刘青芳

摘 要 加强生态环境保护和建设，退耕还林工（草）工程是西部大开发的一项重大的工程。青海省地处长江、黄河、澜沧江源头，生态建设任务十分繁重，实施好退耕还林工程具有重大意义。按照国务院“退耕还林（草）、封山育林、以粮代赈、个体承包”的总体要求，2000年，青海省开展了退耕还林工程以来，已历时15 a，对比政策的落实情况，造林种草、封山育林效果，反思工程实施过程中的成功经验和存在的不足，为下一阶段退耕还林工程的深入开展意义重大。

关键词 退耕还林；造林种草；反思；经验；青海省

中图分类号：F326.2 文献标志码：A 文章编号：1673-890X（2014）21--02

实施退耕还林还草工程，是中央改善西部地区生态环境的一项重大决策。青海省地处长江、黄河、澜沧江源头、生态建设任务十分繁重，实施好退耕还林工程具有重大意义。按照国务院“退耕还林（草）、封山育林、以粮代赈、个体承包”的总体要求，青海省林业部门肩负的任务繁重而艰巨，自2000年开展了退耕还林工程以来，已历时15 a，对比政策的落实情况，造林种草、封山育林效果，总结经验，寻找差距，为退耕还林工程尽快发挥生态、社会效益，直接关系到青海社会经济的可持续发展和广大农民的脱贫致富，功在当代、利在千秋。

1 回顾

2000年，青海省退耕还林工程开始试点，2002年正式实施，截止2013年工程共涉及48个县，327个乡镇，3 911个行政村，完成任务64.5万hm2，其中：退耕地造林还草19.3万hm2，荒山造林种草38.8万hm2，封山育林6.3万hm2，累计对现种苗补助费43 600万元，粮食补助29 000万kg，现金补助58 000万元。

2 经验

2.1 落实政府责任制

认真落实县政府总负责、“五到乡”责任制。退耕还林（草）工程是一项复杂的系统工程，实行各级政府负责制是保证工程顺利实施的前提条件。乡级政府是工程实施的基层政府，退耕还林（草）的宣传动员、组织实施、政策对现、工程管理及成果巩固等最终要靠乡政府去完成。实行“五到乡”责任制，即目标分解到乡，任务下达到乡，资金拨付到乡，粮食分配到乡，责任明确到乡，收到了很好的效果。

2.2 把握退耕地范围

退耕还林要考虑农民生计，必须解决好长远的吃饭问题，解除农民的后顾之忧。合理分配农林牧用地，保证基本农田，将陡坡耕地、沙化土地全部退耕还林草，划出适宜数量的牧业用地。

为保证现有的粮食生产能力、不能把基本农田纳入退耕还林地，同时，在安排具体任务时要让农民留足一定的口粮田，青海省一般为667～1 333 hm2。退耕地优先安排干旱缺水、水土流失严重、粮食产量低而不稳定，入不敷出的坡耕地，沙化严重的耕地，以及坡度大于25°的耕地和海拔3 000 m以上作物生长期短、不保熟的耕地。

2.3 推广科学造林

按照实事求是，尊重自然规律原则，宜林则林、宜草则草，推行林草间作、林药间作、乔灌草结合治理模式，实现生态和经济双赢的目标。

退耕还林兼做模式，在不同地区采取不同模式。柴达木盆地发展枸杞、白刺、柽柳等；东部农业区栽种花椒、核桃、山杏、沙棘及柠条等，特别是大果沙棘的种植；青南地区，还青海湖地区实行林草间作，种植紫花苜蓿、批碱草等优质牧草，发展舍饲圈养畜牧业，在有条件的地区实施林药间作，在林间套种大黄、党参、黄芪、板蓝根等高原特色中藏药材。

2.4 对现补助钱粮

青海省制度了《退耕还林补助粮款对现办法》、《退耕还林补助粮款发放细则》等管理办法，确保及时把国家退耕还林工程的各项政策对现到户，取信于民，解决退耕农户的生活困难问题。

青海省退耕还林工程补助粮款，采取两卡发放，实行“一证两卡”制，即退耕还林还草证、补助粮供应卡、补助款领取卡，“一证两卡”经主管人员、工程监理人员签字，发放补助粮款。补助粮款发放及时公示，接受群众监督。

