胡鞍钢

从党的十八大到十八届四中全会，中国的重大决策是一个不断民主化、科学化、制度化的过程，是一个可观察、可识别、可预期的过程，显示了中国特有的先民主、后集中、再民主、再集中的共识决策过程，显示了一个不断总结和集中人民微创新、基层小创新、地方中创新的经验智慧汇集过程，显示了一个不断指导并推动全党全国再创新的全过程。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的诞生经历了三个阶段，花了三年的时间，彰显了中国特色的决策机制。

第一个阶段是起草党的十八大报告阶段。习近平为报告起草组组长，李克强、刘云山为副组长，经过近一年时间才完成，在2012年11月党的十八大上正式通过。报告首次提出了21世纪上半叶“五位一体”社会主义现代化总体布局。在第三部分“全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标”中，2020年实现全面建成小康社会宏伟目标，包括了依法治国目标：“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。”在第五部分“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”中，特别在第四小节提出全面推进依法治国主要内容，这是党的十八届四中全会《决定》的“政治大纲”，为党的十八届四中全会《决定》提出依法治国总目标、基本原则和主要任务提供了基本框架。

第二个阶段是起草党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》阶段。习近平为起草组组长，李克强、刘云山为副组长。经过近一年时间才完成。就三中全会《决定》涉及全面推进依法治国方面，中共中央政治局2013年2月23日专门进行第四次集体学习。习近平同志就“全面推进依法治国”这一主题作了重要讲话，要求全面贯彻落实党的十八大精神，首次完整提出“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。”这是党的十八届四中全会《决定》的“总体思路”。2013年11月党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。对全面深化改革作出了战略部署。其中第九部分“推进法治中国建设”，包括“维护宪法法律权威”、“深化行政执法体制改革”、“确保依法独立公正行使审判权检察权”、“健全司法权力运行机制”、“完善人权司法保障制度”。这是党的十八届四中全会《决定》的“详细大纲”。

第三个阶段就是起草党的十八届四中全会《决定》阶段，经过近一年时间才完成。2014年1月，中央政治局作出决定：党的十八届四中全会重点研究全面推进依法治国问题。成立习近平为组长和张德江、王岐山为副组长的文件起草组，相关部门负责同志，两位省级领导参加，在中央政治局常委会领导下进行文件起草工作。1月27日，党中央向各地区、各党政军部门发出《关于对党的十八届四中全会研究依法治国问题征求意见的通知》，开始了广泛征求意见、集思广益的过程。2月12日，习近平主持召开文件起草组第一次会议，提出以全面推进依法治国作为主要议题。随后文件起草组组成8个调研组，赴14个地区围绕重大问题开展调查研究，召开各种座谈会45次。各地区、各部门提供了45万多字的书面意见，特别是全国人大常委会、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院等单位提交了专题研究报告。习近平又先后3次主持中央政治局常委会、2次主持中央政治局会议，对《决定》起草提出多次指导性意见。在集思广益、反复修改的基础上形成了《决定》的征求意见稿。根据中央的要求和惯例，8月党内有3300多人参加了讨论和提出修改意见。习近平还专门组织座谈会，听取党外人士的意见。经汇总，文件起草组收到意见和建议2058条，其中党外人士提出66条，扣除重复的总计1815条。这是最大规模人数参加讨论和修改的民主阶段，也是汇集全党政治智慧的阶段。2014年9月5日，习近平同志在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话，也向全国乃至全世界传递了四中全会《决定》的核心精神和基本原则，为党的十八届四中全会《决定》释放“政治信息”。 9月30日，中共中央政治局听取了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》稿在党内外一定范围征求意见的情况报告，决定根据这次会议讨论的意见进行修改后将文件稿提请十八届四中全会审议。这就为党的十八届四中全会召开做好了充分的准备。10月20日至23日召开的党的十八届四中全会，又经历了一个再民主、再集中的过程，最后正式作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。《决定》将全面推进依法治国作为主题和中心议题，首次构建法治中国蓝图和路线图，将极大加强社会主义法治国家建设，促进国家治理体系和治理能力现代化建设，也为长治久安奠定国家制度基础。

从党的十八大报告的“政治大纲”，到党的十八届三中全会的“详细大纲”，最后到党的十八届四中全会《决定》，先后经过了三个阶段，花了三年时间。这表明，对中国重大决策而言，它的民主化、科学化、制度化决定了决策质量水平，同时也决定了决策执行效果。

在《决定》发表之后，中国特有的“学习中央文件—落实中央决策—创新本地实践”的良性循环，充分体现了“三个中来、三个中去”：从实践中来到实践中去;从群众中来到群众中去;从地方中来到地方中去。这是一个十分经典的决策制定和实施过程：实践—认识—再实践—再认识、群众—党—群众、地方—中央—地方的循环往复的良性互动的过程。这种中国特色的决策机制，即自下而上与自上而下相结合、充分民主与高效集中相结合的决策机制，已经被中国共产党领导的十几亿人民伟大的改革创新实践所充分证明，是十分适宜的，也是十分有效的，在国际竞争中，更是具有独特的政治优势。

长期以来，西方国家总是将中国视为非民主的异类国家。如英国《经济学人》信息社编制的“民主指数”，在167个国家中把中国排在第142位，定义为独裁政权国家，而把美国排在第21位，属于完全民主国家。显然，按西方国家民主标准或称之为西方的“民主教条”，中国总是非民主国家。然而，基本事实却与此相反。只有民主，没有集中，就是“一条腿”的民主制。中国是“民主集中，共识决策”，既有民主，又有集中，是“两条腿”的民主集中制：先民主，后集中;再民主，再集中;形成共识，扩大共识;在共识基础上作出决策。显然，中国“两条腿”的民主集中制优于“一条腿”的民主制。

十八届四中全会《决定》诞生的全过程，再次显示了中国共产党具有集中全党政治智慧和全国政治创新的特殊能力。《决定》是这一能力与智慧的集大成，它将继续具体指导并推动全党创新、全国创新，进而形成十几亿人民的巨大创新，全面推进建设法治中国、法治政府、法治社会进程。

（作者：清华大学国情研究院院长）

责任编辑：杜梅萍