宅基地权属观念的地方性建构

2014-11-29冯小

西北农林科技大学学报(社会科学版) 2014年5期

冯小

摘要：农村建设用地的用途管制规定了农民宅基地所有权的集体属性，而在具体的产权实践中，农民对宅基地的产权认知越来越趋向于私有化。宅基地产权的地方性建构意味着对土地产权的讨论必须进行“在地化”的理解，S村宅基地制度的在地化实践以及土地管理权的上收为农民提供了富有弹性的私人化实践空间。同时，基于地方性共识的农民宅基地需求同该制度空间相耦合，共同形塑了农民对宅基地属性的私化认知。

关键词：宅基地；私化认知；在地化；地方性建构

中图分类号：F301.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2014）05-0001-07

引言

农民宅基地是农村集体建设用地的重要部分，现行《土地管理法》规定宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。但随着经济社会的迅速变迁，此项有关所有权的法律规定引发了广泛的争论，这一争论源于两大社会背景。一是城市用地的快速扩张，要保证18亿亩耕地的红线，就必须节约合理利用土地，避免农村建设用地对耕地的过度挤压，这涉及到农村建设用地与耕地之间的平衡；二是城市建设用地指标的紧张，各地纷纷实行以“增减挂钩”政策为名的农村建设用地转换，其内涵是将农村建设用地的减少与即为城镇建设用地增加相挂钩，具体实践中采取建新拆旧和土地整理复垦的措施，节约农村建设用地指标，此项政策涉及农村建设用地与城市建设用地的平衡。两种土地需求均对农民集体建设用地（特别是农村宅基地）制度提出了改革要求，如何推动农村宅基地流转及入市成为热烈讨论的议题，有关宅基地权属性质的讨论便是在此议题下展开的。

无论是国家主导的土地征收，还是宅基地流转，农村集体建设用地向城市建设用地的转换过程都会产生额外收益，此土地收益的分配结构与农村集体建设用地的产权直接相关。蔡继明等认为在农村建设用地流转中，基于土地产权所产生的分配机制的扭曲主要是由于土地产权不清晰所导致的强势利益主体形成了“分利集团”[1]。周其仁称，“成都经验”通过确权、占补平衡和挂钩项目，在征地制度框架内适当扩大政府征地所得对农村和农民的补偿[2]，而确权，不仅要明确界定土地的集体所有权，而且要明确界定所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农户使用权和经营权，以及住宅的农户所有权[2]。宅基地的权属性质之所以成为问题，是因为宅基地流转产生的土地增值收益分配的过程必须以一系列产权界定、交易与执行为前提和决定因素。有学者提出要以制度变革来对农村宅基地进行确权[24]，更多观点认为确权的原则是要确定农民的私有地权[57]。若以外部制度供给来改善农村宅基地权属，就必须考虑制度供给与既有的宅基地权属性质与实践逻辑的相容性，从当前农村产权的实践逻辑来看，包括耕地在内的农村土地产权具有社会建构特征[8]，社会关系[9，10]与象征资本[11，12]均使得集体产权具有稳定性、动态性和流变性[13]。社会学角度的产权研究揭示了具有社会建构逻辑的产权特征，是对产权理论的一种补充和再思考，能促进我们对产权性质的认识更加多样化、生动化和全面化。

