孙 勤，秦 磊

(徐州工程学院 经济学院，江苏 徐州 221008)

农村土地的利用效率与现代化水平是我国寻求解决“三农”问题的关键，而对土地流转、实行规模化经营又是走向现代化农业的必由之路。为此，笔者走访了淮安市3个县的10个乡镇，对农村土地流转情况进行了实地考察，希望通过对该区域的研究为我国农村土地流转市场的完善与土地流转机制的建设提供可靠依据。

一、淮安市农村经济发展的总体情况

淮安市位于江淮平原东部，为淮河与京杭大运河交接点，是长三角城市经济协调会成员市之一。受季风气候影响，四季分明，雨量集中，雨热同季，光能充足，热量富裕，适合多种农作物生长，如小麦、水稻、玉米、大豆和高粱等。降水分布特征是南部多于北部，东部多于西部。降水年内变化明显，夏半年由于受梅雨季节的影响，降水比较集中。全市占地面积达10 072平方公里。下设5区4县，分别为清浦区、清河区、淮阴区、楚州区、开发区 (新增)以及涟水县、洪泽县、盱眙县和金湖县。北部地区(如涟水县和清河区)多为平原地带，有利于机械化耕种和小麦种植。南部地区 (如盱眙县和金湖县)为丘陵地带，山上多种果树。境内有洪泽湖、青龙湖、白马湖、勺湖和淮河等，渔业资源较为丰富。截至2012年底，全市共有乡镇115个，街道办事处11个，年末总人口546.81万人，其中农村从业人员为210.71万人。全年生产总值为1 920.91亿元，第一产业占比为12.86%，比上年增加了4.30%;粮食播种面积约为980.64万亩，总产量为456.11万吨，分别比上年增加了0.60%和0.59%。全年猪牛羊肉产量20.81万吨，水产总量为25.17万吨。农民人均纯收入和人均消费支出分别为9 838元和6 493元，各增长13.80%和10.07%。

二、淮安市土地使用和流转情况分析

为了较为真实地反映淮安市农村土地使用和流转情况，我们主要通过以下四类指标来开展研究:一是土地占用指标;二是农业人口指标;三是土地使用效益指标;四是土地流转指标。

1.土地占用指标

土地占用指标主要反映一个地区土地资源的总面积以及农业用地的拥有总量情况。淮安市土地资源的总面积以及农业用地拥有总量如表1所示。

表1 淮安市土地资源的总面积以及农业用地拥有总量

土地占用指标具体又包括四个二级指标，土地总量用来反映该地区土地的总体情况，包括农业用地、建设用地、宅基地以及闲置土地等在内的所有土地，淮安市土地总面积在1 510.80万亩左右。农业用地是指该地区可用于农业经营活动的土地基数，因为土地流转是基于农业经营活动范围之内的，所以一个地区农业用地的总量决定了该地区土地流转的潜力。当然，该数值不是固定不变的。由于闲置土地的有效利用以及耕地被工业用地大规模利用等因素的影响，它会在一定的范围内出现上下波动的状态。淮安市2010—2012年农业用地占土地总面积的比重分别为76.33%、76.93%和77.49%，呈现缓慢增长的趋势。人均耕地面积是用来反映耕地的人均占有量，该指标近三年内分别比上一年下降了1.08%和0.91%，处于下降的趋势。复种指数是反映耕地利用程度的指标，该指标越大，说明耕地的利用程度越高。淮安市的复种指数接近200%，土地利用程度较高。

2.农业人口指标

农业人口指标主要反映一个地区从事农业生产经营活动的劳动力情况。淮安市农业人口和从事农业生产经营活动的劳动力如表2所示。

表2 淮安市农业人口和从事农业生产经营活动的劳动力

农业人口指标具体又包括四个二级指标:我们用农村人口/总人口计算得出2010—2012年农村人口占总人口的比重分别为67.43%、65.56%和62.39%。可见淮安市城市化率还不高，农业人口比重较大，但有下降的趋势。农业从业人数占农村人口的比重分别为70.15%、62.19%和61.76%。该数值下降的原因主要是大量农村劳动力常年弃农外出务工，导致农业从业人数出现短缺。兼业是指农民除了从事农业劳动外还从事其他的工作以获取更多的收入，兼业化水平指标就是用来反映那些既从事农业又从事其他工作的劳动力占农业劳动力的比重。由于受到农村劳动力减少的影响，近三年该市的兼业化水平指数有所上升。

