张敬

摘 要：在新型城镇化建设过程中，传统的治安管理手段已不能满足实践的需要。城镇化建设和治安管理是相辅相成的关系。治安管理手段的改革和创新需从理念和实践手段两个方面着手进行。

关键词：新型城镇化；治安管理；手段创新

中图分类号：C911 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）07-0109-03

自十八大以来，新型城镇化建设引起高度重视。新型城镇化建设给治安管理提出了很多新的要求，传统治安管理手段已不能满足新型城镇化建设的需要，需从理论和实践两个方面进行改革和创新。

一、治安管理及其手段

治安管理是公安机关依照国家法律和法规，依靠群众，运用行政手段，维护社会治安秩序，保障社会生活正常进行的行政管理活动。①我国目前治安管理主要包括公共秩序管理、户政管理、道路交通管理、消防管理、出入境管理、内部单位治安保卫工作和群众性治安防范工作等六个方面的业务范围。

（一）治安管理的现状

长期以来，我国公安机关致力于强化治安管理工作，社会治安防控体系全面建立，成效斐然。但市场经济体制下，各种各样的人员流动日益频繁，给治安管理工作带来了亟待解决的现实问题。

1.治安管理任务较重，警力配备严重不足，民警“心有余而力不足”。我国民警的比例大约是11？酃，发达国家的该比例已达30？酃以上。②这一问题在我国西部地区更为突出，即使是省会城市，警力比例也很低，甚至出现“一人所”、“两人所”的现象。以如此低的警力比例应对日益繁重的治安管理工作，结果可想而知。尤其是很多地区的办公设备、警力用车的缺乏，给治安管理工作带来了很多的难题。

2.城市社区治安管理问题突出。新型城镇社区基础设施不完善、基本建制不规范，给社区的治安管理造成了极大限制。同时，社区建制涣散，发展极不完善，治安管理无论在思想上还是行动上都体现出极大的不科学性和滞后性。虽然近些年我国对于城市社区治安管理进行了一系列的改革与创新，但是从社区治安管理的客观现状和改革效果来看，还是存在着许多的问题与矛盾，不少违法犯罪活动依旧会在社区甚至居民家中发生，社区中依旧存在不少治安隐患。这些都表明社区中的治安管理有待进一步加强，传统治安管理手段有待革新。

（二）治安管理手段

我国公安机关治安管理部门通过专业手段、法律手段、一般行政手段、教育改造手段、技术手段、经济手段等方法实施各项治安管理，预防违法犯罪的管理活动。治安秩序的管理和维护依赖于治安管理手段的正确运用，尤其是为了满足新型城镇化建设的需要，治安管理手段也亟需不断改革和创新。

二、城镇化建设与治安管理

（一）城镇化建设与治安管理的联系

1.城镇化建设与治安管理的相互关系。城镇化建设和治安管理是相辅相成的关系，整个社会的治安管理是城镇化建设的重要内容。加强社会治安管理，优化社会治安环境，能为推进城镇化建设和经济社会发展提供强有力的支持和保障。同时，城镇化建设也可以解决不少治安管理问题。城镇化建设发展了经济，提高了国民素质，可以消除和减少因贫困和无知导致的谋生性犯罪和愚昧性犯罪，③减轻治安管理压力。

2.城镇化建设中的治安管理问题。在城镇化建设进程中，社会利益格局发生改变，开始凸显一些治安管理问题。农村中的犯罪率有所增加；大量人口的频繁流动也给社会带来了不稳定因素；农村人口大量流向城镇的过程中行政配套管理服务缺乏；新型城镇地区人们价值观念变化，犯罪之亚文化蔓延腐蚀；城镇化生活方式空间局限给违法犯罪分子可乘之机；一些犯罪分子利用现代化交通和通讯工具，跳跃作案，快进快出，长途奔袭，导致突发性案件大增，犯罪时空跨度显著增加等等。这些均是城镇化过程中亟需解决的治安管理问题。