对于地权（特别是宅基地权属）的研究需要更重视日常生活中的产权实践样态。而无论是土地产权的村庄实践，还是土地收益分配纠纷中的博弈，在强调政府的引导和准确的角色定位[14]之外，都必然涉及作为重要利益主体——农民对宅基地的权属认知。无论法律对宅基地的产权规定是明晰还是模糊，实际生活中宅基地能否流转、能否买卖除了受房屋价值、距离城镇的距离、非农就业率等诸多因素影响[15]之外，而农民的产权认知则发挥着基础性的作用。彭长生基于安徽省6 县1 413个农户的问卷调查显示，大部分农民认为宅基地所有权、处置权和抵押权方面认知是可以自由处置[16]，当然这与现行法律是相悖的。笔者在皖北S村的个案调查显示，当前农民对于宅基地权属的私有化认同较高，这与彭长生的研究具有一致性。需要讨论的问题是，农民对宅基地的私有化认知是如何形成的，在村庄地权实践中受到哪些因素的影响。本文试图对S村农民对宅基地属性认知的演变历程进行“在地化”“在地化”的理解是延续着社会学的情境解释模式，根据总体情境（强制性的规范和文化价值在内的客观环境，个体与群体的态度，个体所受到的影响）产生与之相应的反应，在这样一个总体环境中，强调能动的人与外在环境的互动中所具有的主观认知和主观选择，详见宋林飞.西方社会学理论[M]，南京出版社，1997，268271。在本文中则是指研究者在面对农民的宅基地权属观念变化时，应放置总体情境系统中去认识，即概括为“在地化”的理解，主要是依据农民乡村生活经验与其所处的社会环境在持续变迁的互动中所渗透的认知模式及其行动逻辑；另一方面，国家的地权制度和相关政策在地方实施中，会生发出与国家建构相伴生的地方性建构系统，侧重于展现农民对嵌入社会机理的地方性知识的把握与运用所生发出的权属观念的认知。理解，即用农民深深嵌入社会机理的地方性知识来寻求分析形塑农民宅基地观念的社会因素与建构逻辑，地方性的宅基地权属建构逻辑将有助于理解农村地权的性质，进而对农村集体建设用地的制度改革提供有益的认识。

一、宅基地的权属认知基础：国家地权制度的地方化实践

S村地处皖北黄淮海平原，历史频发的灾害与匪患[17]使得农民的居住形态呈现“村有寨子，家有院子”的特征。到如今寨子分散、院落独立的居住模式仍保留完好，家家户户均为前面是庭院，后面是住宅，呈现正房与偏房的居住格局。当问起农民：“宅基地属于谁呢？”当地人典型的答案就是“说是村里的，我要盖房子谁能管，还不等于是自己的”。这种近乎私有化的观念成为当今农民对宅基地权属的普遍认知。农民的认知与国家法律的规定性有差异，但也与完全的私有化并不等同，呈现了“集体与自家”之间的模糊概念，但更偏向自家所有的“准私有化”观念，笔者称之为私化认知，用以强调倾向于私有化之趋势。农民宅基地属性的认知变化是怎样形塑的，如何演变为与法律文本的偏离倾向则需要放置于“在地化”的制度实践中去理解。

（一）私产与祖业：1962年前的宅基地认知传统

从传统时期到大公社时期，农民宅基地及宅基地上的房屋都属于农民私有财产，宅基地所有权与房屋所有权两权合一。S村在解放前仅有一个大地主，绝大部分还是自耕农。拥有私人土地的自耕农也大多拥有私有房屋，宅基地并不纳入国家管制之中。这时期的房子和宅基地没有分离的概念，农民的田地和房子都是祖宗留下来的，大家都认为属祖业。家产就包括土地、宅基地和宅基地上的附着物和各种建筑物。当地土地改革到合作化运动，虽然使得农民的耕地进行了多次分配和产权公有化，但房屋与宅基地仍属于农民私人所有，宅基地及地上房屋可进行买卖、出租、赠与、典当及继承。

（二）两权分离：宅基地集体属性认知的建立

宅基地之所以与耕地具有不同的性质，是由于宅基地不具有生产资料的性质，宅基地之上的附着物和建筑具有私产性质。1962年S村落实“三级所有，队为基础”政策，按照《农村人民公社工作条例修正草案》规定，“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”，“社员的房屋，永远归社员所有”，“社员有买卖或者租赁房屋的权利”。由此开始，生产队成为农民宅基地的所有权主体，农民对宅基地由原来的所有权转变为使用权。为了落实集体的所有权，S村进行了统一丈量和确权办证，房屋以滴水线为界，门前7米属于院落，院外属于公家道路，勘定之后颁发了最早的一批宅基地使用证。

