陈 新

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

中央与地方关系法治化是国家法治建设重要组成部分，而中央与香港特别行政区关系的法治化无疑对整个国家法治进程有重要的启发和借鉴作用。《香港特别行政区基本法》（以下称基本法）的制定及实施不仅是“一国两制”“港人治港”的伟大实践，在宪法话语下，它还是中央与香港关系实现法治化的重要体现，以法治视角分析基本法的制定及实施不仅有助于全面准确理解基本法基本精神，保障其顺利实施，而且还有利于推动全国范围内央地关系法治化进程。

一、法治体现：基本法关于权力的清晰界定

中央与地方关系法治化首先要求明确规定二者权力范围，只有明确划分二者权力边界，才能保持地方独立性、自主性，这是实现中央与地方关系法治化的前提。我国央地关系模式有三种类型，即，普通行政地方、民族自治地方和特别行政区，相应分别制定了三个法律，即，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国民族区域自治法》《特别行政区基本法》（包括香港和澳门）。虽然三种类型法律都对中央与地方权力作了规定，但，基本法与其它两种法律相比较，在规定二者权力范围的方式上有很大不同。

1.基本法明确了中央及香港特别行政区各自专有权力；如香港基本法第二章专门规定，中央人民政府负责外交、国防、任命主要官员等权力，香港特别行政区则享有独立行政事务管理权力、立法权、独立司法权和终审权。而其它两类法律没有如此规定，仅规定了一般行政区及民族自治区自身享有权力范围。

2.基本法对香港特别行政区独立享有权力范围、事项规定非常明确具体，使之具有操作性。如香港基本法第五章经济部分，分四节，对香港特别行政区在财政、金融、贸易、工商业、土地契约、航运、民用航空等领域的自治事项作了全面具体规定，这些规定有效地保障了香港地方行使自治权。与之对比，我国地方人大及地方政府组织法和民族区域自治法则规定过于原则、抽象，《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》对此仅规定为该法第五十九条第五项：执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。而《民族区域自治法》则仅为第二十五条规定：民族自治地方的自治机关在国家计划指导下，根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。由于中央与地方职权未明确区分，加上这些条文规定过于简陋，因此，这些条文对地方国家机关来说无法保障其自主权，对中央国家机关来说也缺少制约。

3.香港特别行政区基本法规定了二者共有权力的行使方式。如，依据香港基本法规定，香港特别行政区也享有一定的外交权和基本法解释权。对此，基本法对香港行政区行使两种权力的范围及方式作了明确规定。香港特别行政区基本法第七章外交事务，专门规定了香港享有的外交权与中央行使外交权的关系，明确了香港行使外交权的范围、方式等内容；同样，该法第八章也规定了二者对基本法解释权实现分享的具体方式。对比地方组织法和民族区域自治法，它们对中央与地方之间出现的共享权力未作任何规定。由于我国长期实行的是中央集权的单一制，地方权力都来自中央授予，地方国家机关行使权力相对于中央权力来说，都是执行性、实施性的，如，地方国家权力机关制定的地方性法规相对于中央权力机关制定的法律来说，就是执行与被执行的关系，独立自主立法不明显。地方行政区独立自主地位的缺失，使地方与中央之间几乎不存共享权力问题，即使有个别共享事务，如税收方面，就有中央与地方共享税，但其具体分配也完全由中央决定。

4.规定了二者权力冲突协调解决机制。各种权力之间（包括中央权力与地方权力）出现冲突是必然现象，法治化国家，通过公开法定途径解决权力冲突是实现权力协调的基本措施，也是国家法治化的标志。基本法对中央与香港特别行政区之间权力冲突的解决机制也作了明确规定。这主要体现在两方面：一是关于立法权冲突，即香港立法机关制定法律与基本法相冲突；二是司法权冲突，即香港司法权行使与基本法相冲突。对这两种情况香港基本法都作了明确规定。

当香港立法机关制定法律与基本法相冲突时，通过“备案审查”制度解决。该法第十七条规定了备案的主体、性质、效力等内容，同时还规定了通过备案发现香港立法违反基本法时，接受备案的全国人大常委会“可将有关法律发回”，“发回的法律立即失效”。

当香港司法机关的职权行为与基本法相冲突时，通过全国人大常委会“解释基本法”制度解决。该法第一百五十八条对此作了明确规定，香港司法机关对基本法享有解释权，根据该条款基本精神，当香港司法机关对基本法解释违反基本法精神时，可由全国人大常委会对基本法有关条款进行解释，全国人大常委会解释具有最终效力。

