苏祖安

摘 要：英国政党政治是同福利国家密切联系在一起的，可以说福利国家是由政党推动而建成的。政党的立场、态度及其活动直接决定了社会福利与福利国家在英国的发展进程。保守党为英国现代社会保障制度的确立中起了正面的积极的基础作用。1979年保守党重新执政后，强调福利制度中互惠理念所包含的个人责任的公民权，也更强调市场是分配经济资源的正确机制，限制国家的作用是福利制度健康发展的必要条件。

关键词：保守党；福利制度；政党；政党政治

中图分类号：D731 文献标识码：A

政党是20世纪英国政治的灵魂。二战后，英国政党政治着力推进社会福利制度的逐步完善，并最终促使世界第一个福利国家在英国建成。英国政党政治是同福利国家密切联系在一起的，可以说福利国家是由政党推动而建成的。政党的立场、态度及其活动直接决定了社会福利与福利国家在英国的发展进程。保守党和工党是英国的两大政党，它们在福利国家与社会福利的发展进程中各自发挥了重大的作用。本文主要探讨保守党在英国社会福利制度建立、发展和改革进程中所起的作用。

一、保守党与英国福利制度的建立

英国自由党在英国社会福利制度形成过程中发挥了重要的奠基作用。20世纪初自由党通过大选胜利取代了执政达20年之久的保守党而成功上台执政。为了顺应社会改革的潮流，上台伊始的自由党于1906年便开始了大规模的社会改革和密集的社会立法活动。这些改革措施和立法活动为英国福利制度的最终确立奠定了良好的基础，也为自由党博得了英国现代社会保障制度建立的“奠基者”的好名声。那么，在19世纪末至20世纪初，执政达20多年的保守党政府面对日益加剧的社会问题采取了什么措施来解决社会问题呢？这些措施对自由党进行大规模的社会改革和社会立法活动有什么影响呢？或者换个角度来看，保守党与英国社会福利制度的确立有什么关联呢？事实上，在1870—1914年，保守党执政期间组织过各种各样的委员会对各类社会问题进行调查。这些委员会调查的问题基本涉及到社会问题的各个方面：工厂工作状况问题；工匠和工人住房问题；国民救济保险问题；济贫问题；老年化问题；贫困问题；老年贫民问题；国民身体素质下降问题；公立学校儿童医疗检查和营养问题等等。由于当时爱尔兰问题的恶化、政党竞争的错综复杂、悠久的崇尚个人奋斗的历史和自助传统以及对《济贫法》所进行的一些改革等原因使得保守党在执政的20多年里没有能够在社会领域内采取重大的改革措施，但是保守党执政期间所组织的有关社会问题的委员会及其对各种社会问题所进行的广泛调查和讨论，其所采取的各项社会措施为以后上台的自由党政府制定有效的社会政策，提供了极具价值的资料和条件，同时也为自由党政府建立有关社会保险制度奠定了坚实的基础。因此可以说，保守党为英国现代社会保障制度的确立起了正面的积极地基础作用。

二、保守党与英国福利制度的发展

1945年工党的上台执政沉重地打击了保守党。保守党开始反思自己的社会政策，大胆启用了在战时促成联合政府通过1944年《教育法》的巴特勒。巴特勒在1947年代表保守党颁布了《工业宪章》、《农业宪章》等文件，文件同意了工党的国有化、混合经济、建设福利国家和实行充分就业的政策。这些政治主张极大地赢得了大批选民的理解、认同与支持，为保守党1951年重新执政以及保守党和工党两党取得福利共识奠定了基础。

（一）1951—1964年：社会福利制度巩固和停滞的13年

1951年至1964年间是英国福利国家在战后的扩张时期。那么，保守党在这个执政期间对福利国家的扩张又做了什么？取得了什么成效？严格地讲，保守党这一阶段只是保持工党社会福利制度政策的连贯性，几乎没有出台改进措施，重大的社会保障政策创新少之又少。从社会保障制度创新的角度来看，这一时期被看作是英国社会保障制度巩固和停滞的13年。

