王 扬 ，刘晓莉

（东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117）

转基因食品是指利用基因工程技术改变基因组构成的生物生产的食品和食品添加剂，包括转基因动植物、微生物产品，转基因动植物、微生物直接加工品和以转基因动植物、微生物或其直接加工品为原料生产的食品和食品添加剂三类。转基因食品安全涉及了转基因食品本身的安全性、转基因食品生产与流通、转基因食品监管等诸多内容。限于文章篇幅，与传统食品相同的安全问题在此将不予赘述，仅就转基因食品特有的安全性风险防范问题进行分析。

一、风险的主要来源

（一）科技因素

转基因是一种改变生物自身基因片断，或将外源基因片断植入，从而改变受体基因构成的现代生物技术。1973年基因技术问世；1983年转基因农作物诞生；1996年转基因作物大规模商业化种植；2004年63个国家进行转基因作物研发；2010年29个国家进行转基因植物商业化种植，种植面积是首次商业化种植面积的87倍。在转基因作物快速商业化的同时，转基因食品随之大规模的进入餐饮供给领域。然而，在转基因食品存在风险和隐患的论调下，这种科技成果的安全性引发了公众的不安。

“食品安全涵盖了食品卫生、食品质量、食品营养等内容，其贯穿于食品（食物）种植、养殖、加工、包装、储藏、运输、销售、消费等环节”。［1］（p3）对转基因食品本身安全性的顾虑，莫过于非必要、过量添加基因的问题。从当前各国的实践情况来看，对转基因食品安全性的判断，多是比照非转基因生物进行的评价。尽管传统食品亦不存在零风险的可能，但比较而言，新兴的转基因食品在人体适应性、风险可预测性等方面存在明显差异。例如，“在创造基因生物的过程中，与自发突变一样，可能会出现许多负面的个体。但在传统的生物进化过程中，自身的代谢途径在一定程度上能够抑制毒素的表现，而外体基因的导入则可能使病毒蛋白发生过量表达从而产生毒素。 ”［2］（p569）此外，“对生物进行基因改造的过程是一个突变的过程。把细菌基因、病毒基因或其他基因插入一种生物DNA的陌生环境中，由此而产生的衍生品，科学家们还需要进一步研究”。［3］（p4）同时，对转基因食品依然使用传统的加工、包装、储藏、运输、食用方式，也有可能产生不可预知的毒素。

转基因生物的优势之一是可以突破有性繁殖障碍，使不同物种的基因在同一受体得以表达。例如，有的科学家就曾将玉米和大豆的基因添加到贝类动物的基因中、将苏云金杆菌添加到玉米和水稻的基因中。如此以来，新生的转基因食品在保有自身性状的同时，也具备了转入基因所属食品的特性。转基因作物一般都含有传统作物所不具有的新蛋白，而蛋白质是引起食物过敏的根源,这就增加了食物的过敏源。例如，从“巴西坚果中提取的2S清蛋白基因转入大豆后，产生了与巴西坚果的2S清蛋白分子量及性质相似的致敏性成分。 ”［4］（p24）同时，为了增强食品的功能性，往往在受体生物内添加多种外来基因。这就可能出现以下问题：一是产生抗生素危害。为了实现基因的有效转化，通常需要添加大量的抗生素。众所周知，抗生素不仅会破环菌群的平衡，还可能产生毒副作用危害人体健康；二是降低食品原有功能。英国伦理和毒性中心通过实验证明：大豆基因在添加了除草剂后，原有的防癌功能成分减少了40%。在我们感叹转基因食品产量惊人、品质奇特、种类繁多的同时，也为转基因食品可能造成的危害而忧心忡忡。现有的转基因食品安全风险，也足以引发人们对科技热背后的冷思考。

（二）监管因素

转基因食品安全风险涉及诸多领域和环节，除了科技因素的影响外，还存在深刻的监管问题。有效的监管能够最大化的减免科技风险的危害，而监管体系一旦出现问题则会后患无穷。尽管我国已经就转基因食品的审批、标识、安全评价、进出口等制度进行了规定，但其监管规范远落后于转基因科技和产业的发展，而且至今没有专门完善的立法。现有的有关规范也存在立法层级低、缺乏系统性、内容不完善等诸多问题。

