浅析香港基本法解释权的适用

2016-11-14李育添

法制博览 2016年11期

摘要：通过对香港基本法中关于其解释权的法条规定，并结合香港作为英国殖民地受到的政治与文化传统影响，针对当前法律界对于香港基本法的解释权问题的争议，对香港基本法的解释权问题进行深入的分析探讨，通过与大陆法律解释制度的对比，进一步揭示其法律特点，并对香港司法实践中受到关注的几个问题发表针对性看法。

关键词：香港基本法；法律解释权；大陆法律解释制度；香港终极法院

中图分类号：D921.9文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）32-0065-03

作者简介：李育添（1957-），男，汉族，中国香港人，澳门科技大学法学院，博士研究生，研究方法：民商法。

一、香港基本法关于解释权的规定

（一）香港基本法简介

中华人民共和国香港特别行政区基本法是由全国人民代表大会指定通过的，根据的是《中华人民共和国宪法》，基本法对于香港特别行政区的各种制度、管理方面均进行了规定，对于国家基本方针政策的实施有着重要的保障作用。因为香港基本法的制定，就是为了维护国家统一和领土完整，使香港地区可以获得繁荣稳定的发展，在政治、经济、文化等各个方面保持良好的发展态势，保障香港特别行政区的居民的基本权利和自由，以及生活水平不断提高。

中华人民共和国政府于一九九七年七月一日恢复对香港行使主权后，根据我国“一个国家，两种制度”的方针，在香港不实行社会主义的制度和政策，而是考虑其作为英国殖民地的实际情况，制定中华人民共和国香港特别行政区基本法，让香港实行“自治”。

（二）香港基本法中关于解释权的规定

香港长达99年作为英国的殖民地，有着接近于英国的法律传统，传统的影响体现在方方面面，从法律的制定、适用到法律的执行，无不体现着普通法的印记。在香港回归祖国之后，为了更好的管理香港，全国人民代表制定了香港特别行政区基本法，对香港社会的制度和管理作出了科学全面的规定。关于这基本法的解释权，也有着明确的规定，具体见于第一百五十八条的条文，本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。但如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。

（三）香港基本法解释权问题引发的争议

早在1999年，就发生了一起关于香港基本法解释权的争议事件，被称为第一次“人大释法”事件。具体事件就是香港特区的政府报告国务院提请人大释法，其原因是香港终审法院对于“居留权案”中有关居留权的条款产生了分歧，无法得出确定的解释。全国人大常委会对其作出了相应的解释。此后，香港发生了著名的“双普选”争论，热度空前，引发了全民的讨论热议，在一定程度上，对于社会的和谐稳定产生了负面的影响，因此，全国人大常委会主动对相关选举办法进行了法律解释，这一事件发生在2004年。之后第二年，特区政府再次对全国人大常委会提请了法律解释，是关于基本法行政长官任期的相关条款问题。

这三次人大释法的行为，都在一定程度上是由香港特区方面提出的请求，最终也为香港法治和社会的稳定起到的积极的影响，但是，在三次释法的过程中所引发的人民争论和社会舆论也是前所未有的，关于香港的高度自治权的范畴与法律解释的权利问题很多法律人士和专家学者都对此持有不同的看法。

二、大陆与香港法律解释制度的不同

（一）大陆法律解释制度

新中国成立以后我国颁布的四部宪法都对法律的解释权归属问题作出了规定，在1954年宪法和1975年宪法中都规定了全国人大常委会有宪法解释权。在1978年宪法和1982年宪法（现行宪法）中，全国人大常委会的权力进一步扩大，规定内容为“全国人大常委会有解释宪法的权力”。①关于法律解释权归属于立法机关，其反映了我国的法治理念，即立法机关是最了解立法原意的，当法律条文出现了含义模糊、理解分歧的情况时，由立法机关出面对法律进行解释，是最能够将立法原意阐述清楚，从而使法律达到应有目的的。这样的规定也是社会主义国家的传统。

我国大陆的现行法律解释制度主要由三大法律文件构建，分别是《关于加强法律解释工作的协议》（1981年）、1982年宪法，以及《立法法》（2000年）。这三大法律文件为我国构建起的法律解释体系中，立法解释的效力最高，司法解释、行政解释等法律解释都不能违背立法解释，如果违背了，则是无效的法律解释。由此也可以看出，我国的法律解释制度是以全国人大常委会立法解释为为汇总新，其他法律解释从属的法律解释制度。上文提到的司法解释，是最高人民法院和最高人民检察院做出的法律解释，行政解释则是各级行政机关做出的法律解释，由此可以看出，我国的法律解释分类是通过不同的主体来进行的，法律解释主体的多元化也是我国大陆法律解释体制的一大特点。