2.5 做好种苗保障工作

种苗是生态工程建设的基础，是保证退耕还林（草）工程顺利实施，提高工程质量和建设成效的关键[1]。退耕还林工程种苗工作主要工作：首先，加强领导，做好种苗供应的前期准备工作，严把种苗供应关。其次，严格种苗进场管理，严格执行种苗“两证一签”制度，即种苗生产合格证、植物检疫证、产品标签必须齐全并与进场的种苗质量、数量一致，现场经工程监理人员签字认可后方可用于退耕还林工程。再次，做好种苗计划和市场调剂工作，对外省调入的种苗严格把关，确保质量。最后，大力发展容器育苗，培育多季节造林苗木，适应青海省春季、雨季、秋多种造林需求。

2.6 加强后期管理

青海省严格落实《禁牧令》，按照谁退耕，谁造林，谁管护，谁受益的原则，承包到户，确权发证，长期不变。确保退一片成一片，还一片，绿一片。

建立退耕农民、专业护林人员，森林公安三位一体的管护体系，实施从农民到行政机关、公安机关全方位的管护。

2.7 运用规范化管理手段

为做好退耕还林工程，青海省制定了《青海省退耕还林工程管理办法》、《退耕还林工程资金管理办法》、《退耕还林工程种苗管理办法》、《退耕还林工程检查验收办法》、《退耕还林工程监理办法》等管理办法，对工程进行规范化管理。

实行了“一证两卡”制，即退耕还林还草证、补助粮供应卡、补助款领取卡，健全了政策保障机制。

青海省为确保退耕还林这一国家重点工程的实施，青海省林业厅（局）根据国家《退耕还林条例》，《青海省退耕还林工程建设项目实施管理办法》、《林业工程建设项目监理办法》等法律、法规，制定了《青海省退耕还林工程监理办法》[2]。实行了工程监理制，2002年，青海省林业局通过公开招标，确定了具有综合类工程甲级资质的达华工程监理咨询有限公司（后改名达华工程管理集团公司）和生态类工程甲级资质的青海省林业勘察设计院（现改名青海省林业调查规划院）作为全省退耕还林工程的监理单位，结合《工程监理规范》，对全省退耕还林工程开展监理工作。

3 有待提高和解决的问题

3.1 稳定、提高退耕还林（草）工程成效

加强因地制宜，分类指导。青海省退耕还林工程实施范围广，实施区域立地类型复杂多样，要进行科学规划，分类指导，做到乔灌草合理配置，农林牧相互结合。科学选择树种、草种和种植模式，推广造林新技术、应用新方法，扶持典型农户等。

探索管护工作的各种方法，机制，只要有利于退耕还林工程后期管护的各种办法，均可以进行大胆尝试。

将检查验收与政策对现相互衔接。为保证造林保存率和退耕补助结束后，生态林及间作林的成活，有必要加强验收与政策对现的衔接，使二者相辅相成，互相促进。

及时确权发证，用《森林法》巩固退耕还林还草成果。严格按照确权发证的程序进行，做好登记造册，核实面积，明确四至界限、权属等基础性工作。依法公示、接受群众监督。

3.2 退耕农民增收的问题

大力发展生态经济间作林的经济效益。青海省推广的枸杞、沙棘等间作林，已开始大面积挂果，果实被当地生态科技企业收购，开发出保健品、饮料、果酒等产品并已形成规模，为退耕农民找到了一条增收渠道。

实施林药间作，在林间套种大黄、党参、黄芪、板蓝根等高原特色中藏药材，青海省众多的中藏药企业为中藏药材的收购提供了保障，也为退耕农民提供了创收手段。

大力发展舍饲圈养畜牧业。青海省青南地区、环青海湖地区、海北畜牧区占退耕还林区的比重很大，牧区退耕还林草主要以还草为主，主要种植紫花苜蓿、披碱草等多年生高产优质饲草。优质的牧草为舍饲圈养提供了原材料，配合牛羊圈的建设，在青海广大牧区推广舍饲圈养提高牧民收入的捷径。

参考文献

[1]马青江，宋作敏. 加强种苗管理确保退耕还林质量[J].青海林业，2002：41.

[2]青海省林业局.林业法规制度文件汇编[C].西宁：青海省林业局，2005：49-50.

（责任编辑：刘昀）endprint