其它两个法律在权力冲突方面有规定，省级人大立法冲突时，事后被全国人大常委会“撤销”，自治区人大行使自治立法权时，由于需要全国人大常委会事先“批准”，因此，不存在冲突。省级行政机关属于“隶属国务院”，理论上不可能与上级产生冲突。

二、法治原因：基本法民主的产生方式

基本法之所以能有效实现中央与香港关系法治化，主要有如下几方面原因。

1.香港特殊的历史地位是实现中央与香港关系法治化的前提。香港不同于我国其它地区，虽然自古以来就是中国领土，但近代以来，却有100多年时间与我们国家分离，处于英国殖民统治之下。长期实践中，形成了与祖国大陆不同的政治、经济、法律等制度。为实现国家的统一，必须充分照顾香港地区特殊的历史。因此，在国家政治层面就是确立了“一国两制”“港人治港”的政策，法律层面就是制定基本法，在明确香港内部政治体制及居民权利内容的同时，严格界定中央与香港特别行政区各自权力范围，确定二者权力冲突的协调机制。这一系列制度安排即维护了国家统一又保障了香港地区的特殊利益。正是由于香港特殊历史与国家统一的愿望二种因素的结合，催生了我国这样一部“特别法”，它在客观上实现了中央与香港关系的法治化。

2.香港基本法制定方式是实现中央香港关系法治化的保障。香港基本法是在经过中英多轮谈判并签署一系列文件之后才开始制定的，这些谈判及通过的文件精神成为香港基本法制定的指导思想，在香港基本法中得到体现。基本法的起草是由一个由来自中国内地和香港本地的成员组成的委员会来承担的，即基本法起草委员会。1985年6月，全国人大常委会通过起草委员会名单，共59人，其中香港人士23人。为保障充分听取香港市民的意见，当时还决定在香港成立一个具有广泛代表性的基本法咨询委员会，并委托在港起草委员发起筹组。咨询委员会于1985年12月18日成立，委员共180人，由香港各界居民组成。从1985年4月，全国人民代表大会决定成立香港特别行政区基本法起草委员会，到基本法在1990年4月七届人大三次会议通过，前后近五年时间，期间在香港两次公布基本法草案公开征求香港居民意见。

香港基本法制定的民主程序，保障了各种政治主体意志利益得到充分表达，展现了相互之间的讨价还价、妥协、博弈等一系列民主政治实践，这种情形下制定的基本法体现的是各方“契约”结果，因此，它当然对“契约”各方都有约束力，成为真正实现主体之间相互关系法治化的保障。

3.香港法治传统是实现中央香港关系法治化的内在动力。香港是一个市场经济发达的社会，人们在创造社会财富的过程中，逐渐认识到法律对于个人利益实现、社会经济发展具有重要的保障和促进作用。全社会形成了守法、护法的习惯，上至各级官员下至基层百姓，都以信法、守法为荣，特别是经过近百年的发展，香港已形成了独特的司法制度。健全完善的司法制度不断维护法治传统、弘扬法治精神，并且在香港社会传承法治文明。香港社会的法治观念是一种强大力量，它不仅是过去制定香港基本法实现中央与香港关系法治化的动力，而且也成为实践中不断推动中央香港关系在基本法框架下向前发展的动力。从立法精神来看，“一国两制”的实质是“国家如何管理香港”的问题。[1]但如何使这种管理不会演变成对香港内部事务的“干涉”，他们深知惟有对中央政府施以相应的限制，“自治”才可能实现。[2]实践中，香港社会的法治观念评判着涉及中央与香港关系的各种社会事务，与此同时，它也推动着中央香港关系沿着法治化轨道向前发展。

三、法治完善：基本法进一步规范权力运行

香港基本法实施十余年来，在维护香港社会稳定繁荣的同时，也受到严峻挑战，如何使之继续发挥促进法治作用，还有一些地方应该完善。

1.进一步明确行政长官对中央人民政府负责方式。行政长官是特别行政区首长，对外代表整个特别行政区。中央与香港关系法治化，在一定程度上也需要通过中央与香港特别行政区行政长官相互关系法律化得到体现。基本法对如此重要的主体相互关系规定较简单，除规定行政长官由“中央人民政府任命”较具体规定之外，就是原则规定特别行政区首长对 “中央人民政府和特别行政区负责”。基本法就特区首长对特别行政区负责规定较详细，如，签署立法会通过的法案，公布法律，提名其它行政官员，任命法官，向立法会作施政报告、接受立法会弹劾等，但行政长官如何对中央人民政府负责，基本法几乎未作规定。立法的空白为双方行为非法治化提供了空间。目前，实践中的做法是特别行政区行政长官到北京向中央人民政府述职。但述职由于没有明确的基本法依据，这种行为容易被解读为中央对香港地方事务的任意干涉。由于述职时间、内容、谁听取述职及述职法律后果等问题都缺乏明确规定，甚至也没有较详实报道，损害了基本法权威。