（二）香港法律解释制度

香港长期作为英国的殖民地，其政治社会方面受到英国的影响很大，有着独特的法律传统，与大陆有很大不同。香港特区的立法机关没有法律解释权，行政机关同样没有，其法律解释权专属于法院。也就是说，香港的法律解释体制中，行政解释和立法解释都不具有效力，只有司法解释具有唯一性的最高效力，或者说，香港并不存在立法解释、行政解释这样的概念，其一直以来的传统就是由法院进行法律解释。法院在审判过程中，针对法律条款本身的文字，进行文义解释，此后的判决中，先前的法律解释就成为判例，是可以直接依照判案的规则。在这种法律解释体制下，法官的自由性很大，对法律的影响也很大，一般情况下不受控制，只有在立法机关认为法官的解释确实违背了立法的本意，而通过重新立法，对法院的司法解释进行控制。

香港有着“遵循判例”的传统，但是，也不是完全依靠判例进行司法活动，香港有相当数量的制定法，只是在适用法律的过程中，法院仍旧是唯一的最高的解释机构，这是与大陆法系的最大不同。相对于大陆的立法机关解释法律，香港由法院解释法律的制度有其优势，即避免了立法机关专断的情况发生，对立法机关随意立法、随意解释法律起到了一定的制约作用，因为法律制定出来后如何适用是由法院而不是立法机构本身决定，其在立法时的独断独行就会有所控制。②其法治理念是立法机关在法律制定行为完成后就不应该继续参与法律的适用和执行，法律接下来的运行就由司法机构来执行。

具体来说，香港的普通法治下，法院的最高解释权体现在以下几个方面。首先，在判案的过程中，法官在做出判决时所写的判决书可以作为以后同类案件的判案依据，是必须遵循的“先例”；③其次，判决书中一般附带有法官对于案件的评论，这样的评论性文字虽然没有确定的效力要作为接下来断案的依据，但仍然是具有较高的指导性与说明性的，在司法实践中也往往会被作为参考。

（三）大陆与香港法律解释制度的多角度对比

1.主体不同

相对于香港由法院独立进行法律解释而言，内地的法律解释主体显然更加多元。不仅有立法机构，还有司法机关和行政机关。而且，大陆的司法机关也并不是全部享受法律解释权，只有最高人民法院享有司法解释权，其他各级地方人民法院则不享有。而且，最高人民法院的司法解释，如果与全国人大常委会的立法解释冲突，则无效，因为全国人大常委会的法律解释才是位阶最高的法律解释，有着不可抵抗的权威。

在香港，法院不仅有案件的审判权，也兼有法律解释权，法官在断案时作出的评判就是对于法律适用的解释，具备法律效力，之后的类似案件需要遵照审理。而且，这种法律解释权，不仅仅局限于香港的终极法院，而是各级法院都拥有法律解释权。

2.法律解释性质不同

香港与内地关于法律解释的冲突就是来源于两地法律解释的性质不同，具体来说，就是对于立法解释的性质认定不同。在内地，立法解释的性质是和立法性质相同的，具有同等的法律效力，即具有最高的法律约束类，而司法解释在不与立法解释冲突的情况下可以被承认，但明显不具有立法性质，只是有法律约束力而已。

在香港，没有立法解释，只有司法解释，法院的判决在实质上有立法性质，在提请人大释法的情况下，如果香港法院作出的法律解释与全国人大常委会作出的法律解释不同，双方对于立法解释和司法解释的性质认定又不一样，则必然产生冲突。

3.法律解释目的不同

关于法律解释的目的，内地与香港都是更加重视客观性，而排斥主观性的。但在追求客观性的过程中，内地的法律解释制度更加侧重于尊重立法原意，从其立法机构解释法律的机制就可以看出来，而香港由法院进行法律解释，其对法律实用性的追求则更加明显，即追求法律文本本身所能体现的立法意图，以及其在法律适用的过程中应该起到的作用。以“居留权案”为例，全国人大常委会在解释法律时参考各类历史法律文件，力求充分尊重立法者原意，还原其立法本意，在此基础上对法律作出的解释才是科学的解释。而香港的终审法院则是基于一贯的文义分析传统，通过基本法第二十四条的文本分析，来进行法律解释。

