农村土地规模化经营的理论构建与制度创新研究*——以家庭农场的经营模式和制度构建为例<br/>

农村土地规模化经营的理论构建与制度创新研究*——以家庭农场的经营模式和制度构建为例

2014-12-03童彬

理论月刊 2014年8期

童彬

（重庆行政学院法学教研部，重庆 400041）

一、问题的提出

农村土地规模化经营已成为深化新型农业经营体系改革和发展现代农业的关键问题。对农业生产经营主体和经营模式的理论构建和制度创新是农村土地规模化经营的理论基础和制度基础。在农村土地规模化经营中，传统农业生产经营模式面临农村土地分散经营和农业人口大规模转移的困境。“目前我国农村的农地经营细碎化的现象非常严重，农业生产存在着严重的效率损失，导致我国当下的农业比较收益极为低下。”［1］改革农村土地经营体系是农村改革最基本和最重要的现实问题。因此，农村土地承包到户转变为农村土地规模化经营已成为增加农业效益和提高农民收入的重要路径。

“农村土地权利制度不仅是农村问题的重要内容，而且涉及到整个国家的经济和社会发展。”［2］新型的农村土地经营主体和经营模式成为转型时期农村土地规模化经营的重要方式。实际上，家庭农场正在成为农村土地规模化经营的新型经营主体。“世界各发达国家和地区在农业经营领域、在农地规模化发展方面都以家庭农场经营为主要模式，我国应发挥农业经营优势，在新的历史条件下把传统农民家庭经营模式改造为在市场经济时代的新型的家庭农场规模经营。”［3］因此，2013年中央一号文件对农村土地承包要求：坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。2014年中央一号文件要求：鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场，完善县乡村三级服务和管理网络。可见，“家庭农场是我国现代农业生产中占绝对优势的经营形式。”［4］

二、家庭农场规模化经营的理论探索

（一）家庭农场的国外探索

家庭农场的理论概念来自于西方国家，而非中国固有的学术用语。在美国农业体系中，家庭农场是农村土地规模化经营的重要主体。依照全美家庭农场的定义，家庭成员拥有农场的所有权并且家庭成员为家庭农场的主要劳动力。“从所有制结构看，美国的家庭农场主要有3类：一是完全拥有土地所有权的业主农场；二是土地部分自有、部分租赁的业主农场；三是土地完全租用的佃户农场。……从组织形式上看，家庭农场主要有3中法律形式：一是私人业主制农场，二是合作化农场，三是公司化农场。”［5］欧洲的大部分国家农民在拥有土地所有权的土地上耕种和经营或者租赁大量土地进行耕种和经营。“家庭农场有两个基本特征，一是农场所需要的劳动力主要是家庭成员，包括夫妻和子女，很少有雇工。……二是经营规模都不大。”［6］俄罗斯家庭农场是在土地私有化基础上进行的推进。《俄罗斯家庭农场法》规定：家庭农场是享有法人权利的独立的生产经营主体。农民及其家庭成员在终身占有和继承的土地和资产基础上从事农业耕作和农产品加工。“从东亚发达地区的农地经营状况来看，其属于家庭农场为主的农业规模化发展模式。”［7］日本农业体系是建立在农民土地所有权法律制度基础之上。“1961年，日本政府颁布了《农业基本法》，核心内容是实施以调整农地经营规模为中心的‘结构政策’，放宽对农地占有的限制，鼓励农地向‘中心农户’转移集中。”［8］日本家庭农场分为以下几种类型：基干男子农业户、独立经营户、兼业户。［9］“舒尔茨的反驳、Sen的‘IR规律’以及其他学者适度规模经营最有效率的理论都支持了规模相对不大的家庭农场较有效率的判断。”［10］由上可知，世界上多数国家通过法律和配套制度对家庭农场的理论内涵和制度设计进行了明确规定。