宅基地与房屋产权的分离，造成了新的问题，即新宅基地如何获得。既有的房屋和宅基地并未限制面积，主要根据盖房子主人家的情况自己决定，队里批准即可。建房大多依据传统户型，三间正房，延伸出来，对着一间是一排偏房，另外是一块空地就作为院子，大都在2到4分地范围内。生产队对宅基地进行统一规划，管制其用途，孙家生产队是一个聚居的寨子，以老寨子的围墙痕迹为准，东边公路50公尺，西边50公尺。规定之后，村民就一直都在这个范围内建房子。大家都知道，这地是国家的，不是自己的，盖房子必须得跟队里干部打招呼，申请获得许可。生产队集体因保留了预留的宅基地，当农民需要申请宅基地时，生产队负责批复，生产队成为宅基地的所有者和管理者，申请和批复成为获得新宅基地的惟一来源，村落成员权是获批的最基本资格。此时宅基地属于集体财产，农民依据成员权获得划批而具有了宅基地使用权。但房屋及其他附着物因具有私权性质，使得宅基地的使用权既不可流转，也不可转让，农户自用并无期限限制。

（三）改革开放后的制度实践与认知图式

1.分田到户：“宅田合一”、机动地的设置，集体属性的延续。1981年公社体制解体，作为集体单位的生产队失去了作为产权主体的能力，集体所有权在农户承包经营权之上表现为模糊和抽象的权属。而宅基地的分配更为复杂，因历史形成的农家院落大小不一，宅基地占有极度不均，很难拉平进行重新分配。国家为集体制度的变革提供了较大的自主权和空间，于是S村在宅基地分配中实践出“宅田合一”的地方性政策，即在分田到户时除预留一片机动的宅基地之外，将村民小组既有的耕地与宅基地加总，按人均分配承包到户，在这种被村民成为“联轴滚（大田地+房屋占地）”的土地分配制度下，土地和宅基地搭配在一起分的，家里宅基地占的多的，大田地就少，反之宅基地占的少的，大田地就多。预留有部分的机动地，归生产队所有，是按照当时未成家的男丁数量来大体估计，预留一定面积可供生产队划批宅基地。

“宅田合一”的制度无形中将宅基地与耕地拉平为同种性质的土地，均属于农民承包到户具有经营权和使用权的“资产”。已分配到户的宅基地可买卖、转让和继承，而新批宅基地仍基于村庄成员权进行分配，属于保证村庄成员生存的福利。分田到户后人口不断增加，大家庭的分家也逐渐增多，分门立户的年轻人逐渐形成一批建房高潮。这时候，建房仍是需要向大队申请。但不同于集体时代的是，房址的自由选择性就比较大了。本来老居住区就比较拥挤，也无法扩大。这时期越过围墙线往外建房的比较多。建房若是需要占用别人家的地时，就需要和别人私自协商，调换土地。而集体时代是居住区内有可供建房的空地时，只需向队里申请审批即可。即使有别人家的牲畜禽舍，只要相互协商，给予建筑上的一些附着物的赔偿即可，不存在私人之间调换土地，因为土地全是公家在管。而且这个时候，谁家需要，儿子先结婚，即可申请使用，用空地建房。由于宅基地尚可通过生产队批复，宅基地的集体属性较为明显。

2.二轮延包：彻底私分机动地，集体认知弱化，私化认知抬头。1994年为了落实二轮延包政策，S村对土地进行了重新分配，迫于人地矛盾的压力，二轮延包时，S村采取了打乱重分的做法，但依照既有的宅基地占用习惯，按照分田到户时的规则采取“宅田合一”的形式，所不同的是，各自然村不再预留可批复的机动地，村庄再无宅基地可分配。同时宅基地分配与当地的计划生育政策捆绑在一起的，计划外即超生人口且没有交社会抚养费的这部分群体，不算在分田人口中。这也为后来的矛盾埋下了伏笔，留下了隐患。

