论我国司法公信力的流失与重拾

2014-12-20楼伯坤满涛

中共天津市委党校学报 2014年6期

楼伯坤+满涛

[摘要]司法公信力是民众对司法机关和司法活动的信任及其大小，其在提升司法能力和司法权威、实现司法公正、发挥司法功能、维护社会稳定等方面具有十分重要的意义。当前我国司法公信力严重流失，究其原因主要在于司法地位不独立、公众尚法理念不强、司法官素质良莠不齐等。立足于当前国家治理现代化的现实要求，应积极探寻以完善司法体制为核心的体系化改革措施，以期重拾我国司法公信力。

[关键词]司法公信力；司法权威；司法公正；国家治理现代化

中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）06009006

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革的总目标是完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在国家治理体系中，司法活动承担着定纷止争的职能，因而在一定程度上成为国家治理现代化的试金石与检测器。我国正处在转型发展的关键时期，各种社会矛盾层出不穷，司法机关尚未充分发挥自身的价值与功能，司法活动水平在国家整体治理架构中有待提升，由此导致部分群众对司法活动不信任。认真梳理和探究当前影响我国司法公信力的深层问题，对于重拾司法公信、提升司法治理水平与实现国家治理现代化大有裨益。

一、理论界定：司法公信力的内涵与价值证成

（一）司法公信力的内涵

我国学界对“司法”一词在理解上存在较大差异，主要分为广义、中义和狭义三种。广义司法指国家司法机关及司法组织在办理诉讼及非讼案件过程中适用或执行法律活动[1]（P2）。中义司法指国家司法机关依据法定职权和法定程序具体应用法律处理案件的专门活动，我国严格意义上的司法主体只有人民法院和人民检察院[2]（P306307）。狭义的司法本质上指由司法机关代表国家对各类纠纷进行的居中裁判，此种裁判对争议的双方都有拘束力[3]（P8）。从我国《宪法》的有关规定角度看，笔者在司法的界定上取中义说，认为司法是指人民法院和人民检察院依照法律规定行使职权的活动。

公信力源于拉丁语（Credere），指公共权力的主体在与公众交往活动中获得信任的能力以及公众对于公共权力的心理认同[4]（P25）。在司法的视域下，公信力的特殊性表现在享有司法公共权力的司法机关在所有司法活动中取得民众的极大信任，同时在这种权力行使过程中民众对于权力的来源、过程和结果抱有极大的心理认同。简言之，司法公信力是指一般民众对司法机关和司法活动的信任及其大小。

以国家治理现代化为目标，司法公信力的形成需要具备特定的要素。第一，主体适格。司法公权力的行使必须由适格的主体进行，一般意义上的主体指法律明确规定或授权的行使国家司法权力的单位和个人。在我国，人民法院行使审判权，人民检察院行使检察权，公安机关行使侦查权，其他任何组织和个人都无权行使司法权。第二，活动合法。司法机关行使司法权，必须严格依照法律的规定，在法律的范围内活动，任何超越法律的行为都是不允许的。第三，程序法定。司法机关在司法活动中，不仅要严格遵守实体法的规定，更要遵循程序优先原则，所有司法活动都必须严格依照程序法的规定进行。第四，裁判正义。司法活动是一种运用逻辑推理对法律规范和案件事实进行比对分析后，再将规范套用在事实上的理性活动，这要求所有的司法机关在做出司法裁决前，必须深刻理解法律条文的内在精神和案件的真实情况，并在处理具体案件时树立公平正义的司法理念，从而保证司法裁决的正义性。第五，结果可执行。司法的主要功能在于定纷止争，因而人民法院裁判权的行使是司法权最重要的权能，对于化解社会纠纷具有重要意义，这要求司法裁判的结果具有终局性、可执行性，这样才能实现司法裁判的真正权威，进而获得民众的普遍认同。

（二）司法公信力的价值证成

卢梭有言：“一切法律之中最重要的法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里。”[5]（P70）在国家治理体系中，司法活动对民众的影响最深刻，民众对于司法治理的现代化也最期待。因此，司法公信力的养成是法制健全的感应器和法治现代化的航向标，具有其自在的价值。