（二）家庭农场的中国探索

尽管中央文件鼓励推广家庭农场的规模化经营，但对家庭农场规模化经营的理论研究仍然处于探索阶段。“理论与实践经验说明家庭农场有存在的市场，但对家庭农场经营的规模问题并没有明确的定论。”［11］2013年3月21日，农业部发布《农业部办公厅关于开展家庭农场调查工作的通知》（农办经［2013］6号）。在该通知中，家庭农场的调查对象为：以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业为主要收入来源的新型农业经营主体。纳入调查的家庭农场应当符合几项条件：第一，家庭农场经营者应具有农村户籍（即非城镇居民）；第二，以家庭成员为主要劳动力（无常年雇工或常年雇工数量不超过家庭务农人员数量）；第三，以农业收入为主（农业净收入占家庭农场总收益的80%以上）；第四，经营规模达到一定标准并相对稳定（从事粮食作物的，租期或承包期在5年以上的土地经营面积达到50亩［一年两熟制地区］或100亩［一年一熟制地区］以上；从事经济作物、养殖业或种养结合的，应达到当地县级以上农业部门确定的规模标准）；第五，家庭农场经营者应接受过农业技能培训；第六，家庭农场经营活动有比较完整的财务收支记录；第七，对其他农户开展农业生产有示范带头作用。从农业部办公厅通知看出，家庭农场的经营者有着农村户籍限制，且应当主要是家庭成员。家庭农场以农业收入为主，且已经达到一定规模。《农业部关于促进家庭农场发展的指导意见》（农经发［2014］1号）在把握家庭农场基本特征中并未明确界定家庭农场的法律内涵以及法律主体地位。尽管农业部已经对家庭农场有着一些量化的指标，但对家庭农场的主体地位、经营模式和法治保障并未进行明确规定。因此，研究家庭农场的基本理论和制度构建成为理论探索的重要内容。

三、家庭农场规模化经营的制约因素分析

（一）家庭农场规模化经营与家庭联产承包责任制

家庭联产承包责任制是在不改变农村土地集体所有的情况下将农村土地经营权承包到具体农户的农村土地经营模式，即农村土地制度从集体所有和集体使用转变为集体所有和农民承包经营。实质上，农村土地集体所有是土地私有和土地国有折中的结果。因此，家庭联产承包责任制是土地公有化前提下的农村土地经营管理的重大变革。尽管家庭联产承包责任制赋予了农民的经营自主权并调动了农民劳动的积极性，但是在农业现代化的背景下土地集体所有和家庭承包责任制逐渐不能适应农村土地规模化经营的趋势。由于农村土地依照人口分配土地经营权，家庭联产承包责任制具有小农经济和自然经济的属性。因此，在广大农村以家庭为单位进行承包土地适应了当时农业生产水平较低的状况。然而，城镇化和工业化改变着农民与土地分离的进程，并导致大量农村土地无人耕种和撂荒。农村经济的商品化和专业化导致农村经营体制的规模化趋势。家庭农场的规模化经营要求在家庭联产承包责任制的制度基础上寻求制度创新。“要想利用规模经济、发展特色产业，就必须在坚持家庭联产承包责任制的基础上，对土地的利用方式进行一定程度的创新。”［12］家庭经营与社会化服务的结合需要家庭经营的规模化、社会化和专业化，而家庭农场则符合农村土地适度规模化经营的要求。

（二）家庭农场规模化经营与农村土地经营权流转

家庭农场规模化经营需要建立在农村土地经营权流转的基础上。从现实来看，农村土地经营权流转大致有四种类型：第一，土地转包型。土地承包方将部分或者全部土地经营权转包给其他农户，而土地承包方与土地发包方的承包关系并未发生变化。第二，土地租赁型。土地承包方将土地租赁给集体经济组织以外的单位或者个人。第三，土地互换型。农户之间或者农户与集体之间进行土地互换土地，而原承包关系并不发生变化。第四，土地入股型。土地承包方将土地以股份的形式入股公司并成为公司股东。土地承包方承担相应的义务，也享有相应的权利。“转包、转让、互换、租赁、入股等多种流转形式均出现在农村土地承包经营权的实际流转中，但转包在现存的农村土地承包经营权流转中位于主要地位。”［13］家庭农场规模化经营对农村土地经营权流转市场化、制度化和规范化有着基本要求。“目前我国农村市场化程度很低，与不动产不能自由进入市场进行交易有着密切的联系。”［14］在农村土地经营权规范流转基础上，家庭农场规模化经营需要从法律上和制度上得到保障。家庭农场流转农村土地经营权应当考虑如下几个因素：第一，农村土地经营权流转的期限是否可在30年承包期的基础上进行延长或者重新确定承包期。第二，在不改变土地用途的情况下，家庭农场是否可对农村土地经营权进行转包、出租、转让、入股、抵押等合理利用以及建立农村土地经营权入股、抵押等法律处置机制。第三，家庭农场对土地经营的收益享受合法权益，任何征收或征用土地使用权的行为都必须足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和房屋的补偿费以及社会保障费。