这一时期社会保障政策领域最大的政策创新就是建立起第二支柱的职业养老金的养老保险制度。1958年，保守党提出了《关于养老金制度的白皮书》的报告，倡导进行三大目标的养老金制度改革思想，主张最终建立与收入相关联的养老金制度。这三大养老金制度改革的目标是：其一，养老金制度要建立在坚实的财政基础上；其二，鼓励职业养老金制度的发展；其三，向没有参加职业养老金制度者提供补贴。1959年，英国颁布了新的《国民保险法》，正式建立了与收入相关联的养老金制度。这种收入关联的养老金制度的明显特点就是：以与参加者的其它收入相关联的方式计发养老金，参加者的其他收入越高，则他将会得到的养老金收益就越高。同时，还需要附带上一个财产审查的机制。新的《国民保险法》的通过标志着原本民间性质的职业养老金开始被纳入到政府的政策体制之中，得到了政府的正式认可。该法案强化了养老保障的第二支柱补充养老保险制度的作用。补充养老保险是一种职业年金计划，雇主是资金责任承担主体，在待遇上完全采取收入关联原则。此后，职业养老金制度在养老金体系中的地位逐渐上升，这在英国养老保障政策发展历程中占有重要的地位。

在国民健康服务政策领域方面，首先，针对服务成本的持续增长，保守党政府决心开始重视采取削减社会福利开支的一些措施。在1952年，政府引进了处方收费制度，同时还设立了负责调查国民健康服务成本的盖力邦委员会。该委员会在1956年发表了《盖力邦报告》，在报告中得出“国民健康服务的工作表现是甚为成功的”以及“医疗支出增长是可接受的”的主要结论。但是，处方收费制度及《盖力邦报告》的结论引发了困扰保守党政府的一些主要问题：“政府如何将有限的资源在福利政策与其他公共政策之间进行配置？在福利预算内，又如何将有限的资源配置到国民健康服务体系中？”。针对这些问题，保守党政府采取了对医院的扩建和改造，制定了医院发展的国家规划，加大了医院建设和改造的资金投入等措施来回应政党和民众的质疑。这些措施的实施结果导致“健康服务方面的扩张在国民收入中一直占有较大的份额，而且呈现出持续和显著增长的势头”。其次，1959年的《精神健康法》是保守党政府在医疗领域中唯一重大的立法项目，该法极大地促进了对精神病患者治疗的灵活性和非正规性，因而具有划时代的积极进步意义。然而，纵观整个60年代，英国的国民健康服务制度经历了从免费的保健服务这一基本原则的大规模倒退的历程。此后直到1973年为止，国民健康服务一直在按部就班地运行着，没有更多的重大改革或政策创新。

在教育政策领域方面，保守党政府作出了很多创新。保守党政府有一个重大的抱负：“为普选权和充分就业提供充足的教育，这将与保守党的理念和政策相吻合。”，为此保守党政府在1951-1964年期间，增加了国立教育资源，为教育的发展提供了一个新的平台。与此同时，各种咨询团体就教育的各个方面的问题提出了一系列的对保守党政府有影响的咨询报告。其主要涉及到：提前辍学儿童的调查报告；15-18岁青年的《克罗泽报告》；对较低“学术”能力的儿童进行教育的调查报告；高等教育的调查报告；小学教育的报告等。其中《罗宾斯的关于高等教育的调查报告》导致了高等教育的迅速扩张，促使大学教育由精英教育转向大众化教育的步伐更快了。不过，1951-1964年的保守党教育政策的创新基本上没有超出1944年的《巴特勒教育法》的总体框架，只是一些零散的且本地化的创新，但它为创立一个健全的的教育体系奠定了基础。

在住房和个人社会服务政策领域方面，其一，保守党政府在此期间取得了有目共睹的公有和私有住房建造的住房成绩，并使房屋所有权和使用权的形式开始发生改变，自此房主自用房和地方当局出租房逐渐占据支配地位。其二，个人社会服务得到了稳定和巩固的发展，服务的结构发生了重要的变动。主要体现在两个方面：一是根据法令成立了专门的儿童服务机构负责儿童照顾问题、防止忽视和虐待儿童以及儿童犯罪问题；二是组建地方当局福利部门和医疗卫生部门负责地方福利服务或个人社会服务事务。社区工作职业、社区人员的培训发展以及小规模的文明院建设得到了关注和重视，并取得一定的效果。

历史学家们对英国政党在福利国家的确立中所发挥作用的评论是工党创建了福利国家，而保守党巩固了它。这个评价结论是比较中肯的。保守党政府在此期间只是保持和巩固此前的工党政府的社会福利政策，创新的很少，故而保守党执政的这13年被人们看作是“社会福利制度浪费的13年”。