3.土地使用效益指标

土地使用效益指标主要反映土地农业经营所带来的经济效益。淮安市土地农业经营所带来的经济效益如表3所示。

表3 淮安市土地农业经营所带来的经济效益

土地使用效益指标具体又包括三个二级指标。地均农业产值指每亩地农业生产带来的收入。该指标越高，说明土地利用效率越高，单位土地投入获得的收益越高。随着农业现代化的发展，农业的生产管理的越来越科学，土地的利用效率不断提高，农业产值增加的趋势较为明显。土地经济效益是用来衡量土地收入对农村家庭收入的贡献程度。该指标越接近1，说明土地收入对家庭收入贡献越大;越接近0，说明该贡献越小。淮安市近三年的指数都在0.5以下，说明土地收入对家庭收入的影响不大。农民人均收入是用来反映农民生活水平的重要指标，2011年比2010年增加了19.52%，2012年比2011年增加了13.80%。

4.土地流转指标

土地流转指标主要反映一个地区土地使用和流转的规模、参与农民户数、农民参与意愿以及土地流转过程中是否签订合同情况。淮安市土地使用和流转情况如表4所示。

表4 土地流转指标

土地流转指标具体又包括四个二级指标。总流转规模是指所有流转的土地占土地总面积之比，按照土地流转的去向分为农、林、牧、副、渔五类。它们主要用来反映流转后的土地使用状况，研究该地区流转的趋势。从调查数据我们得知，淮安市土地流转主要在种植业，就2010—2012年来看，它们占总流转规模的比重分别为88.90%、89.39%和90.14%，并有继续上升的趋势。而参与农户的个数从2010年的57.36万人增至2012年的74.69万人，占当年农户数的55.29%、62.04%和76.62%，增长的趋势较为明显。由此可见，农民对于土地流转大多还是支持和欢迎的。然而，大多数的农户都是在口头协议下进行流转的，流转双方基本上都是亲朋好友，签订合同的农户数量却是少之又少，2010—2012年占参与农户的比重分别为19.88%、24.15%和29.53%。

综上所述，淮安市的土地流转得到了市政府的大力支持。从对相关领导的采访中我们得知，该市意在通过重点培养少量的规模经营大户来作为现代农业的实验基地，然后慢慢地向各个乡镇延伸。而越来越少的农业劳动力和农村人口将促使着土地流转的快速进行。较高的土地使用效率和加速进行的土地的流转行为使该市向现代农业转变的步伐加快。

三、淮安市土地使用和流转中存在的问题

1.传统思想观念的束缚

根据调查得到的信息，我们发现很多农民不愿意将自己的土地流转给别人。农民这种保守的思想观念绝大对数来自45岁以上且尚有劳动能力的中年人，他们大多数是因为害怕自己的土地流转出去后无法收回，另一些人则担心自己的土地流转后会被损坏和自己的利益得不到保障。相比之下，他们常年在外务工的子女对土地流转却持比较欢迎的态度。但是，老人们对土地那种特殊的情感，最终使得他们无法转出土地，从而导致这些中年人成为土地最直接的劳动者，使得土地的使用效率大大降低。除农民以外，一些基层干部对土地流转的认识也不够到位，主要表现在他们对土地流转不够重视，不能行之有效地处理流转中的问题，加上引导力不够，缺乏对土地流转过程的监督与管理，在一定程度上影响着流转的进行。

2.流转市场中相关服务机构不健全和信息流通不顺畅

土地流转市场的不健全也是阻碍土地流转的重要因素。我们调查发现，很多乡镇没有设置相关的服务组织，农民在土地流转中遇到矛盾时不知道该找谁来解决，没有统一的管理与服务的组织。一些乡镇由村委会来临时履行相关的职责，但由于农民在土地流转过程中矛盾繁多且难以解决，使得他们大多不愿意把精力放在土地流转的服务上，从而导致管理行为的缺失。另外，在土地流转市场中，信息流通不顺畅也影响着流转的进行。有的农民希望把土地转出去，却找不到愿意转入的人;而有的人想转入土地，却又不知道哪些农民愿意转入以及他们转出的土地是否方便自己进行规模经营。