3.传统治安管理对城镇化建设的制约。传统治安管理中从严执法的执法理念和以罚代管治安管理的首选手段等都严重制约着城镇化的发展。我国传统的治安管理手段被人民群众总结为“一管、二吓、三治”，在过去法制不健全、民众法制意识不强时，曾有效地加强了社会治安管理。但是，“随着我国民主法治建设的逐步深入，广大人民群众的法律意识、权利意识日益增强，对公安机关和公安民警的执法能力、执法水平提出了更高的要求。”④传统的治安管理手段已经不能适应其需要，亦不能适应城镇化建设的需要。传统的治安管理手段无法体现文明执法、人文关怀，更无法促进新型城镇化建设。公安机关必须转变执法理念和手段方式，使人民群众真正感受到的是法律的威严，而不是警察身份的权威，更不是对非法执法淫威的屈服。

（二）新型城镇化发展建设对治安管理的要求

1.新型城镇化发展建设理念对治安管理指导思想的要求。新型城镇化建设的理念，是在传统城镇化发展道路模式下，既强调以人为本，又要求坚持统筹协调，同时还注重绿色环保的城镇化发展模式。新型城镇化建设的理念必须也体现在公安机关治安管理过程中，治安管理也就必须坚持执法为民，体现执法的人文关怀；治安管理手段就应当重视统筹全局、协调部分，对破坏资源环境发展经济的违反治安管理的行为应当从重依法严惩。同时，治安管理本身也应该加强警察队伍管理和建设，杜绝铺张浪费；优化警力资源配置，不断探索社会管理基本规律，提高治安管理效果的同时，节约执法成本。

2.新型城镇化发展建设对治安管理手段的具体要求。首先，新型城镇化提出城乡一体化，要求公共服务要均等。城乡要配备均等的警力资源，完善农村地区、新城镇化地区警务建制和治安防控体系，使得城乡居民享受基本相当的公共服务。同时，在城市内部合理分配警力资源，既能提高警务效率，又能满足维持城镇整体治安、服务于新型城镇化发展的需要。其次，新型城镇化提出城镇化建设要以人为本，将以处罚善后为主的治安管理手段逐步转向以防范教育为主要手段。同时，治安管理主体在行使行政许可等治安管理手段时，对有利于新型城镇化建设相对人的行政申请，则相对放宽限制，反之则实行限制，或者不予批准。对于已经审批但已不符合新型城镇化建设需要的应当依法取缔。最后，新型城镇化的科学发展要求适用于治安管理领域，即治安管理手段也需科技化。在加强治安管理、服务于新型城镇化建设时，应该坚持与时俱进，投入更多的科技手段和资源，比如现代通讯技术、报警技术、警用电视监控技术、安全检测技术、灭火技术和警用电子计算机技术等加强治安管理，完善新型城镇化中公共资源设施配套服务。

三、治安管理手段的创新

（一）治安管理手段理论研究的创新

1.治安管理手段学术研究的创新。任何社会制度的改革和创新必须由理论研究作为突破点，理论指导着实践不断取得进步，并在实践中得到发展和突破。治安管理的手段要创新，首先需在理论研究方面取得突破，得到法制政策的认同和许可，治安管理主体运用起来才称得上依法管理。长期以来，治安管理手段的学术研究依旧停留在原有的理论基础上，只是简单地通过法理逻辑进行推断，研究者没有从社会形势的新发展、社会规律的新探讨等角度出发，也少有研究者采用实证研究等研究方法来进行治安管理研究。治安管理手段本身的专制、强制等特征，决定了其未能主动适应社会形式的变化。而今新型城镇化建设的全面展开，治安管理手段的改革和创新势在必行，其理论研究必须更为深入实践。

2.治安管理手段政策法制规制的创新。治安管理执法理念的研究和突破须通过法律政策予以规定实施后，才能产生社会效益。治安管理制度、机制的研究也必须在国家将其付诸实践之后才有现实作用。在现有治安行政管理手段中，治安管理主体可以使用行政指令、行政审批、监督检查、禁止取缔手段加强治安管理。法理逻辑是执法主体依法进行监督检查，若检查不合格则将禁止取缔。农村的城镇化建设是一个长期的过程，其中有各种思想理念交织，治安管理手段的运用都需慎重。禁止取缔“一刀切”的执法行为是不符合新型城镇化建设和谐、以人为本等要求的。

（二）治安管理手段实践运用的创新

总而言之，治安管理手段创新要以服务新型城镇化建设为目标，以坚持基本社会规律和体现人文关怀的和谐社会构建为宗旨的基本改革路径。落实到实践方面，治安管理手段必须转变理念，使用新的治安管理手段和方式。使用新手段和方法的时机也需准确选择，同时综合运用各种治安管理的有效手段也尤为必要。具体说来，体现在以下几个方面：