为了最大化的减少转基因食品的安全风险，各国纷纷立法以规范转基因技术的研发与应用。但遗憾的是，我国至今仍没有涉及转基因食品监管的专门性法律。不仅如此，现有的法规和规章在内容上也多有缺失。例如，我国尚未就转基因食品的区别性生产、流通管理作出规定，也未对转基因食品的证明和追踪制度予以详细规范，现有的标识制度也存在不足。有效的标识便于消费者自主选择，同时也能对食品中转基因含量的多少加以控制。更为重要的是，标识制度是分担风险责任的有效手段。在食品生产、销售等过程中，商家垄断了商品信息，为了防止商家转嫁经营风险。商家对自身的食品和服务有明确的告知义务，一旦欺瞒或出现问题后将对此承担法律责任。但问题是：一方面，我国对转基因食品的强制标识范围规定的不合理，列举式的表述加之检测条件的限定，致使以转基因作物为原料的加工食品、含有转基因成分的食品可免于标识。另一方面，我国没有像如其他国家对转基因成分限量强制标识的规定，导致了转基因食品的标识不明。这些问题不但损害了消费者的权益，也给监管活动带来了巨大的困难。

此外，虽然我国现有的安全评价管理办法较为详尽，但是在内容上仍待完善。在研究、试验规范上，我国没有对转基因实验的主体进行区分（日本在法规中区分了大学研究机构和非大学研究机构），在资质审查和监管上对此也没有特别规定，这就可能造成监管的乏力。在我国，除了专属的政府研究部门、科研院所和各大高校的科技人员在进行生物技术的研发工作外，受利益的驱使，很多企业和外来科研机构也加入到研究主体的行列，这就增加了监管的难度。2012年，美国某科研机构利用中国儿童做转基因大米人体实验的行为被披露，随即引发了公众的强烈不满。经认定，实验方违反了学术伦理和管理规范：实验方案没有及时交由伦理委员会审核，对参与实验的儿童和家长没有履行充分的告知义务。虽然实验没有不良反应报告，但却暴露出实验监管的重大问题。在检测管理上，我国检测机构数量有限且分布不均。截止2010年底，我国仅有的32家检验机构却集中在20个省份，这就为转基因食品的检测工作带来了不便。不仅如此，我国转基因食品检测技术2000年以后才逐步发展起来，远滞后于转基因食品的研发活动。现有的检测方法也具有很大的局限性，受食品加工过程的影响会严重降低检测结果的灵敏度。正是这些原因，导致了湖南湖北转基因大米种植与销售发生失控而政府却无法进行管理和处罚的现象。

二、防范的路径选择

（一）内在风险化解

转基因食品的安全程度与转基因科技的发展水平密切相关，转基因食品内在的安全风险，在很大程度上需要科技的进步来自我化解。转基因食品的卓越特性不仅能保证粮食供给的巨大需求，还能在提高人体免疫力和日常保健上发挥重要作用。转基因作为影响未来全球经济的第三大科技，转基因技术的研发与应用势在必行。与此同时，我们还应当清楚的认识到，转基因科技作为人类阶段性认识成果仍可能存在缺陷，还需要不断的探索和修正。

现实的需求决定科技发展的方向。以我国为例，现有耕地面积的粮食产量只能养活95%的国人。更令人担忧的是，“预计2030年我国人口数量将达到15亿，潜在的巨大人口压力和耕地面积的不断下降使我国食品自给自足的能力相对下降”。［5］（p569）与此同时，资源的消耗也相当巨大且危害严重。在全球水资源匮乏的背景下，目前中国水稻生产用水占据国内用水总量的一半。我国化肥和农药施用量世界居首。化肥总量的67%用在粮食作物上，每年农药的使用面积达1.67亿公顷以上，受农药严重污染的面积占全国耕地面积的1/7以上。每年因农药中毒的有10万余人，死亡率更是高达 20%.［6］（p76）在追求可持续发展的目标下，传统农业生产模式必将做出调整,这就需要科技的推动。其中，转基因技术作用巨大。例如，与传统繁杂低效的农耕活动相比，一颗转基因种子往往就能应对病虫害、霜冻、干旱等问题，这无疑为现代农业的发展带来了曙光。“生物科技的重大突破正在迅速孕育和催生新的产业革命，中国生物产业发展大力推进转基因生物品种研发与产业化，对于建设创新型国家、增强中国在高新技术领域核心竞争力、保障中国粮食安全和农业可持续发展，均具有重要战略意义。 ”［7］（p4）