3.农业技术研究和管理人才不足

通过对淮安市下属县区几家农场的实地走访，我们发现农业技术人才的缺失是他们遇到的共同问题。很多农场的管理只有一个人来负责，严重缺乏农业生产的研究人员，大多还是依靠经验来管理和经营，远远没有达到现代农业的生产要求。在除草和插秧等环节中依然依靠雇佣人力来劳作。但随着进城务工人数的不断增加，可雇佣的劳动力越来越少，使得土地转入者承担了较大的成本控制风险，在一定程度上限制了流转的规模化经营。

4.部分农民流转行为不规范，缺少法律意识

农民流转行为不规范已经成为土地流转中普遍存在的问题，主要反映为农民法律意识的淡薄。调查数据显示，大部分农民的土地流转都是在双方口头承诺的基础上进行的，他们的流转规模一般在10亩以下且一般是亲属和朋友之间的流转，而签订合同只发生在那些经营规模比较大的地区。另外，在签订合同的过程中也存在很多不规范的行为。十七届三中全会明确强调土地流转是在农民自愿的前提下进行的，而有的地方则是利用农民不懂法强迫农民签订合同。这些不规范的流转行为导致了农民的合法权益不能得到有效的保障。

四、健全苏北土地流转制度和提高土地使用效率的对策

1.加大宣传，鼓励农民土地流转

借助电视、广播和报纸等媒体深入农村宣传土地流转政策，向农民讲解土地流转的好处，引导农民土地流转的意愿，提高农民流转的积极性。可以在各个乡镇培养几个流转对象，通过榜样的力量来带动附近村民积极参与进来。人都有趋利的特性，只要让农民尝到了流转的甜头，大家就会很快接受这种方式。同时也要改变农村基层干部对土地流转制度的认知，让他们了解该制度对我国现代农业发展的重要性，从思想上加以教育，必要的时候可以把土地流转制度的实施情况作为各村干部业绩考核的一个内容。

2.完善流转市场和服务组织

完善流转市场首先要做的就是建立一个公平公正的流转价格体系和信息发布平台。在这个平台上，那些想转入或转出的人都能及时获取供求信息，减少因信息阻碍导致的不能流转的现象。想转出土地的农民可以根据自己土地的肥沃程度和市场价格给出合理的流转价格，而转入者也可以根据自己的承受能力给予相应的报价或者双方在协商下进行，对于地块好求租人多的土地可以采用竞标的方式来解决。另外，服务组织的建立也是必不可少的，它是实施土地流转制度的重要保障。服务组织可以承担农民纠纷问题的处理工作、佣工的介绍和信息咨询以及流动农机队的雇佣等服务。

3.培养现代农业的技术人才和管理人才，提高农业的科学化管理水平

现代农业技术人才和管理人才的缺失是淮安市各乡镇面临的普遍问题。农民作为教育程度较低的一个人群，他们虽然选择了转包、互换、租赁、转让和委托耕种等方式进行了土地流转，但在流转后却不懂得如何进行有效的管理。现代农业管理人才可以最大地发挥人的潜力，融入了现代农业的管理理念，更加标准化、规范化和科学化地管理农业生产的每一个步骤。根据市场的需要和土地的特点进行针对性管理来尽可能获得最大的收益。而农业技术人才则负责农业的创新研究，包括在家庭承包责任制下，怎样在保证农民利益的前提下把零散的土地流转到一起，便于规模化经营和现代化生产以及农作物的选种、育种、施肥、防虫害和绿色无公害种植以及农业生态圈的设计与建设等研究。同时探索符合各乡镇特点的流转方式，寻找尽可能避免矛盾和保障农民利益的途径和经验。

4.加强农民的法律意识和流转的监督力度

加强农民的法律意识意在维护农民的合法权利和促使土地流转制度依法实施。土地流转制度有三不准，即不准改变土地集体所有的性质、不准改变土地的用途和不准损害农民的合法权益。如果农民知道土地流转的相关法律政策，就不会出现个别地方被强行转出土地的现象。同时，农民在土地流转后也应该具有监督的权利，一旦出现土地用途被改变的现象，政府应该鼓励举报并予以奖励。各基层干部也有监督所服务的乡镇土地流转合法性的职责，督促那些通过口头协议流转的农户尽快签署合同，以保证流转的合法化。