1.治安管理法律手段实践运用的创新。法律手段实践运用的革新是关键。治安管理法律手段包括治安管理处罚、治安行政强制措施等，是治安管理各种手段中与行政相对人直接利益冲突的手段，也是最容易滋生问题的环节。它要求执法者在运用法律手段执法时，必须充分发挥主观能动性，采取恰当的方式，选择恰当的处罚措施，辅助于行政教育等治安手段，让违反治安管理的相对人心悦诚服地接受处罚，并且自觉改正。使得治安管理手段的运用既能达到维持社会治安的目的，又能起到促进和谐社会、不破坏警民和谐的作用。如此，在新型城镇化建设过程中，社会能够维持持久稳定和谐，政府能够一心一意全力建设新城镇，城镇化步伐才能加快，效率质量才能得到提高。

2.治安行政管理手段实践运用的创新。治安行政管理手段实践运用的创新，最主要的就是户籍管理制度的革新。在新型城镇化建设过程中，关键的一个环节就是村民的市民化，身份转化首先要涉及到户籍的变化。对这些户籍人口的管理，则需要行政管理手段的创新。根据十八届三中全会的决定，进行农业转移人口市民化，逐渐把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开中小城市落户限制。户籍制度的管理应该着眼于人的可持续发展，解决农村人口进城后的问题。落实好他们的身份制度，以保障他们身份转变后的利益和待遇问题，减少因身份不同造成的不公平待遇。新型城镇化建设，户籍制度改革的重点、难点在于剥离其附着的权益差距，缩小乃至消除城乡差别，实现公共资源的平均分配和公共服务、福利待遇的均等化。

3.治安管理公安专业手段实践运用的创新。城市治安管理防控可以成为治安管理公安专业手段实践运用创新的主要突破口。各治安管理主体全面落实“向科技要警力”、“科技强警”的现代化警务建设理念，利用先进现代科技信息手段，建立起全面的社会治安防范监控体系。逐步从传统的依靠警力身体力行的调查巡逻向依靠“电子眼”、移动警务办公系统、现代电子科学技术等监控手段的转变，既能提高警务执勤效率，又能切实提高城镇化治安管理综合水平，真实提高人民的安全感。

4.治安管理辅助手段的推广。在新型城镇化建设中，可将治安管理责任承包制⑤和治安联防制⑥作为辅助手段进行推广。治安管理责任承包手段的使用有利于全面调动基层民警的积极性，增强其工作的责任心，有效缓解部分区域警力不足、部分区域警力闲置的问题。通过加强治安联防，不仅能有效服务于城镇化治安管理，同时也是坚持群众路线、基层自治政策理念的生动体现和灵活运用。这种辅助手段在部分地区已进行了试点，结果是有效地维护了社会治安，着实提高了城镇治安管理水平。

5.治安管理手段综合运用的探究。治安管理手段综合运用能围绕警力资源充分利用的目标，以治安管理社会规律为依据，以教育手段为主导，以治安管理法律手段、行政管理手段和公安专业手段为基本形式，以技术手段和经济手段为补充，通过教育、法规、行政、经济手段的有机结合和综合运用，形成全方位的治安管理手段综合运用机制。通过综合运用各种治安管理手段，可以充分发挥各种管理手段的优势，克服各自的局限，最大限度地提高治安管理的水平，维持好新型城镇良好的治安秩序。

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注 释：

①熊一新，李健和.治安管理学概论[M].中国人民公安大学出版社，2004.3.

②公安部：中国警力比约万分之十一，规模要增加[J/OL].中国新闻网，2007-01-23.

③刘宏斌.城镇化对小城镇社会治安的影响[J].中国人民公安大学学报，2003（1）：54.

④孟建柱.不会办百姓关心的小事就办不成大事[J/OL].人民网·高层动态，2008-11-19.

⑤治安管理责任承包制是以公安机关作为发甲方，将特定区域内的治安防范与治安管理业务，以承包的方式委托给公安机关的相关部门、民警或其他社会组织、个人，以提高治安管理与防范效果的一种社会公共安全治理模式。

⑥治安联防制实际上是一种群众性的自防、自治组织，是预防、制止、打击犯罪活动，维护社会治安秩序的辅助力量。

（责任编辑 张海鹏）