首先，司法公信力强有利于提升司法能力、破除司法障碍。在法治国家，司法能力的水平取决于司法官个人能力、司法制度的合理性和司法环境等一系列因素。其中，较高的司法公信力能够塑造良好的司法环境，提升公众对司法活动的理解和认同，破除和消解司法活动的认识障碍和实施困境，有利于司法能力的高效发挥。这要求司法官必须努力提高自身司法能力，做到公正司法、文明司法，以反哺公众对司法的信任。这样，司法公信力与司法能力就可以相互促进、相互提升，进而实现良性互动与循环发展。

其次，司法公信力强有利于维护司法权威、培育法律信仰。司法权威来自两方面：一是国家强制力做后盾，二是司法公信力。其中，国家强制力起基础性作用，不能随时使用，否则这种单纯依靠强制力建立起来的司法权威与专制暴力无异，以这种强制力为基础建立的法律秩序也是不稳固的。因此，现代文明条件下的司法权威的树立，必须依靠司法公信力的养成。司法必须在公众自觉接受和理性认知中获得信任，从而集聚权威话语，并且这种权威话语一定是用来公正司法的，不是也不应该作为专制暴力的目的。同时，长时间的司法信任和一定权威话语的形成，必将形成公众对法律的普遍信仰，这也是法治的题中之义。

再次，司法公信力强有利于降低诉讼成本、节约司法资源。从心理学角度说，信任是有效合作的前提条件，可以作为推进合作和减少交易成本的心理基础；一旦具有了信任感，信任者就会在与被信任者互动的基础上进行判断和行动[6]。司法公信力强，公众即会从内心认同司法的终局性，并相信司法能够实现涉诉案件的公平正义。因此，公众对于司法裁判的结果和程序正义自然信任，即使对于自己不利的法律后果也愿意服从，承担判决给予的责任。这样，类似涉诉性上访的缠诉现象就会减少甚至不会出现，从而实现降低司法成本、节约司法资源的目的，也有利于维护司法权威和法律尊严。

最后，司法公信力强有利于维护社会稳定、构建法治国家。在所有纠纷解决方式中，司法是最后的手段，也是其他救济方式不能的手段。因此，司法成为定纷止争和维护社会稳定的最后屏障，司法公信力的养成会促使涉诉当事人信任司法裁决并接受相应的后果。如果失去司法公信力，公众基于自身目的的需要，必然会弃司法之终局于不顾，在私力和权力上寻求司法外的再救济，这是涉诉性上访激增和“上访村”频现的主要缘由。从长远看，这种现象必将影响司法活动的正常进行和整个社会秩序的稳定发展，导致公众对法律之公平正义和法治国家失去信心。因此，司法公信力应当且必须成为当下司法工作和司法改革的重点工程，这也是树立公平正义理念、维护社会秩序、构建法治国家的基础性工程。

二、现状分析：我国司法公信力的流失及其原因

（一）我国司法公信力流失的表现

一般而言，一个社会如果每年有将近百分之十的人口直接或间接涉入诉讼，则这种社会形态即可称之为“诉讼社会”。近年来，我国每年大约有一亿人次涉入各种诉讼、准诉讼和类诉讼程序，可谓“诉讼遍地走，官司满天飞”，因而已经进入“诉讼社会”[7]。纠纷解决机制的诉讼化是法治文明发展的结果，但“诉讼社会”使我国司法陷入种种困境，其中司法公信力的流失尤为突出，这主要表现在四个方面。

1.某些群众信“访”不信“法”。信访是公民的一项基本政治权利，是公众向政府表达利益诉求的重要渠道。进入诉讼社会后，我国各类信访活动不减反增，反复访、长期访、激烈访、进京非正常访中涉法信访占70%，其中涉诉信访又占到70%左右[7]。2010年，全国各级人民法院共接待群众来访895016件（次），同比下降20.25%，其中最高人民法院全年共登记来访73500件（次），同比上升91%；各级人民法院共收到来信403764件，同比下降8.16%，其中最高人民法院共收到群众来信158593件，同比上升15.9%[8]。上述数据表明，一些群众对司法公正缺乏信心，对司法活动缺乏信任，对司法裁判缺乏信赖，尤其是有些地方各级司法机关失去了公信力，由此导致一些涉诉民众信“访”不信“法”，寄希望于“进京告御状”。

