院和检察院基本设置在特定的行政区域内，司法管辖区与行政区划完全重合。法院和检察院办理案件或多或少受到当地政府的影响和制约，对跨地区的案件办理，案件在哪一地方审理就显得十分重要，有人甚至用“主客场”来形容案件审理地的重要性。十八大以来所推出的省级以下法院、检察院人财物统一由省管理的安排，为打破司法地方性创造了条件。不过，尽管如此，这一改革仍不能改变法院和检察院受到当地政府影响的格局。《决定》推出新的举措。一方面，明确最高人民法院设立巡回法庭，由该法庭审理跨行政区域重大行政和民商事案件;另一方面，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。这两项举措为法院和检察院排除地方影响提供了更进一步的方案。

公正在内部：优化司法职权配置

如果说保障司法机关独立行使权力，更多是从外部为司法公正创造条件，那么优化司法职权配置，则更多着眼于从司法内部体制和机制的完善上，为司法公正奠定基础。

第一，合理配置司法机关及其相关机关的职权。

《决定》提出“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”。以此为基础，《决定》提出了下面三项具体改革重点和举措：

完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。目前，法院除享有审判权外，还享有相当大的执行权，民事诉讼和行政诉讼案件、相当一部分行政决定、部分刑事案件的执行都由法院承担。司法实践的发展让我们越来越认识到，审判权与执行权属于两种不同性质的权力，审判权主要属于裁判权，而执行权则带有很强的行政性;同时，把审判权与执行权交由同一机关职掌，不符合职权分离的要求，也容易造成权力滥用。因此，把这两种权力加以分离是发展方向。

完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制。我国现行的刑罚执行制度较为分散，由多个部门共享执行权。公安机关负责管制、拘役、剥夺政治权利、缓刑、假释等的执行，法院负责死刑立即执行、罚金、没收财产的执行，司法行政机关则负责死刑缓期两年执行、无期徒刑、有期徒刑的执行。分散的执行不利于对其进行监督、统一规划和管理，《决定》要求改革这一分散执行的格局：“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制。”

改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。法院、检察院的人财物管理本质属于行政事务，交由法院和检察院内部管理，既分散了法院、检察院的精力，也带来了权力集中的问题，探索实行将这些事务与审判权、检察权分离的机制，对保障司法公正行使有重要意义。

第二，改革法院案件受理制度和完善审级制度。

案件难以进入法院，导致当事人有冤无处申、有案无处立，是有碍当前司法公正以至社会公正的一大问题。为畅通立案渠道，《决定》提出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制”，“对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”

为使不同审级发挥不同作用，《决定》提出完善审级制度，“一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。”在此基础上，“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。”

第三，健全司法机关内部监督制约机制。

在赋予司法机关足够权力和权威的同时，避免或防止司法机关滥用职权同样是我国司法改革中的重要内容。《决定》提出了以下两项举措：

司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件。保证法官和检察官独立办案，不仅要排除司法系统之外的干扰，同时也要排除来自系统内的干扰。因此，《决定》提出，司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件，要“建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度”。

完善和落实办案责任制。审理者既拥有决定权，自然亦应对所作出的决定负责。《决定》明确要求“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”。同时，要求“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验”。

公正在自己：提高司法案件质量

从宏观上看，上述举措致力于为司法公正营造内外部环境，然而司法公正的实现最终仍有赖于司法案件质量本身的提高。为此，《决定》要求采取以下举措：

规范司法人员的行为。司法人员的行为不规范甚至腐败是侵蚀司法公正的毒药，危害性极大。《决定》致力于清除损害司法公正的“绊脚石”，指出要“坚决破除各种潜规则，绝不允许法外开恩，绝不允许办关系案、人情案、金钱案。坚决反对和克服特权思想、衙门作风、霸道作风，坚决反对和惩治粗暴执法、野蛮执法行为。对司法领域的腐败零容忍，坚决清除害群之马”。同时，要求“依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为”“严禁司法人员私下接触当事人及律师、泄露或者为其打探案情、接受吃请或者收受其财物、为律师介绍代理和辩护业务等违法违纪行为，坚决惩治司法掮客行为，防止利益输送”。

推进严格司法。司法机关和司法人员严格依法办案，是提高司法质量的关键。其中，事实认定和法律适用是两个方面。在事实认定方面，《决定》要求：“坚持以事实为根据、以法律为准绳，健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度。”“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。”在法律适用方面，《决定》要求“加强和规范司法解释和案例指导，统一法律适用标准”。

保障人民群众参与司法。《决定》提出要通过多种途径让人民群众参与司法：“在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与。”《决定》对完善人民陪审员制度提出要求：“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。”同时，为构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，《决定》提出一系列具体措施。

（作者：国家行政学院政府法治咨询研究中心主任、教授）

责任编辑：杜梅萍