（二）1970—1974年：孕育之中的福利制度矛盾、困难和危机

在经济形势每况愈下、英国经济病急剧恶化以及经济危机周期性爆发的国际国内背景下，1970年6月18日保守党希斯政府出乎意外地赢得大选，打败了工党而重新上台执政。希斯政府在执政期间，第5次战后经济危机再度爆发，危机使保守党政府遭受严重挫折。希斯政府执政期间在社会保障和住房领域的政策发展对后来的社会政策产生了巨大影响，其中最重要的社会保障问题涉及到缴费型养老金和家庭津贴制的发展。1970年保守党政府制定了《家庭收入补贴法》以应对日趋严重的多子女家庭的贫困问题，但家庭收入补贴的复杂性、不成比例的行政成本、未能解决贫困与失业陷阱、领取率低等问题遭到了极大的批判。另外，1971年保守党政府发表了年金战略。其要点有三：其一，保障基础年金，发展企业年金；其二，采取现收现付方式的基础年金制；其三，保证最低限度购买力的基础年金制。当时的社会保障政策的主要特点是寻求进一步低成本、容易实现的延伸选择性的方式。如：扩大养老金发放的对象；降低领取孤寡抚恤金的门槛；发放照顾病残人群的护理津贴等。在住房政策领域方面，首先，1971年保守党的住房政策白皮书确立了三个目标：每家拥有一套体面地住房；在拥有和租房之间作出合理的选择；提供并获得住房补助的平等性。其次，1972年的《住房融资法》限制了地方当局建房的公共开支，提倡公平租金原则。这些目标与措施对住房政策的走向产生了重大影响，导致了政府住房的财政责任逐步弱化。

然而，保守党政府在健康、教育、个人社会服务等领域却很少有重大变化。1970年7月，保守党政府颁布了反对综合教育的公告，取消了中央对综合教育的支持，同时停止了学生的免费牛奶供应。1972年签发的《教育：扩张的框架》白皮书使得90℅的4岁儿童接受幼儿园教育，增加了超过40℅的教师，促进了高等教育在十年内的增长。在1972年10月，保守党希斯政府实施了专门照料残疾人的护理津贴支付制度，同时还实施了家庭提供津贴的非缴费型计划，这些具有福利政策的某种积极因素。

保守党和工党政府在创建和强化福利国家的过程中，都发挥了较大的作用。到19世纪70年代中期为止，福利项目在不断增加，保障水平也在稳定的提高，福利门槛比较低，所以福利国家都处于不断扩张时期，如此同时福利开支的财政压力在不断地威胁和制约着健康福利制度的正常发展，日益膨胀的福利支出压力与日趋严峻的经济形势的矛盾日益突出，福利制度的矛盾、困难与危机也在福利国家的持续扩张中不断孕育和发酵。

三、保守党与英国福利制度的改革

英国经济在整个19世纪70年代是与经济危机并行发展的。经济增长速度和人均国内生产总值都已降到西方国家的最低水平，国内财政状况持续恶化，政府财政赤字总额达到1971-1979年同期的国民生产总值的5℅，通货膨胀曾达到25℅，失业人数在1980年达到159.1万人。失业问题加剧了社会动荡，福利国家正在面临全面的危机。困扰英国福利国家的主要问题表现在下面五个方面：其一，过度的福利支出导致国家财政危机日益加深；其二，固定资本投资持续下降导致经济增长乏力；其三，劳动力成本提高致使国际竞争能力下降；其四，严重的福利依赖抑制了劳动生产率的提高和经济活力；其五，政府福利管理的低效率和官僚化导致管理机构臃肿和官僚主义作风严重。日趋严重的国家福利危机迫使1979年8月上台的撒切尔保守党政府开始了长达18年的新自由主义福利国家改革的历程。撒切尔的改革使英国的福利国家制度发生了重大的转型。撒切尔所持的基本改革政策理念是英国的福利国家制度发生重大转型的主要思想基础。这些基本政策理念概括为：支持资本主义，反对社会主义；主张个人自由竞争，调整国家福利责任范围；限定总体经济政策的领域，支持利用市场力量配置资源的作用等等。这些基本改革政策理念就会必然体现社会福利制度的改革实践中。撒切尔极力主张：（一）社会福利政策是经济政策的一部分，以社会保障制度补充劳动力市场的缺失；（二）减少自发性失业；（三）鼓励民营化，收缩政府的责任边界；（四）主张个别主义替代普遍主义，限定社会保障给付对象和维持最低限度的给付水平；（五）市场力量决定“自然”的就业水平。