2.司法裁判难执行。司法裁判的可执行是司法公信力养成的一个重要因素。就涉入诉讼的当事人而言，他们一般不关心具体司法程序如何操作、如何运行和如何裁断，更多的是关心涉及切身利益的裁判结果能否执行和执行多少的问题。当前“执行难”依然是司法工作的一大难题，长时期内没有得到根本性的解决，这就造成了“当庭撕毁判决书”、“拍卖判决书”和“折价出售判决书”等司法判决信任流失现象。如此种种极端现象的出现表明，一些群众对于司法裁判的执行甚至是司法本身已经在很大程度上失去了信任，司法公信力的流失相当严重。

3.司法腐败现象严重。对于司法腐败的恶性，夏勇先生有过一段精彩的论述：“没有任何行为比起法官的徇私枉法对一个法治社会更为有害的了。法官不只是纠纷的仲裁人，而且在一般大众的心目中，他也是法律规则的宣誓者，因此，司法的腐败，即使是局部的腐败，也是对正义的源头活水的玷污，如果不能得到有效地矫正，将足以动摇法治的根基。”[9]（P216217）在法治国家里，司法人员自身公正廉洁才能赢得公众的信赖和认同，才能最终养成司法的公信力。近年来，一批司法官员腐败案件，如最高人民法院原副院长黄松有、辽宁省高院原院长田凤岐等，极大地损害了司法机关公平正义的形象，从而造成了司法公信力的严重流失。

4.冤假错案频发。从杜培武到孙万刚，从佘祥林到胥敬祥，再从赵作海到张辉、张高平，这一系列冤假错案严重影响了公众对司法公正的信心。在这些冤假错案的司法程序中，司法人员往往先入为主，对犯罪嫌疑人进行有罪推定，实行“口供中心主义”，采用威胁、引诱、欺骗及其他非法手段获取口供甚至刑讯逼供，犯罪嫌疑人沦为司法程序的客体，无力反抗。以上种种，都反映了司法操作过程中的种种流弊。我国粗暴司法现象仍旧存在，这直接将司法权威和司法公正推向了公众疑虑和不信任的境地，司法公信力的流失也就在所难免。

（二）我国司法公信力流失的原因

上述司法公信力的流失是国家转型发展特别是法治发展的阶段性产物，是多种因素综合作用的结果，既关涉政治体制和经济发展，又存在传统法律文化的影响；既有立法不完善的原因，也有司法操作层面上的缺陷等。从司法、民众与司法官三个层面看，最直接、最紧要的原因有三方面。

1.现实不独立的司法地位。我国《宪法》第126条和第131条规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。同时，《刑事诉讼法》第5条规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。尽管上述规定从国家根本大法和基本程序法的层面肯定了司法独立原则，但司法的独立地位在实际运行过程中并未真正实现，而是不时受到一系列外部因素的干扰和影响，从而严重侵犯了司法的独立地位。例如，有些地方司法机关在司法活动中受地方权力的干涉，司法地方化倾向比较普遍；在上下级法院之间，有些下级法院在个案审理时多向上级法院请示，上级法院亦对下级法院的审判工作发布指示、命令，上下级法院不只是监督关系，司法行政化的倾向严重。司法独立地位的丧失致使司法权与行政权合流，从而导致司法不公、司法腐败等，最终造成司法公信力的流失。

2.民众尚法理念的缺乏。尚法理念是司法公信力养成的内在要素和关键环节，指社会成员对司法和法治所蕴含的价值和立场的认可与崇尚，在理性思考后激发出的对司法的归属和依恋感，对法治的忠诚和热情[10]。在我国司法实践中，信“访”不信“法”、撕毁判决书、拍卖判决书等畸形司法现象主要源于民众对法律和司法在内心认知上的问题，与我国几千年的人治社会不无关系。“权大于法”的观念在民众中根深蒂固，其寻求解决纠纷的理想救济方式不是诉讼，而是寄希望于“位高权重”的“大人物”来主持公道，这是一座座“上访村”在北京出现的深层原因。在法治文明发展的今天，民众仍然无法摆脱这种传统文化的影响，由此导致法律信仰的缺失，从而造成司法公信力的流失。

