◎常仲农

三个方面推进政策环评

◎常仲农

30多年来，我国经济和社会发展取得巨大成就，但也付出了巨大的资源和环境代价，一些资源领域达到了临界点，一些地区环境承载能力达到或超过上限。在这个过程中，现有的环境评价体系及制度发挥了延缓环境污染和生态破坏的作用，但面对传统的社会发展和经济增长模式产生的导向性、结构性环境问题，则愈发显得不完备，不能从本质上解决新常态下的环境问题。造成这种状况的原因十分复杂，但一个不容忽视的事实是我国的宏观调控政策存在着问题。2014年新修订的《环保法》第十四条关于“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”的规定，为防止政策偏差造成重大环境问题，建立政策环评制度开启了大门。这一规定虽然没有指明开展政策环评，但实际上可发挥一定政策环评的功能，需要我们努力探索实践。

首先，要明确现阶段有限的政策环评对象。现阶段决策形式可大体分为战略、法规、规划和政策四种。其中，战略是事关发展方向和长远目标，一般由党的代表大会报告、国民经济和社会发展规划等体现。法规是由国家权力机关制定用于调整社会关系活动的准则。规划是各级政府在一定时期内为实现特定目标或解决特定问题而制定的行动方案。政策则是各级政府和部门为实现特定社会、经济等目标发布的行政法规、部门规章和规范性文件。四种形式决策从理论上说，均需要开展政策环评，但从法律依据和操作性方面，应“先易后难”，宜考虑把各级政府部门的规范性文件和规章作为当前开展政策环评的重点。因现阶段由于政策体系不完备，空白多，制定程序不规范，且与社会经济关系密切，需将对经济活动影响较大、会改变土地利用方式、大量消耗资源和能源的规范性文件列为当下政策环评的优先对象。从时序上，可对政府部门拟议的政策文件、执行过程进行环境预测分析和跟踪分析，还可以对政策结果开展总结评价。在此基础上，适当开展更高层次决策环评试点，在解决法律依据后逐步纳入政策环评范畴。

第二，要明确现阶段有限的政策环评目标。由于政策环评、政策决策和政策执行面临的政治、社会、经济和环境因素错综复杂，不确定因素多，因此无需准确预测其环境影响，当前应主要放在参与和过程方面。一要促进环境公平，要符合环境公平和环境正义原则，要考虑环境伦理问题，体现生态文明价值观，把保障公众的基本环境权益放在突出位置。二要争取社会支持。政策环评是利益相关者讨论资源环境问题的理想平台。通过广泛讨论，可以最大程度缩小社会分歧，达成社会共识，形成有利于环保工作的统一战线和舆论力量。三要健全决策机制。决策过程要透明，要有公众参与和相应纠错机制。在我国政策评估不规范的情形下开展第三方政策环评，对健全决策机制具有特别重要的意义。

第三，实现现阶段政策环评的关键问题。一是应由政策制定部门组织政策环评。从《环保法》规定看，政策环评属于决策辅助过程，不可削弱决策主体的主导权，环保部门可发挥咨询作用。二是聚焦主要问题，并突出专业化和快速化的特点，重点关注区域性、累积性、长期性、复杂性、不可逆性等环境问题。同时，还应考虑当前社会关注度较高的环境风险、生态安全等议题，以及与国家主要战略意图的协调性等问题。三是探索评价方法，以定性评价为主，定量评价为辅，重点是分析政策对资源环境的影响途径，识别潜在的资源环境风险，分析不利于可持续发展的制度原因。评价标准需要在价值层面和技术层面提出明确的环境保护政策主张和远期目标。四是重视公众参与。一方面加强公众参与渠道的建设，使公众参与能够贯穿整个政策周期，另一方面要通过公众参与促进利益相关者的协调，并争取社会各界对政策的理解和支持。

（常仲农，环境保护部环评司三处处长/责编 刘玉霞）