2.健全中央与香港地方权力冲突的协调机制。虽然基本法对二者有关权力冲突的解决规定了一定程序和受理机构，但在实践中这些规定明显暴露出不足，特别是与法治目标相比较，还存在需要改进的地方。一是缺乏相对中立的裁决机构。随着实践发展，中央与香港地区就基本法规定职权行使发生冲突可能性会增加，如国务院与香港特区政府之间就可能发生职权冲突，香港基本法对此没有规定，留下法治的隐患。在现有体制下，我国应考虑设立（完善）一个相对中立组织来承担这个任务，如可否考虑由人大常委会之下的香港基本法委员会履行相关职责；二是基本法规定的提起释法主体不恰当。基本法第一百八十五条规定，当香港法院审理案件，涉及中央人民政府管理事务或中央与香港关系的条款时，应由香港终审法院请全国人大常委会对有关条款作出解释。根据该条规定，基本法解释的提请权只能由香港终审法院行使，而且给人的印象是如果终审法院不提请全国人大常委会解释基本法，全国人大常委会是不能主动解释基本法，在一定程度上将全国人大常委会解释基本法的职权受制于香港终审法院。这一规定与我国有关法律相冲突，同时也违反香港基本法确立的行政主导原则。《立法法》第43条，规定“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。”根据该条规定，香港终审法院无权向全国人大常委会提出法律解释要求。同时香港行政主导原则要求行政长官代表特别行政区，与中央政府发生直接联系，因此，在需要解释基本法时，应由行政长官向国务院提出（体现对中央人民政府负责），然后再由国务院向全国人大常委会提出，这样更符合我国法律制度和基本法精神。香港基本法实施十余年来，全国人大常委会共四次释法，其中第二次全国人大常委会关于行政长官和立法会产生问题的释法是“主动”释法，其议案是由全国人大常委会委员长会议提请审议的关于香港基本法附件一第七条和附件二第三条的解释草案。这一程序是否合法值得商榷。三是基本法对权力冲突解决程序规定不完整。如对全国人大常委会在接受解释基本法的请求后，多少期限内必须给予答复未作规定，香港基本法委员会应如何提出咨询意见也未明确规定。

3.明确有关组织、机构的法律地位，充分发挥它们在中央与香港关系法治化中的作用。目前，职权（职责）涉及中央与香港特别行政区关系的组织机构较多，主要有香港特别行政区基本法委员会、香港行政区全国人大代表、中央政府驻港联络办、外交部驻港办、国务院港澳办等。有的组织香港基本法已有规定，有些组织缺乏明确规定。虽然实践中它们在保障基本法实施过程中都发挥着重要作用，但在中央香港关系法治化背景下，如何规范它们各自职权实现它们之间的相互协调还是需要进一步研究。

完善香港基本法委员会性质地位。根据香港基本法规定，全国人大常委会在解释香港基本法前应征求香港基本法委员会（第158条第4款），香港基本法的修改议案在列入全国人大会议议程之前，先由香港特别行政区基本法委员会研究并提出意见（第159条第3款）。这些条款内容表明，香港基本法委员会在基本法的解释和修改中扮演重要地位，但其产生方式却缺乏权威性、民主性，特别是其内部工作程序没有明确法律依据。有学者建议考虑设立专门委员会性质的“地方事务委员会”处理一般地方与中央的权限争议外，应按不同地方制度的特点，将现有的民族委员会和特别行政区基本法委员会，改组为民族自治地方事务委员会和特别行政区事务委员会。[3]

明确香港特别行政区全国人大代表职权。香港特别行政区基本法规定其全国人大代表代表香港特别行政区参加全国最高权力机关的工作。其工作肯定会涉及中央香港关系，如在全国人大会议上提出的涉及香港议案就可能影响到二者职权，但基本法规定过于简单，对其在未来发展中地位作用缺乏前瞻性。基本法规定（第159条第2款），香港基本法的修改当以特别行政区的名义提出时，须经三分之二以上香港特区的全国人大代表同意，他们还是行政长官选举委员会成员（附件一第二条）。香港地区人大代表在实践中也越来越受到香港各界高度重视。近年，香港行政长官曾荫权建立一项惯例，每年两次与香港人大代表集体会面，听取对香港政治、经济、民生等各方面施政的意见。[4]可以想象，随着整个社会民主政治的发展，香港地区人大代表将受到更多关注，也将更多影响到中央与香港地方关系，因此，也应通过立法形式明确其性质、地位、职权等。