3.司法官素质良莠不齐。某些民众之所以信“访”不信“法”，一方面是囿于自身尚法理念的缺乏，更重要的是因为司法官职业素养良莠不齐，从而导致裁判不公、正义难求。司法官素质问题主要表现在职业能力和职业道德两个层面上。一是司法官职业能力整体过低。我国目前司法官群体中有很大一部分并非法律专业的科班出身，而是由军队、行政部门或其他社会团体转入，自身法律知识、法律素养和司法技术等方面存在严重欠缺。这些欠缺直接表现在司法实际操作过程中，诸如有罪推定、疑罪从轻、刑讯逼供、法律适用错误等问题，而这些都将直接伤害公众对于司法的理解与信任。二是就司法系统而言，虽然大部分司法官能够保持清正廉明，但同样存在诸如黄松有、田凤岐之流的腐败堕落分子，某些司法官没有养成良好的职业道德和职业操守，为一己之私而弃法律信仰于不顾，这些腐败现象对司法公信力造成了严重的负面影响。

三、理性应对：我国司法公信力的重拾路径

重拾我国司法公信力不能局限于司法机关自身，而应立足于国家治理现代化的通盘考量，建立以司法改革为核心、社会管理创新为辅助的一体化综合工程。

（一）加强司法改革力度，保证司法独立

在当下司法改革的大潮中，如何真正实现司法独立至关重要。首先，司法独立的基础在于财政独立，只有将法院、检察院的财政来源与政府财政独立开来，实行单线财政划拨体系，才能从实质意义上实现司法独立。其次，在人事任命和管理体制上，必须建立一套适合司法官员的人事管理制度，不能完全依赖行政部门公务员管理制度，以此摆脱司法地方化的困境。最后，改革现有司法官考核制度，特别是错案追究制度，杜绝向上级法院请示汇报而侵害当事人上诉权，只需遵从案件的客观事实和心中的法律正义，不受任何组织和个人的干扰、束缚，有效保障法官在个案裁判上的独立思考。

（二）完善司法官准入制度，提高司法官职业素养

拉德布鲁赫指出，法律借助于法官而降临尘世[11]（P100）。司法官是司法活动的关键，高素质司法官队伍的形成是重拾司法公信力的重要保障。对于高素质司法官群体的形成，最重要的在于准入制度上的设计。尽管从2002年实行司法考试制度后，我国司法官准入制度有了明显的改进，但还可以进一步改进：第一，取消司法官准入的公务员考试，代之以相应的司法操作型考试，用以弥补司法考试单纯理论考察的不足；第二，适当提高司法官的准入年龄，即由“年满二十三岁”提高到“年满二十六岁”；第三，建立非统考类的选拔性准入制度，即从高等院校的法学院、法学科研机构、律师事务所等法律相关行业选拔具备任职条件的优秀人员出任司法官等。在司法官群体内部建设上，要加强司法官的职业技能培训，以适应时代发展和法律的进步，同时，应加强司法官职业道德和职业伦理的经常性、个案性警示教育，预防司法腐败的滋生与蔓延。

（三）防治司法腐败，健全司法反腐体系

司法官廉洁是所有司法工作正常进行的基本前提，也是保证司法公正和司法公信力的重要条件。如果最应该公正的地方——法庭都会因为司法腐败而变得不公正，那么人们在哪里还能找到公正呢？如果司法人员已经腐败，又还有什么样的力量能揭露和消除行政机关的腐败[12]？虽然司法腐败看似司法运行上的“小问题”，但由于关涉国家司法权和司法公信力，这个“小问题”会衍生为政治上的大问题，发展到一定阶段甚至会威胁到国家政权的稳定。因此，对于当前司法腐败的问题应从思想上重视起来，打破只注重事后处理的现有方法，建立起“预防为主，惩治为辅，防治结合”的司法反腐体系。具体而言，可以采取下列措施：第一，改革司法官薪资保障体系，给予司法官更好的生活保障；第二，建立司法官财产申报制度，特别是针对晋升司法官的财产状况说明制度；第三，完善司法过程的公开制度，将司法运行过程置于阳光下，以此有利于社会的整体监督等。