在讨论转基因食品安全问题时，应理性对待转基因科技和转基因食品，对科技的盲目排斥必将阻碍经济的发展与社会的进步。就欧盟国家对转基因科技较为保守的态度，英国环境、食品和农村事务大臣欧文·帕特森就曾直言：“欧盟的做法使得欧洲正处于被高科技资本逐渐抛弃的危险中。这将掣肘欧洲在农业发展和环境保护的关键性部署，削弱我们的应对能力和农产品竞争力。”转基因科技的发展洪流已然势不可挡，只有掌握核心技术、提高科技水平才能应对复杂的国际局势。面对全球严峻的粮食供给危机，国家领导人指出：“中国的粮食安全要靠自己”；面对前所未有的科技冲击，“我们自己的饭碗主要要装自己生产的粮食”。针对我国巨大的食品供给压力、产业发展限制、环境污染威胁等现状，2010年中共中央、国务院通过了指导“三农”工作的第七个中央一号文件，提出“抓紧开发具有重要应用价值和自主知识产权的功能基因和生物新品种，在科学评估、依法管理的基础上，推进转基因新品种产业化”的发展要求。转基因技术的自主研发与应用成为科技兴国的必由之路。

对农业发展和食品供给而言，应用转基因科技势在必行；就转基因食品安全的风险化解而言，发展转基因科技至关重要。但如前文所述，转基因科技作为阶段性认识成果仍有待完善，若将其作为当前风险防范的最佳选择则有所不妥。一方面，对科技的探索具有未知性和局限性，因而很难人为的掌控。例如，基于当前的认知水平，人们能够判断哪些基因能转不能转，但要判断这些基因该转不该转却仍需时日。另一方面，转基因技术的研发与应用也是一种需要规范的行为。我们知道，基因作为生命体最基本的信息载体，能够表现出每一种生物个体独特的性状，其决定了一个生命体甚至一个物种的发展方向。被转基因的生物不但可以实现个体的性状改变，而且还能够通过不断的繁衍将这种性状遗传给下一代、影响周边的生态环境，我们必须审慎地对待这种人类活动。基于转基因食品安全风险形成的原因，我们需要通过科技的发展进行风险化解；基于转基因科技发展的特点，我们需要通过法律的路径进行外在规范。

（二）外在风险化解

工业化高度发展带来了巨大的科技风险和制度风险。转基因食品作为工业化的产物，不可避免地面临着技术和监管的双重风险。由于人类知识体系的有限性和评价内容的特定性，使得技术风险往往难以发现和避免。与之相反，法律监管这种具有可预见性的人为活动却易于掌控。值得注意的是，在化解制度风险的同时，在很大程度上有益于对科技风险的化解。面对不断的质疑，转基因食品除了应注重发展科技的内在风险化解，还应通过完善立法来增强化解风险的能力。尽管针对这种外源性的风险，法律本身并不能消除科技的风险性问题，但却可以通过规范人们的行为来保障公众的安全；尽管现有的法律制度存在一些不足，但却可以通过加强立法得以完善。科技的发展有赖于完善的法制环境，也只有完善的法制才能最有效地化解风险。

转基因食品的安全风险不同于传统的食品卫生问题，其出现使整个食品供给系统面临新的监管难题，完善法制是各国应对这一风险的首选和基石之策。一方面，受科技水平限制转基因食品在安全性方面存在风险，该风险可能产生的危害具有立法正当性和必要性。安全是人类追求的基本生存目标，国家有义务为保障公民的生存安全而立法，而受食品安全风险危害的生命、健康权益也必然为法律所保障。同时，法律的预防目的符合风险控制的要求，即在风险的危害具有紧迫性和现实性时，出于对公共利益和人身安全的考虑，国家应当就危害发生的预防、处罚、救济等内容进行规范。另一方面，与其他管理制度相比，法律在规范行为效果上具有不可替代的作用。法律不仅能够规定最严厉的处罚措施、赋予和保障各方的参与权、平衡不同主体的利益关系，还能保证信息的充分性和有效性。开放的交易平台、社会资源的稀缺性，使得经济利益主体都要通过竞争去实现各自的经济利益目标，这也就会形成种种复杂的利益关系甚至利益冲突。转基因食品的有关信息在研发、产销等过程中被垄断为一种商业资源，成为保证竞争优势的关键，利益集团也往往利用信息优势谋取不正当收益。自律只能约束少数的诚信者，只有法律才能更好的保障消费者的知情权，从而确保风险分配的公正性。