三、香港司法实践中关于基本法解释权的几个问题

（一）全国人大常委会对香港基本法的解释是否有主动权

人大的主动释法是否会引起民众对于“一国两制”、“高度自治权”的质疑，对于“港人治港”的理念是否是一种破坏。

具体而言，在有些情况下，虽然香港方面没有提出释法请求，全国人大常委会也有面临释法的问题，即案件涉及了中央或是对中央与特区的关系有重大影响。这种情况下，全国人大常委会有必要对其做出回应。

另外，还有一种情况是非诉事务，在这类失误中，香港原本具有法律解释权的机构——终审法院没有参与到案件当中，而对基本法律条文的理解存在重大分歧，就需要人大对其做出解释。上文提到的例子，第二次人大释法事件，即2004年对香港特区行政长官的产生办法发生争议就属于这种情况。当时的争议主要集中在基本法附件一的第七条和附件二的第三条的理解上，首先是“如需”修改是否等同于一定要进行修改，其次，如果不进行修改，这一规定是否还能够继续生效施行。最后，如果要修改，修改法案由哪一方提出④。当时，面对这一问题，全国人大常委会首先征询了香港基本法委员会、香港特别行政区全国人大代表和政协常委的意见，又组织香港特区成立专责小组搜集社会各界对这一问题的意见和看法，同时组织法学家会谈，以维护“一国两制”基本方针，促进香港的繁荣发展为原则，全面谨慎地对《基本法》附件一第七条和附件二第三条主动进行了解释。香港终审法院也表示认可，全国人大常委会的解释权并不限于诉讼的过程，可以在不存在诉讼的情况下主动进行法律解释。

（二）全国人大常委会对香港基本法的解释是否有效力

上文已经对香港基本法关于法律解释的条文进行了阐述，全国人大常委会可以对香港基本发做出解释，并且其解释具有法律效力，而且，特区法院在以后的断案过程中引用该争议条款时应以人大的解释为准。然而，在司法实践中，并不是都能像规定的这样清晰和准确的执行⑤。

上文中提到的居留权法律解释事件中，全国人大常委会所作出的立法解释就并没有得到应有的执行和尊重。这一事件围绕的是庄丰源是否具有居留权的问题。香港的《入境条例》中对于居留权问题有规定，即认为偷渡入境者是不具有居留权的。而香港终审法官最终判定庄丰源有居留权。认为《入境条例》违反了基本法，应该判定无效，而忽视人大常委会曾对此作出人大常委会在1999年就对基本法24条作出的解释，全国人大常委会认为《入境条例》的规定是符合《关于实施<中华人民共和国香港特别行政区基本法>第二十四条第二款的意见》的，而香港终审法院不采纳人大常委会的说法的理由是认为《关于实施<中华人民共和国香港特别行政区基本法>第二十四条第二款的意见》是作为普通法中判词的附带意见的存在，因而不具备法律效力，事后人大常委会对此也没有作出更进一步的表示。

此类关于香港基本发的解释权问题引发的争议还有很多，在司法实践中需要法律工作者进一步关注和探讨。

[注释]

①强世功.文本、结构与立法原意——人大释法的法律技艺[J].中国社会科学，2007.

②凌兵.解决基本法与人大其他立法行为之间的冲突的应适用法律[M].香港：香港大学出版社，2000：156.

③新华社.全国人大常委会法工委发言人就香港特区终审法院对居港权案件的判决发表谈话[N].法制日报，2001-7-21（1）.

④陈欣新.香港与中央的“违宪审查”协调[J].法学研究，2000.

⑤汤家骅.从释法那一天开始[M].香港：香港壹出版有限公司，2005：108.

[参考文献]

[1]佳日思.基本法诉讼：管辖、解释和程序[M].香港：香港大学出版社，2000：16.

[2]强世功.文本、结构与立法原意——人大释法的法律技艺[J].中国社会科学，2007.

[3]PeterWesley-Smith.An Introduction to the Hong Kong Legal System[M ].3 th.ed.Hong Kong：Oxford University Press（China），1998：80.

[4]王振民.中国违宪审查制度[M].北京：中国政法大学出版社，2004：363.