在社会保障政策领域方面，1985年6月公布的《社会保障改革》绿皮书及12月公布的《社会保障改革--行动纲领》白皮书成为引发撒切尔保守党政府1986年进行福利制度改革的主要依据之一。绿皮书和白皮书提出了社会保障制度改革的三项基本目标：其一，国家的基本责任是保障满足公民的基本需要；其二，社会保障政策要与经济目标和就业目标协调一致；其三，简化社会保障制度，明确权利的授予规则。1986年通过的新的《社会保障法》围绕这三大社会保障制度改革目标对原有的社会保障制度进行了重大的改革，从而使其社会保障政策发生了重要的转折。第一，在收入关联养老金计划方面：以一生平均收入为基础调整收益计发办法；调整未来退休人员享受养老金的最高比例等；第二，制定了旨在鼓励私人养老金计划发展的管理非国家养老金计划的规则；第三，实现资产调查的社会救助方面的改革，采取客户集体补贴金取代原有的收入支持政策；第四，设置社会基金，向客户提供特别需要的给付以应对各种突发的危机；第五，以政府提供补助的方式鼓励服务的民营化；第六，以求职者津贴代替失业补贴等。通过上述改革措施基本达到了抑制了基础养老金的给付水准；界定了政府、企业和个人在基础养老金、个人养老金与企业养老金中各自的职责边界这两个方面的目标。

在国民健康服务政策领域方面，保守党政府主要在两个方面进行了重大改革。第一，在初级健康照顾制度方面实施六点改革措施：开业医生的医疗金融公库民营化运作制度；许可保健单位设置自费项目收费制度；实施医生退休管理制度；控制齿科保健活动的财政支出；眼睛付费制与竞争制的强化；家庭医生的雇佣人员费用补贴制度等，这六项改革进一步萎缩了政府的职责边界，强化了个人的健康服务的责任，降低了政府财政支出的压力。第二，在“内部市场” 的改革措施方面进行了三项改革：增加了医疗机构的自主权；转变了政府卫生部门管理职能；实行了采购者与医疗提供者分离的市场体制等，这三点改革主要达成了三项成果：确立了医疗收费的许可证制度，控制了公共支出，发挥了私人经济的主动性。国民健康服务达到了既有政府干预的公平性和成本可控性，又具有市场的高效性和灵敏性。然而，医疗收费措施的实施影响深远，彻底动摇了普惠制的健康服务思想。

在住房政策领域方面，保守党政府面对严峻的住房公共开支压力，于1980年颁布了《住房法》，推行公房私有化，大幅度提高住房租金。进一步强化私人部门、志愿者组织以及地方团体的住房开支责任，缩小政府住房福利支出的职责边界。在教育政策领域方面，1988年保守党政府颁布了《教育法》，确立了英国国立教育的法律框架，开始了教育体制的又一次重大改革。主要改革有三：其一，强化中央政府对教育的国家责任，取消地方政府的残余责任。以法规的形式统一课程、统一测试、统一内容、统一时间等有利于中央政府控制的改革。其二，引入市场竞争机制，增加学校的管理权限以及家长对学校的选择权限，以利于教师和学校提供更好的教育服务。其三，合并教育部和就业部，组建教育与就业部。新机构的工作目标是通过提高国家教育成就及技能的水平，促进高效、灵活的劳动力市场来支持经济的发展，进而提高国家的竞争力和人民生活水平。