此外，转基因食品安全立法能从法律的高度兼顾政策、经济、科技、伦理、历史文化等因素。纵观各国转基因食品的法律制度，不同的国情使得监管模式存在差异。以美国为代表的模式遵循“可靠科学原则”，并不强调对转基因产品的区别性对待。其认为，转基因食品在未被科学证实存在危害时，不应当被过分的限制；以欧盟为代表的模式则遵循“预防原则”，出于社会防卫的考虑，对转基因食品采取了严格限制的态度；以日本为代表的模式较为注重实用性，在科学发展、严格管理的理念下依法从事转基因活动。不同的监管模式充分地反应了各自的立法取向。一般在科技发达、法制健全、商业化水平高的国家，民众的接受程度较高。而在政策保守、存在贸易逆差的国家，则对转基因食品较为排斥。但面对巨大的经济利益和未来的发展趋势，各国的法律也将作出必要的回应。例如，我国作为WTO的成员国，虽不能通过经济或技术措施阻止外国转基因食品入市，但却可以通过加强立法以提高进口安全限制，合理设置“绿色贸易壁垒”，适度控制转基因食品的进口数量和速度，为我国转基因科技的发展赢得时间和市场。

三、法律防范路径的完善

（一）专门立法

现有的转基因食品安全规范，在效力和形式上，法律位阶较低且比较分散；在内容上，规范局限且存在不足。为了更好地顺应转基因科技发展的潮流、有效地防范转基因食品的安全风险，笔者认为应当进行专门立法。专门立法的形式吸收了国外的经验教训、符合我国的现实需求。其不仅能整合现有法律资源，还能适时地把国际条约和协定的有关内容充实进来。同时在监管协调上，专门立法还能避免内容缺失和重复不当的问题。这样不仅有利于防范转基因食品的安全风险，还有利于转基因食品安全法律体系的完善。尽管现有的《食品安全法》规定转基因食品的安全管理据此适用，但“目前转基因食品并不能产生临床意义上的身体损伤”，这就难以通过原有法律对转基因食品特有的安全风险有效防范。此外，通过我国作为世贸组织成员国在“欧盟转基因产品立法措施争端案”中发表的意见可知，就《关贸总协定》第三款第四条关于生物技术产品与非生物技术产品是否属于“同类产品”的问题，我国主张两者非“同类产品”。在转基因食品的监管态度上，我国也不完全主张“实质等同”。这就决定了对转基因食品安全进行专门立法具有现实必要。

为了适应我国转基因科技的发展水平、满足转基因食品安全监管的实际需求，在借鉴像如美国《转基因食品管理草案》、欧盟《有关转基因食品和饲料的条例》、英国《新食品和新食品成分管理条例》的系统性立法形式外，还应当借鉴日本和澳大利亚的“软法”立法形式。即在颁行专门法律之外，还制定了意在指引和约束转基因生物实验和应用活动指南。例如，日本的《重组DNA实验指南》、《重组DNA工作指南》、《重组DNA技术工业应用指南》；澳大利亚制定的小规模隔离使用（10L）、大规模隔离使用、和转基因生物有目的环境释放3个操作指南。此外，以影响转基因食品安全活动的发生顺序，或以涉及转基因食品安全的各个行业、领域为立法逻辑的域外立法经验，对我国的转基因生物立法框架结构有一定的借鉴意义。根据我国的立法习惯和部门法划分特点，笔者建议采取前者“纵向结构”的模式。这样不仅能够较为全面的涵盖活动流程，还能防止立法的杂乱和反复。

在立法中应当确立以下几项基本原则：（1）风险预防原则。比较美国、加拿大等较为宽松的法律监管模式，我们应当清楚的认识到，这种监管模式是建立在转基因科技发展程度高、信用体制健全、赔偿数额巨大基础上的有限宽松。而我国的转基因科技发展还存在技术瓶颈、诚信道德水平较低、法律制度不够完善，这些因素决定了采取风险防卫的必要性。（2）谨慎发展原则。如前文所述，转基因食品本身存在的风险性，决定了立法者不应仅基于转基因科技的正面效应而立法，还要对转基因食品可能存在的负面影响予以考虑。应当规定生物技术及其产品缺陷、人体危害、环境污染等内容的处罚和补救措施。（3）遵循国际规则的原则。我国作为《生物多样性公约》、《卡塔赫纳生物安全议定书》缔约国和WTO成员国，在对转基因食品安全监管进行国内立法的同时，应当参照这些国际法的标准性规定。这样既能防止在国际贸易争端中产生不利影响，又能符合国际化的发展要求。

（二）完善内容

现有的转基因食品安全规范，在内容上涵盖了安全评价、标识、监督检测、食品安全性与营养质量评价、资质许可等基本制度。转基因食品安全立法应当以此为基础，进一步明确和完善现有的转基因食品安全监管制度。同时还应就转基因食品风险评估、信息公开、公众参与、产品追踪和召回、区别性生产流通管理、救济制度等内容加以补充。限于文章篇幅，笔者仅就以下内容着重加以论述。