（三）家庭农场规模化经营与农村劳动力战略转移

农村劳动力战略转移倒逼着现代农业经营管理体制改革和农村土地经营权流转。在社会转型时期，工业化和城镇化吸引了大量农村劳动力转移到城市就业。然而，农村劳动力大量向城镇集聚将导致大量农村土地闲置。农村劳动力将进入有限供应阶段，因而需要农业经营制度的变革和土地制度的变革。由此，农业现代化不得不面对农村劳动力短缺等问题。尽管如此，农村劳动力流向沿海地区和返乡就业的双向流动逐渐成为农村劳动力转移的新动向。从农村土地制度改革层面对农民返乡进行激励和支持是改变农村现状的重要方式。本地农民、返乡创业人员、城镇居民等均可称为家庭农场的经营管理者。从实践而言，家庭农场以家庭成员为主要劳动力可在生产力发展和制度风险之间形成平衡。因此，农村土地经营权流转有助于农村劳动力进行土地规模化经营和改变农村空心化现象。在农村土地规模化经营的地区，农业现代化和规模化可以造就家庭农场和农业专业大户等新型农业经营主体。家庭农场给农民带来了产业和技术的升级和转型，提高农业劳动生产率和减轻对农村劳动力的要求，也将造就一批新型职业农民。与此同时，在城镇近郊，家庭农场还可作为服务城镇的功能配套区、休闲度假区和生态涵养区。因此，作为农村土地制度改革的样本，家庭农场可克服农村劳动力转移的现状和完善农村土地流转以及实现农村土地集约化经营。

四、家庭农场规模化经营模式的实践探索

（一）重庆家庭农场规模化经营探索——微型企业模式

在坚持农村基本经营制度、自主经营、适度规模、因地制宜的基本原则下，重庆市培育发展家庭农场和构建集约化和专业化的新型农业经营体系。《重庆市农业委员会关于培育发展家庭农场的指导性意见》（渝农发［2013］248号）提出：家庭农场是指以家庭成员（包括家庭养殖场和家庭牧场）为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业为主要收入来源的新型农业经营主体。依照指导性意见的要求，家庭农场的经营规模要达到一定标准并相对稳定，流转农村土地的租期或承包期在5年以上。“发展家庭农场不改变农民的农村土地承包经营权，不改变农村土地集体所有性质，不改变农业用途。”［15］种养专业大户、农机大户、返乡创业农民工等经营主体以种植业和养殖业为经营范围均可申报家庭农场。在完善农村土地承包基础上，重庆市引导农村土地经营权依法、自愿、有偿、有序地向家庭农场流转。

在培育发展家庭农场新型农业经营体方面，重庆市万州区探索并试点微型企业模式。重庆万州区探索微型企业家庭农场，建立微型企业特色农村建设。2013年2月21日，万州区工商局颁发重庆市万州区张泽城有机蔬菜农场的微型企业营业执照。因此，张泽城有机蔬菜农场成为全国首家经工商登记注册的微型企业家庭农场。在微型企业家庭农场申报上，万州区在工商登记和政策引导上采取了三个方面的措施：第一，家庭农场申报资格严格审查。张泽城有机蔬菜农场有土地20亩、家庭成员5人、1辆运输车、2台农耕机，并以农家肥种植各类蔬菜，符合微型企业的行业标准。第二，使用农场的企业名称。在微型企业的名称中采用张泽城作为微型企业的字号，并冠以农场的企业形式，从事莴笋、萝卜、油麦菜等绿色有机蔬菜的种植和销售。第三，农场政府支持措施。万州区对张泽城有机蔬菜农场进行财政补助2000元，并支持进行农场申请注册商标。微型企业模式使得微型企业家庭农场享有微型企业的政府支持体系。微型企业家庭农场的申报标准、注册登记、政策支持应当有更为规范的法律规定和制度保障。

（二）成都家庭农场规模化经营探索——个人独资企业模式

在不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益的前提下，家庭农场是以家庭成员为主要劳动力并从事规模化经营、集约化生产、市场化营销的新型农业经营主体。《成都市政府办公厅关于加快推进家庭农场发展的指导意见》（成办发［2014］8号）提出：符合以下条件的家庭农场，在依法申请工商注册登记后，纳入农业部门认定范围：（一）以家庭为基本经营单位、以家庭成员为出资主体并承担责任；（二）从事农业经营并具有适度规模的种植养殖场所，有连续5年及以上的农村土地经营权。“成都市在土地规模经营基础上进行的城乡一体化实践，为大都市圈地区破解城乡二元经济结构提供了一条可行的路径。”［16］成都市培育发展家庭农场有“合作社+家庭农场”、“农业龙头企业+家庭农场”、“农产品市场+家庭农场”、“职业经理人+家庭农场”等市场化和专业化发展模式。大中专毕业生、复退军人、外出返乡农民、个体工商户、农村经纪人均可申办家庭农场。