高家村民组1994年二轮延包时，将组内所有的地（建设用地、基本农田、四荒）全部核算，按规定人口（即排除那些没有交社会抚养费的超生人口）进行均分。整个自然村划分为3个村民小组，各小组又按村民小组的田地和人口内部划分。第一小组，人均是3亩地；第二小组，人均2亩3分地；第三小组人均2亩地。宅基地和菜地、场地（晒麦子的场坝）放在一起，分为一类。大田地化为5个等级，按旱涝保收和土壤肥力依次往下排。房前的路都不算宅基地。山荒地分为三类，平坦的，丘陵地带，山石地带。这一次每家都有了新一轮延包的土地使用证。

二轮延包取消了预留宅基地，采取“宅田合一”的方式重新发包土地，这就使得生产队不再具有宅基地分配的权力，农民新获得宅基地的方式只能通过继承或有限制的转让、置换和买卖来获得。村庄成员权不再成为宅基地获得的资格，宅基地继承是通过家庭成员权，转让、置换和买卖则是通过市场行为来交换获得，宅基地不再是具有保障村民生存伦理的福利，而具有了“财产”性质，家产观念和宅基地商品化观念逐渐抬头，成为主流认知。

3.2005年土地政策的完善：私化认知渐趋主流。S村2005年土地制度的完善主要是落实30年承包权，随后又强调土地承包权“长久不变”。农村土地的集体属性愈加模糊和抽象，且未来将长久不变，无期限的承包权设置使得农民对宅基地权属的认知进一步迈向私化。二轮延包后，随着外出务工经济的兴起，2005年后在当地兴起了一批建房高潮，此时宅基地的获得和占用完全依赖于村民个体选择，基本上有三种途径：一是在原宅基地上翻新或重建，这也是S村的主要途径（见表1），原宅基地主要来自于继承父辈宅基地，将旧宅翻修为两层楼房。二是在自家承包的大田地上建房，只需向乡土管所审批即可，村干部没有任何干涉和管理权限。第三种类型较少，主要是通过购买闲置宅基地。村庄一些农户搬迁到城市居住后，由于土地承包关系长久不变，就将旧房宅基地连同房产出售给需要的农户。在宅基地的具体获得和占用上，个人的私化权利是无限放大，土地政策的实践效果是农民对土地的权属认知日趋模糊化，倾向家户拥有的私产。

上述历史表明国家为地方制度实践提供了较大的弹性空间，S村在宅基地分配问题上形成了“宅田合一”的村庄政策，并取消了集体机动地。S村宅基地制度的地方化实践表明，国家土地制度的地方性实践影响着宅基地的产权形态以及农民的权属认知。S村“宅田合一”的地方性制度实践使得宅基地和耕地的性质被隐性地同质化，农村宅基地也成为长久不变的“财产”，并日渐与房屋及附着物共同演变为村民的“私产”。当宅基地必须通过继承、转让和买卖方式获得时，村庄成员权就不再成为宅基地分配的基本原则，市场原则的引入使得宅基地愈加具有私权性质。

二、宅基地管理制度实践：集体属性的弱化

前文梳理了宅基地获得与占有方式在S村的地方性实践与形塑农民宅基地属性认知的地权基础，可窥见地方创造的“宅田合一”分配制度逐渐消解了宅基地作为村庄福利的性质，农民的宅基地逐渐通过个体化方式获得，产权的集体性在不断消解。从管理制度来看，当前的宅基地规划与审批权力逐渐上收到乡镇部门，加速了宅基地产权集体性的弱化。

（一）审批权的上移与集体治权弱化

现行《土地管理法》关于宅基地的审批权有如下规定“（第六十二条）农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”S村村民申请宅基地只需向乡镇土管部门提出申请，而如何获得宅基地则取决于村民自己的筹划，或拆旧盖新，或私自购买新宅基地。二轮延包后机动地的彻底私分，使得新增农户（分门立户的新家庭）只能在自家的耕地上建房。由于附着在土地上的税费任务的关联，农民仍需向村委会申报获得宅基地的审批权，经乡政府批准后方可建房。到如今，农民无论是在老宅子上翻新还是耕地上新建房屋，都可越过村委会，直接向乡土管所申请审批，获准后方可动土。与传统宅基地分配不同，此时宅基地获取和占用的逻辑主要依赖于村民私人的操作。集体时代，集体组织拥有完全的宅基地规划与配置的权力。农民只能在规划的区域内自建房屋。农民建房需要经过严格的申请和审批程序。分田到户后虽是自家种自家的田，但集体有权对退出的宅基地进行处置，且有机动地作为人口增加或减少的周转。集体对社员仍有约束权，农民建房与调换土地需要与村委会打招呼，获得同意后才能进行。而当集体无机动地以供分配，宅基地审批权上收后，宅基地使用就完全依赖于村民个体获致，继承、拆旧盖新和转让成为宅基地主要来源，而乡镇土管部门只负责审批和放线监管的行政程序，农民个体谋划空间增强，村集体控制权弱化。