首先，完善标识制度。鉴于转基因食品的特殊性，很多国家采取了积极研发、严格监管的态度。为了有效的落实责任，更是建立了完备的标识制度。例如，欧盟制定了涵盖生产、加工、运输、仓储、进口、销售等诸多环节的行为规范。相比之下，我国的标识主体范围过窄，仅限于对转基因食品进行生产、分装的单位和个人。同时，我国应当适时扩大标识的管理对象、增加标签中的信息含量。我国《农业转基因生物标识管理办法》规定，强制标识的对象限于大豆、玉米、油菜、棉花、番茄等几类，与日本规定的24类、韩国规定的27类相比明显过少。一方面，应就含有转基因成分的百分比进行规定，改变原有以“不含有或检测不出转基因成分”的标识标准。具体应根据现有检测水平和安全评价标准，确定转基因成分强制标注含量比例。另一方面，应当就特殊人群进行特别提示。例如，应当对含有转基因成分的婴儿食品进行有效标识。“根据英国皇家学会的报告认为，婴儿比成人更容易对食品过敏，而且必须长期进食某种食品，令婴儿成为食品安全的高风险群，所以含有转基因成分的婴儿食品都应当严格标识。 ”［8］（p1）

其次，完善安全评价制度。由卫生部《转基因食品卫生管理办法》对转基因食品的定义可知，转基因食品不仅包括植物，还包括动物和微生物种类。然而，对转基因实验室的管理规定只涉及微生物方面(《病原微生物实验室生物安全管理条例》)，这显然不能满足对转基因食品实验活动的规范，也不符合国际安全评价要求。因此，应当根据转基因食品的类型进行全面且不同标准的安全评价。例如，就基因改造的动物食品安全性评价，哺乳动物本身的健康可以作为安全性评价的标志；对一些鱼类和无脊椎动物因身体本身可能产生毒素，仍需进一步进行安全性评价。此外，还应当对从事转基因实验主体的资质进行区别性审查、对不同类别、安全等级、实验阶段的评价内容确立区分标准。

最后，完善应急处理和损害赔偿制度。对从事转基因生物实验研究、商业化利用和越境转移的，应当制定转基因食品安全事故应急预案，并将其报送相关主管单位审查备案；发生转基因食品安全事故的，应当立即控制危害后果、通报可能受到影响的区域和个人、报告所在地省级人民政府环境保护或其他主管行政部门。同时应当对已经生产（种植）、储运、销售的转基因食品进行召回。鉴于转基因食品存在安全风险，应当就非法含有转基因成分、虚假标识的转基因食品列入召回对象。同时，可参照美国农业部食品安全检疫局（FSIS）、食品和药品管理局（FDA）对缺陷食品可能引起的损害进行分级并以此确定召回级别的规定。（美国的食品召回有三级：最严重的，消费者食用了这类产品将肯定危害身体健康甚至导致死亡；第二级是危害较轻的，消费者食用后可能不利于身体健康；第三级是一般不会有危害的消费者食用这类食品不会引起任何不利于健康后果，比如贴错产品标签、产品标识有错误或未能充分反映产品内容等。）在损害赔偿方面，危害人有责任排除危害并对受损失方进行损失赔偿；对没有具体受害人的危害行为，若存在环境污染则应当支付生态环境损害赔偿金。需要说明的是，笔者认为在转基因作物引起侵权的情况下，作为作物种植主体的农民在尽到谨慎义务的情况下，应当适用无过错责任原则的例外。此外，还应结合归责原则、共同致损、免责条件以及环境损害赔偿金等条款予以详细规定。

［1］赵林度.食品安全与风险管理［M］.北京:科学出版社,2009.

［2］［5］林宗浩.风险社会语境下转基因生物（GMO）的法律监管问题——以转基因食品安全监管为中心［J］.生态安全与环境风险法治建设，2011，(1).

［3］〔美〕杰弗里·M·史密斯.转基因赌局［M］.苏艳飞译.南京:江苏人民出版社，2011.

［4］沈孝宙.转基因之争［M］.北京:化学工业出版社，2008.

［6］陈茹梅.百名专家谈转基因［C］.北京:中国农业出版社，2011.

［7］许智宏.百名专家谈转基因［C］.北京:中国农业出版社，2011.

［8］John Temple Lang，Colin Raftery.Remedies for the Commission Failure to Act in Comitology Cases［J］.European Law Review，2011，（1）.

［9］戚建刚.食品危害的多重属性与风险评估制度的重构［J］.当代法学，2012，（2）.

［10］逄晓枫，刘晓莉.药品安全之价值诉求：诚信［J］.兰州学刊，2013，（11）.