在培育发展家庭农场经营模式方面，成都市探索家庭农场的个人独资企业模式。为促进土地经营权流转，成都市龙泉驿区批准设立个人独资企业的家庭农场。2013年3月8日，四川省成都市龙泉驿区设立第一家家庭农场营业执照——成都遛鸡哥家庭农场。不同于重庆微型企业模式，成都遛鸡哥家庭农场采用个人独资企业模式。遛鸡哥朱福顺的家庭农场是从事种植、养殖、观光、餐饮、农产品出口的综合性农场。成都遛鸡哥家庭农场的工商注册号为510112000102193，经营范围（种植花卉、苗木、水果、蔬菜；养殖家禽；农业观光服务），出资额为100万元。在工商注册上，成都遛鸡哥家庭农场属于个人独资企业，设有法人代表并承担无限责任。由于没有设立家庭农场的固定模式，龙泉驿区工商局在家庭农场注册上采用了绿色通道。尽管如此，在家庭农场与工商经营的农业企业区分上仍然存在一些争议。

五、家庭农场规模化经营的制度构建

中央一号文件提出发展家庭农场以及农业部调查家庭农场的通知启动了家庭农场经营模式和制度探索。家庭农场的重要功能在于在坚持家庭经营基础上解决农村土地分散经营和集约化的问题。没有土地经营权的适度规模集中就不能谈及家庭农场，更无法论及农业规模经营和农业现代化。在创新农业经营体制上，家庭农场的制度构建需要考量以下的问题：

（一）家庭农场的主体地位和经营范围

培育发展家庭农场面临的首要问题便是家庭农场法律界定和主体地位不明确。农业部以及全国各地针对家庭农场的指导意见认定家庭农场的标准存在不一致的情况。家庭农场的理论界定不清晰和制度设计不完整导致对家庭农场主体地位、注册登记、政策扶持等问题难以进行统一规定。然而，不同的经营模式代表着不同的主体地位和法律责任形式。在家庭农场实践方面，重庆市探索了微型企业家庭农场模式，成都市探索了个人独资企业家庭农场模式……。法人模式可采用有限责任公司和股份有限公司形式。非法人模式可采用个人独资企业、微型企业、个体工商户等形式。家庭农场的经营主体和经营范围需在实践基础上制定相应的法律法规。但是，不论家庭农场采用何种主体地位，规范家庭农场的认定标准和注册登记是培育发展家庭农场的制度基础。家庭农场的经营主体是否只能是农村集体经济组织成员？其他农村集体经济组织、城镇居民或者商业公司等能否涉足家庭农场的经营都应当有明确的法律规定。事实上，真正能让家庭农场发挥规模优势和产业优势的是有技术和有资金的经营主体。家庭农场的经营主体是否能经营与农业相关的领域，如餐饮业、农业加工、农业观光。因此，建议制定《家庭农场认定和管理条例》，统一规定家庭农场的法律界定、主体地位、认定标准、经营者资格、经营范围，确立家庭农场登记备案制度和家庭农场准入和退出机制等制度。

（二）家庭农场的土地经营权流转机制

培育发展家庭农场的核心问题便是农村土地经营权的流转问题及其制度设计。培育新型农业经营主体和发展农业适度规模经营必须建立在农村土地经营权规范有序流转基础上。事实上，农村土地经营权的规范流转机制为家庭农场的规模化经营奠定制度基础。因此，家庭农场规模化经营要注意的问题便是土地经营权的流转范围、流转程序等问题。“由于土地产权不明晰，加之农民有惜地意识，家庭农场主不容易获得稳定、足够的土地经营规模。”［17］引导农村土地经营向家庭农场流转需要在理论基础和制度基础上进行创新。农村土地产权制度改革需要从理论和实践上进行规范化、制度化和法治化。在农村土地集体所有和稳定家庭承包关系基础上，土地所有权、土地承包权和土地经营权的三权分离是家庭农场获取农村土地经营权的理论基础。家庭农场的法律内涵不明确导致登记注册不能统一规范和易于执行。在此基础上，完善农村土地经营权确权和登记制度，并为家庭农场颁发《家庭农场农村土地经营权证》。目前法律制度框架下，家庭农场集中连片流转农村土地经营权的主要方式为出租、转包、转让、股份合作、信托和托管服务等形式。家庭农场可通过土地经营权入股、租金动态调整、实物计租货币结算等方式稳定土地经营权流转关系。但是，家庭农场规模化经营是渐进式发展的而不能大规模地流转土地经营权从事规模经营。因此，农村土地经营权流转的风险控制和制度设计应当与家庭农场的经营模式和制度构建相互结合。