（二）集体弱化与产权主体的消解

作为集体建设用地产权主体的村民小组已伴随着税费的取消而弱化，加之集体并不具有宅基地分配权，集体产权的主体逐渐模糊以致消解。农民种田不再需要向国家缴纳税收，也不再向村集体缴纳费用，农民和集体之间最紧密的利益链条消失。税费取消以及合村并组，土地政策趋向固定，土地承包关系长久不变，使得村社组织在农民相互换地、变相买卖土地时采取消极行为，监管的缺位使得宅基地私下买卖这一违法现象趋于常态化，由此使得基于实践的农民产权认知更加倾向私产性质。村社组织的治权弱化进一步削弱了维护集体产权的权力和能力，村级组织在社区中的宅基地管理权限逐渐弱化，这就使得农村宅基地不再基于村庄成员权，村社集体也无法约束宅基地的浪费和买卖。

村社无法履行作为集体产权主体的法律地位，农民的地权观念便更倾向于私化。S村农民认为是“先批后建”，镇里还是有管制的；有的认为“先建后批，随便自己”。多数村民认为现在村庄的宅基地管制极为松散，事实上，宅基地的管理规定在村庄的确是十分模糊和松散的，即使是相对了解政策的村干部对宅基地的管理规范都是混乱的，如关于申请宅基地的主体资格，村主任告诉我们“年满18周岁的都可以申请宅基地建房”，而作为老干部的妇女主任告诉我们：“年满22周岁的就可以申请宅基地建房，如果不满这个年龄，是要罚款的”，足见村民和村干部的模糊认识。

（三）宅基地隐性交易：“私权”形式的日常实践

虽然现行《土地管理法》（第六十三条）明确规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，但这一表达性事实在具体实践中总是有诸多可操作的弹性空间。宅基地使用权流转、宅基地买卖已在S村初现端倪，成为村民认可的客观性事实。近几年由于土地不再调整，土地经营承包权长期不变，S村有个别农户有能力在城市安家，便会寻求机会出售在老家的房产与宅基地、耕地。这些家户在卖老房子时，需买方在房屋价格之外多付一些钱，作为出售宅基地的收入，这已是一种隐性的宅基地交易行为，只需买卖双方事先协商好，交易明目虽然写的是调换土地，但实则是买卖行为。双方在交易时，也不用向村里打招呼，只是两人私下商议达成契约即可。因为现在承包权长久不变，别人无权干涉。当地农民由于地理市场区位并没有因外界的变化而形成宅基地升值稳定预期。农民虽没有基于宅基地的升值预期，但已出现跨越宅基地集体属性权界的私化实践。

宅基地不再具有集体分配的特征，也逐渐突破了村庄成员权和生存权等社会保障原则，宅基地所具有的集体属性也随之迅速消解，宅基地的获取和占用更多依赖于村民私下运作，继承和私下交易成为当前获得宅基地的主要途径。国家在土地管理方面的制度设置加速了集体产权的消解，土地管理部门与农户的关系缩减为行政审批关系，当农民宅基地不再具有集体分配的特征，跨越集体属性权界的私化实践便逐步抬头。

三、农民宅基地需求的地方性基础

通过对S村宅基地获得与占用方式的历史解读，可以理解地方性的制度实践如何影响了农民的地权认知，国家对宅基地管理的制度设置以及农民的具体实践塑造了不同形态的地权认知，而农民的宅基地需求及表达与上述两种因素高度耦合，形成了S村宅基地产权不断趋向私化认知、表达与实践的社会镜像。