另外，中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室、外交部驻香港特别行政区特派员公署、国务院港澳办等机构，实践中对沟通中央与香港特别行政区有关工作发挥重要作用，但其性质地位如何、特别是相互关系如何等问题缺乏法律规定，因此，依法规范它们行为，明确其职责范围，对保障中央与香港地方关系法治化、维护香港经济持续繁荣稳定有重要意义。

四、法治的启示：基本法对权利的保障与权力的限制相结合

我国是一个人口众多、地域经济、文化等差异悬殊的国家，各种社会矛盾本来就多，市场经济的发展必然进一步激化各种利益冲突，这些矛盾的有效解决建立在正确处理中央地方关系基础之上，要求明确中央地方权限范围，实现二者关系的法律化。①当然也有观点认为对于现在的中国来说，以法律手段来调控中央与地方关系也并非当前最优的进路，面对转型的中国，我们需要从更加宏观的视角加以思考，在转型中探讨“国家建设”。参见，李晟：转型中国的中央与地方分权。载《北京大学研究生学志》2007年第2期，第81页。中央与香港的关系虽然不能完全适用于大陆范围内中央与地方关系，但通过基本法实施建立新型央地关系却有许多经验值得总结，其中一些经验对在我国其它地区中央地方关系实现法治化有重要启发意义。

1.确认并保障公民（居民）权利。基本法不仅对公权力范围及相互关系作了全面具体规定，而且还详实规定了香港居民全方位的权利，正是由于这些权利得到保障和实现，使香港社会法治传统得以传承。公民权利不仅是个人利益的实现，也是抵抗各种非法治现象的有效手段。我国从中央到地方各级机关在重视发展经济的同时，也应该积极推动公民权利立法，同时采取有效措施支持鼓励公民行使各种法定权利，特别是政治权利，培养社会成员法治意识，使公民成为国家法治建设的参与者、推动者和维护者。

2.强化对中央权力的“规范”。在单一制国家如果没有对中央权力的有效限制，地方就很难实现自主，即使有时法律对中央与地方权力有一定规定，但由于中央权力的绝对性，法律变成为中央任意操控的工具，法律文本关于地方权力的规定也不能得到很好实施。香港基本法在实现中央与香港地方关系法治化中的作用不仅在于对香港特别行政区自治权的充分确认，更在于对中央管治香港权的有效规范。香港基本法实施十多年来，我们看到，中央对香港行使管治权非常谨慎、小心，无论是领导人就香港问题发表谈话还是解决有关争议，特别注意寻求法律依据，以免授人“干涉自治”把柄。正是中央权力“守法”才可能有香港地方高度自治。如此对比，中央在处理与省、自治区、直辖市的关系时，我们从未感觉到这样的谨慎、小心，看到更多的是在维护中央权威口号下，地方成为中央派出机关、执行机构，特别是在“下管一级”的组织干部人事制度及严密党组织领导下，地方享有的一些自主权很难完全实现。

3.完善立法的民主方式。中央地方关系法治化不仅是法律问题，更是政治问题。其形成受中央地方之间经济政治利益关系等多种因素影响，特别是受国家民主政治发展进程制约。立法不应仅是少数人“创造性劳动”结果，这样的法律是很难发挥应有作用，它应是社会生活中各种主体意志利益冲突协调的结果。只有通过长期密切而共同的经济文化生活，社会成员渐次达成共同价值观，获得共同文化认同，并此基础上通过真实民主程序制定出来的法律规则，才能得到社会认同，二者关系才能真正实现法治化。香港基本法的制定及实施在全社会传播了相互尊重、妥协、宽容及通过公开谈判解决中央与地方利益冲突的民主价值，促进了我国大陆范围内中央地方关系法治化所需要的文化观念的形成。

[1]程洁.中央管治权与特区高度自治——以基本法规定的授权关系为框架[J].法学,2007,(8):66.

[2]李琦.特别行政区基本法：作为宪法的特别法[EB/OL].http://www.chinalawedu.com/news/2004_10%5C19%5C1716564927.htm.

[3]任进.试论中央与地方权限争议解决机制[J].国家行政学院学报,2005,(2):40.

[4]曾德成.“一国两制”下的香港人大代表[N].人民日报，2007-06-08（12）.