（三）家庭农场的政府管理制度和社会服务体系

培育发展家庭农场需要构建和完善政府管理制度和社会服务体系。政府管理家庭农场应当形成规范化和制度化的规则体系。《家庭农场认定和管理条例》应当对政府管理家庭农场进行明确规定。家庭农场的政府管理制度应当包括家庭农场认定报备制度、家庭农场分类档案制度、家庭农场信息化管理制度、经营者资格、经营规模、经营状况、土地经营权流转期限等跟踪监测制度、信息现代化建设制度、信息共享制度、家庭农场退出制度。此外，家庭农场动态管理办法、家庭农场动态管理机制、示范家庭农场体系等机制可成为政府管理家庭农场的重要方式。健全农村土地经营权流转市场体系，构建家庭农场等市场主体流转土地经营权的社会服务体系。针对家庭农场的土地经营权流转服务体系可以包括：提供信息发布、价格评定、政策咨询、合同指导等服务；完善区县、乡镇、村三级农村土地经营权流转服务；提供农村土地经营权流转的纠纷解决等管理服务。同时，落实国家对农业生产设施用地和附属设施用地政策以确保家庭农场生产设施和附属设施用地。家庭农场社会化服务还应当发展区域性家庭农场服务组织和农业技术推广组织，如农村社区服务中心、劳务组织、科技服务机构。“在外部充分调动政府、企业、科研教育单位、第三部门、私人组织等社会力量共同参与为家庭农场提供良种、农机、技术、信息、植保、加工、储运和销售等一体化服务，达到良好的内外互动。”［18］另外，建立家庭农场与农民专业合作社、龙头企业、农产品市场的利益共享模式，如家庭农场+农民专业合作社经营模式、家庭农场+龙头企业经营模式、家庭农场+农产品市场经营模式。

（四）家庭农场的财政扶持和金融支持体系

财政扶持和金融支持是家庭农场规模化经营的资金基础。培育发展家庭农场需要良好的政策和法律环境以及奖励补助等方法。政府财政对符合一定条件的家庭农场给予扶持资金、奖励、补贴以激励家庭农场的发展，如国家支农补贴、良种补贴、农机具补贴、农资补贴。政府财政可制定优惠的信贷和利率政策以及政策性农业保险。家庭农场可享受政府对农业生产、加工、流通环节的优惠税收政策。同时，针对示范性家庭农场制定资金奖励标准。金融机构及国有公司可专为家庭农场在土地经营权、房屋所有权、林权、集体资产股权等权利方面提供融资、担保和抵押等金融支持服务以化解家庭农场融资难问题。在农村金融体系中，农业政策性银行、国有商业银行、农村合作银行、村镇银行等对家庭农场农田水利建设、农产品收购提供金融支持。金融机构针对家庭农场的土地经营权抵押、林权抵押、房屋所有权抵押等融资方式创新金融服务渠道。“要完善农村贷款抵押担保体系，明确土地承包经营权抵押的条件和范围，适时建立土地承包经营权的抵押价值认定和抵押登记制度，制定土地承包经营权抵押贷款的风险防范措施。”［19］农村合作银行、村镇银行等还可为家庭农场提供家庭农场小额信贷。此外，对家庭农场的农产品（粮食、水果、林木、家禽等）可探索试点农产品保险质押贷款。在政策性农业保险扶持下，一旦发生自然灾害等情况，农产品保险将保险理赔金用于偿付银行质押贷款。最后，为预防家庭农场的各种风险，金融机构可探索家庭农场的风险补偿机制、风险分担机制等风险控制机制。

六、结语

综上所述，家庭农场已成为农村土地规模化经营的重要方式。家庭农场的重要功能在于在坚持家庭经营基础上解决农村土地分散经营和集约化的问题。“家庭农场规模经营是发展产业化的需要。……家庭农场只有规模经营才能有利于专业化分工的形成，有利于农业的集约化。”［20］尽管中央文件鼓励农村土地经营权向家庭农场流转，但全面且系统地对家庭农场进行理论构建和制度创新是农村土地规模化经营的重要保障。事实上，家庭农场需要面对的是土地流转、法律地位和经营主体、经营模式等问题。从制度上建立家庭农场发展的方式是家庭农场健康发展的重要保障，而不应仅仅停留在政策支持上。因此，家庭农场经营模式的选择和推广必然是循序渐进的过程，更加是法治化和制度化的过程。

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