（一）家庭成员权与宅基地配置

《土地管理法》规定了农村宅基地由村社成员自有自用的原则，能否获得宅基地，取决于农民是否具有村社的成员资格。S村具有地方特色的“宅田合一”制度使得村民不再从村庄集体得到宅基地，而是从家庭中继承或拆旧盖新来获得新宅基地，因而宅基地的获取原则已由村落成员权转化为家庭成员权。而大多数村民在修建新房时，会选择拆旧盖新，或者继承父辈的旧宅院，这就意味着宅基地的获取方式变为家庭分配，家庭成员权成为获取宅基地的主要来源。S村所在的北方村庄中注重“多子多福”的观念，父辈为儿子盖房子是必须的人生任务，因此如何取得新宅基地是父辈必须考虑的问题，从家庭中分配宅基地是目前的主要做法。儿子成家建房获取新宅基地的指涉对象由之前的向村集体申请转变为向父母索要，宅基地的配置成为家户内部的自主安排。

（二）作为家户财产的宅基地

当宅基地不再作为社区福利再分配的内容，而演变为具有私化特征的农户财产时，宅基地的管理和有效利用就可能出现无法监管的问题，在S村表现为宅基地的空置和浪费及隐性买卖。2010年八九月份的时候镇里对全村的土地和宅基地又进行了统一的丈量，超过三分三（230平方米）的属于指标超额，80%的村民都超出了规划指标。由于宅基地属于自家承包地的一部分，使得农民对宅基地的认知与耕地无异，因而空置宅基地与空心房的现象在S村并不稀奇。

作为家庭财产的宅基地一般会超出政府批复的宅基地面积，农民观念中的宅基地包括建房的用地、路、沟等空地，但是相互之间都没有清晰的功能界分，因而家庭承包的大田地可以轻松转化为宅基地。集体控制的管理松散，无法对自主安排宅基地使用的农户有效监督，宅基地规划无效是村庄内部宅基地秩序混乱的结果。农民自家宅基地与耕地的转换并没有建设用地与农地的概念区分，宅基地或是农地均已为农民的家户私产性质。宅基地的占用完全成为主体的自我选择与安排，但这种宅基地的使用安排所渗透的农民宅基地权属认知与法律规定相矛盾时，农民更多表现出模糊的土地观念，但在日常实践中呈现保护宅基地作为家户财产的权利。

四、结语

S村的案例呈现了农民对宅基地的产权认知是如何演变而来的。地方性的宅基地制度实践是构成农民私化产权认知的主要原因，“宅田合一”与取消机动地也就意味着农民集体不再具有分配宅基地的职权，农民需要在自家承包的土地中自己划定宅基地，集体已无权也无责任过问，乡镇土管部门只负责审批和监督等行政程序。地方性的制度实践建构趋向于消解宅基地的产权属性，而土地管理与乡村体制的弱化为这种私权认知提供了充分的空间，使得农民在宅基地获得和占用方面拥有了较大的自主权，农民对宅基地权属的需求与表达也直接与家庭相关联。本文试图说明，农民对宅基地产权的私化认知是在地方性制度实践中逐渐建构起来的，地权制度的演变以及土地管理的宽松，二者共同形塑了农民对宅基地属性的认知，使得农民对宅基地属性的认知呈现不同于法律规定的客观性事实。宅基地产权的地方性建构意味着对土地产权的讨论必须进入“在地化”的理解，探究地权运作的社会逻辑，由此才能深刻理解在农民的宅基地权属认知中，地权作为“地方性知识”的表达，复杂而模糊的地权样态背后深刻揭示了地权的制度延续和社会性基础，具有内生的合法性。

致谢：本文的调查资料是2012年暑假跟随华中科技大学中国乡村治理研究中心团队在皖北宿州调研所获，本文观点也是与小组成员王德福博士、王丽惠博士讨论所得，特此感谢。

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