（四）完善司法信息公开，推进阳光司法

西方法谚有云：“正义不仅要实现，而且应当以人们看得见的方式实现”。司法公开，对于扩大公共信息公开的覆盖面、保障公民的民主权利、增强国家机关的透明度，促进司法廉洁，实现司法公正，均具有十分重要的意义[13]。在互联网等信息技术高度发达的今天，司法工作应当转变传统观念、改革工作模式，对于相关司法信息要变被动公开为主动公开，逐步扩大司法信息的公开范围，将法律规定的公开事项及时向社会公开。可借助新闻媒体的力量，利用报刊、电视、互联网等传播媒介，依法公布司法信息，特别是针对群众关心、社会影响较大的问题；采取定期召开新闻发布会的方式，将本阶段司法工作的进程向社会公布，接受新闻媒体和社会舆论的广泛监督；利用信息化技术将司法工作网络化、数字化，依法将司法案件的可公开档案和生效裁判书在司法机关网站公开，便于公众查阅和了解相关案件的办案进程，将整个司法工作置于阳光之下，便于当事人和社会公众的全方位监督，增强司法程序的透明度，增强社会公众对司法的理解和认知，从而提升司法工作的整体公信力。

（五）加强法治宣传教育，提升全民尚法理念

针对公众法律权威意识淡薄的问题，应在个案司法和社会普法两方面做好法治宣传教育工作，争取在最大限度内提升全民的尚法理念。在个案司法上，司法官要努力做到程序公正与实体公正的统一，切实加强司法为民、司法为公的工作理念，通过个案参与的方式给予公众法治上的正面理解和引导，从而得到公众对司法活动的认可和依靠；在普法宣传上，司法机关要从实际案例出发，广泛普及基本法律知识并避免形式化操作，特别是对受教育程度较低、信息获取渠道狭窄的人员要给予更多关注，依托基层群众组织形成有阶段、有规律的长期普法宣传。只有公众对法律、司法具备了正确的认识，摆脱了传统的“包青天”式的权力救济思维，开始崇尚法律的绝对权威，司法公信力的重拾才能具有现实的土壤。

（六）完善法律服务体系，保障法律服务均等

司法公信力的流失与落后的法律服务体系不无关系。由于法律服务意识的式微，一些群众漠视司法并对其产生不信任甚至对抗态度。因此，建立完备的公共法律服务体系，为民司法，对于促使公众认同司法工作至关重要。司法工作应从涉及公众切身利益的多向维度积极展开，建设覆盖城乡居民的公共法律服务体系、完善法律援助制度、健全司法救助体系等，将冰冷的司法操作转换成温情的司法关注，从而促进公众对司法的积极转向。同时，在民众合法、合理“发声”的问题上，司法工作应注重健全符合民众要求的利益表达机制和协商沟通机制，畅通群众利益协调和权益保障的各种法律渠道，始终保持司法为民的积极导向，这样才能真正培育起重拾司法公信力的现实土壤。

四、余论

在全面推进依法治国重大战略决策的进程中，司法公信力的重拾是实现我国国家治理现代化的重要任务之一。经验表明，缺乏甚至没有公信的司法不能称之为现代化的司法，缺漏现代化司法的国家治理不能称之为国家治理现代化。面对纷繁复杂的现实国情，重拾司法公信力当是一项系统工程、长期工程，不可能一蹴而就，更不可能一劳永逸，我们应当以阶段性目标和项目性任务的方式解构司法公信力的重拾，从不同阶段与不同任务的各个方面逐步实现。培根曾说：对于一切事物尤其是最艰难的事物，人们不应期望播种与收获同时进行，为了使它们逐渐成熟，必须有一个培育的过程[14]（P1）。重拾司法公信力亦是如此。

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