从战后英国福利制度发展的阶段来看，有两个主要特点。其一，1945年-1979年是福利政策持续扩张、福利支出持续增加的一个重要阶段；其二，1979年-1997年是福利政策不断收缩、福利支出不断削减、福利制度更加理性的一个重要阶段。从政府承担的职责演变来看，1979年是一个重要的分水岭。1979年以后，国家的职责边界开始不断收缩，市场和私人以及社会的职责不断地扩大。从福利的体系和结构来看，福利内容虽然被改变，但福利国家的体系和结构没有被破坏，仍相对完整。这主要是由于公民权的思想和福利国家的思想已经深深根植于国民的政治意识之中了。从福利国家制度模式来看，选择性制度模式逐渐代替普惠式制度模式成为改革青睐的主要制度模式。普遍福利思想从长期来看受到了保守党政府的侵蚀和局部瓦解。1979年以后的制度设计者主要从经济的支持能力出发，来确定福利项目的设立和福利给付的水平，严格控制福利的支出。从福利国家制度的建设目标来看，保守党政府的福利制度目标逐步与社会发展目标和经济目标相适应，为福利国家制度的可持续性的发展奠定了基础。总而言之，撒切尔保守党政府的改革为福利国家制度的改革树立了新典范。从福利支出水平和福利制度的结构调整两个方面来看保守党政府的改革成果有三：其一，庞大的需要保障人口维持了福利支出总额的刚性增加，但改革使刚性增加的趋势得到延缓和减弱，福利支出持续扩张的轨迹得到初步的扭转；其二，改革真正实现了由意识形态驱动的大规模制度的转变，普惠式的福利制度模式逐步让位于补缺型福利制度模式。其中，住房私有化的改革是最为彻底、最见成效的领域。其三，贝弗里奇确立的福利国家的思想不断得到侵蚀和瓦解。一个健康的合理与社会经济发展目标相适应的福利国家制度正在建构与发展。

四、基本结论

社会保障制度自《贝弗里奇报告》的问世至新工党的出现，始终是英国福利国家的核心。英国社会保障制度的核心内容主要包括：一是缴费制国民保险给付制度确定了个人、企业对津贴的权利与义务；二是税收支持的普遍性福利权利彰显了英国福利国家的精神和要义；三是家计调查型津贴锁定了最需要的保障人口等。首先，社会保障制度的核心内容的发展已经成为每个阶段英国福利国家演变的缩影。有学者评价，福利国家成熟于20世纪40年代的普遍主义，繁荣于50年代和60年代的共识和富足，却在70年代犹如秋天褪色的玫瑰一样凋谢了。1973年石油危机以后，无论是工党政府还是保守党政府，英国的福利国家制度都成为振兴经济、强化财政控制的工具或牺牲品。自此，保守党政府倡导地缩减福利支出的新自由主义共识日益取代了代表贝弗里奇主流思想的社会民主共识。其次，政党政治与英国的社会福利制度之间存在着高度的同步性和相关性，政党政治基本是主导社会保障、社会福利政策的重要因素。同时，社会福利制度的发展也左右着政党的命运。撒切尔保守党政府执政以后，颠覆了两党间30年的福利共识，对福利制度进行了重大的的改革转型，改革转型成功地医治了由于高福利、高税收、高通货膨胀所带来的英国“福利病”，但改革也扩大了社会的贫富差距，加剧了社会矛盾的激化。矛盾的激化升级结束了保守党长达18年的执政历史。再次，政党政治更关注福利模式的选择和福利政策制定的价值取向。在福利支出方面，保守党反对福利国家，主张国家的职责应该不断缩减。从80年代开始实施以削减福利开支为首要目标的改革，但实践证明，福利开支削减的目标没有达到，反而福利开支持续增加。由此看来，保守党在福利开支方面的影响其实是很有限的。在福利制度模式的选择方面，政党政治的政治理念和意识形态起了决定作用。事实上，福利理念是一个属于政治理念的范畴，福利理念在福利制度模式的选择上起了决定作用。例如， 1951-1964年保守党是坚定地普遍主义者，为此采取了一些列的福利扩张政策。1970-1974年由于凯恩斯主义的失灵，经济危机的频繁发作，保守党政府努力使福利制度模式逐渐发生重大转变，1986年的《社会保障法》所制定的措施充分体现了新自由主义福利理念，该理念将整个制度坚定地朝着选择性方向推进。在公民权赋予方面及国家职责问题上，同样体现了更多的政治倾向和意识形态。保守党强调福利制度中互惠理念所包含的个人责任的公民权，也更强调市场是分配经济资源的正确机制，限制国家的作用是福利制度健康发展的必要条件。最后，政党的政策主张、理论基础和执政理念对福利制度建立、形成、发展和改革起了重要的推动作用。保守党以自由主义理论为依托，在政党竞选和执政期间，都极力把福利制度的发展和改革看作是最重要的大事。极力主张社会福利制度要与社会经济目标、政治目标相适应。

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（本文审稿 蒋后国）