崔志婷+石群益

摘要：[目的]分析徐汇区居民小区二次供水卫生监管风险及法律适用中存在的问题，为完善法律修订，改善监管提供依据。[方法]采用普查方法，对徐汇区2009年～2013年期间13例居民小区二次供水投诉举报事件进行调查分析，调查数据用SPSS11.0进行统计分析。[结果]徐汇区居民二次供水投诉举报事件的多发于4、5月份；投诉举报内容主要反映“水中有红虫或异味”；卫生监督部门对投诉举报的查处存在难点。[结论]徐汇区居民二次供水投诉举报呈现季节性和阶段性特点，卫生监督检验能力不足、存在法律适用困难。建议要加强和完善饮水卫生法律修订，提高投诉举报处置效率。

作者简介：崔志婷（1982-）、女、汉、主管医师、公共卫生硕士，研究方向：环境卫生监督

作者单位：上海市徐汇区卫生局卫生监督所，上海200237

联系电话：13764427646

随着城市高层建筑的大量使用，二次供水作为城市居民重要的供水设施，其卫生安全问题正日益受到社会重视。2011年的全国生活饮用水卫生安全情况调查显示：二次供水设施数量巨大、存在管理要求不统一、管理措施不到位等情况，供水安全问题仍较突出[1]。上海地区涉及二次供水卫生管理的法律法规主要包括《中华人民共和国传染病防治法》、《生活饮用水卫生监督管理办法》、《上海市生活饮用水二次供水卫生管理办法》、《上海市供水管理条例》等。各类水质投诉数据调查显示：涉及二次供水水质问题的投诉已占总体投诉数的70%，且有逐年上升趋势[2]。上海市卫生监督部门对全市供水水质的抽检结果也显示：二次供水水质合格率（89.2%）低于同期管网末梢水水质（98.7%）[3]。近年来上海各区对二次供水卫生调查研究也显示供水设施管理仍存隐患[4-6]。徐汇区卫生局卫生监督所在近年来处理居民小区涉及二次供水的投诉举报查处过程中，深感调查过程及法律适用中存在不少难点和阻力。因此对徐汇区2009年～2013年13例居民二次供水卫生投诉举报事件进行回顾性调查，分析居民小区二次供水卫生监管风险及法律适用中存在的问题，为完善相关法律法规修订、改善监管模式提供依据。

1 对象与方法

从上海市卫生监督信息平台，调取徐汇区卫生局卫生监督所2013年度二次供水管理单位基本信息，共631个居民二次供水单位（截至2013年10月底），调查供水设施管理单位类型及水箱设施数量;调取徐汇区卫生局卫生监督所2009年1月1日～2013年11月15日期间受理的二次供水（仅指居民小区）投诉举报事件共13例。对投诉来源、查处情况进行统计分析。

所有数据均录入SPSS11.0系统，进行统计分析。

2 结果

2.1 徐汇区二次供水居民小区基本情况

截至2013年10月，徐汇区共有13个街道，有二次供水管理单位252家，有631家二次供水居民住宅区，6643只二次供水储水设备。其中有管理单位的二次供水居民住宅区630家，无管理单位的二次供水居民住宅区1家。有管理单位的二次供水储水设备6623只，无管理单位的二次供水储水设备20只。全区所有市政供水来自于上海市自来水市南有限公司长桥水厂，原水源地在2011年之前为黄浦江中游，2011年之后切换为青草沙原水。

2.2 投诉举报时间分布

2009年至2013年，共受理涉及饮用水卫生问题的投诉举报事件61件，其中居民小区二次供水投诉举报事件共13例，占总投诉件数21.3%。不同年份投诉举报构成比例见表1。由表1可见，2009年之后，二次供水投诉举报数量呈下降趋势，2011年之后，二次供水投诉举报数量又呈上升趋势。从受理月份来看，3月份2起，4月份5起、5月份3起、6月份1起，8月份1起，9月份1起。大部分投诉集中在3月、4月和5月期间（76.9%）。

表12009年～2013年徐汇区居民二次供水投诉举报数量情况

年数 饮用水投诉举报总数 涉及二次供水投诉举报数 投诉占饮水卫生

事件比例（%）

2009 8 6 75.0

2010 16 3 18.8

2011 11 0 0.0

2012 7 1 14.3

2013 19 3 15.8

合计 61 13 21.3

2.3 投诉举报来源和性质

居民小区二次供水投诉举报事件的来源和性质见表2。由表2可见，投诉举报主要来源于电话投诉（84.6%），大部分属于首接事件（69.2%）。

表22009～2013年徐汇区居民小区二次供水投诉举报来源和性质

分类 举报数 构成比（%）

来源

来电 11 84.6

来访 1 7.7

媒体监测 1 7.7

性质

本单位首接 9 69.2

上级交办 4 30.8

2.4 投诉举报内容类型构成

居民小区二次供水投诉举报内容类型构成及投诉的年份投诉举报来水中有红虫（38.5%），水中有异味（23.1%），以及反映水箱未清洗、未加盖等情况。

表32009～2013年徐汇区居民小区二次供水投诉举报内容情况

类型 举报数 构成比（%） 发生的年份

自来水中有红虫 5 38.5 2009年

自来水中有油漆或胶水等异味 3 23.1 2012年、2013年

水质颜色有异 2 15.3 2010年

水中有霉菌 1 7.7 2010年

水箱未清洗 1 7.7 2009年

水箱盖子未盖好 1 7.7 2013年

合计 13 100

2.5 投诉举报办理结果

对投诉举报事件处理结果进行调查分析，仅有1起投诉举报人反映的问题全部查实（未对水箱进行加锁），1起部分查实（同时发现水箱未加锁、溢水口未加装网罩），其余事件的调查结果均未查实。办理结果为对2起事件进行立案处理，4起事件出具卫生监督意见书，7起事件不处理，不处理的原因主要是证据不足。

3 讨论

对徐汇区2009年～2013年的居民小区二次供水投诉举报事件分析发现：社区居民二次供水投诉举报事件2009年至2011年总体呈下降趋势，且投诉举报事件占全年各类饮水卫生事件的比例也呈减小趋势，说明“世博会”以来，通过卫生部门和房管部门的监管改造工作，居民供水设施得到了明显改善，居民小区二次供水卫生管理水平也处于逐步良好的稳定状态。但自2012年以来的二次供水水质投诉举报事件数又有新增现象，并出现了一些新的投诉内容，尽管投诉数占全年饮水投诉举报数的比例不大，但仍需要值得卫生行政部门密切关注。通过调查发现，徐汇区居民二次供水投诉举报事件的发生时间和内容均呈现出一定的特点。

3.1 发生时间呈现季节性

投诉举报的发生时间呈现明显的季节性特点，大部分集中在3月、4月和5月期间。而4、5月份也正是大部分物业管理公司开展上半年度水箱清洗的时间。在开展水箱清洗消毒过程中，若不按照技术规范的要求进行清洗消毒管理工作，也可能造成对二次供水水质的污染[7]。因此，不容忽视对换季期间物业清洗水箱工作的规范性开展卫生监督，加强对二次供水日常性管理中的卫生隐患的风险排查。

3.2 投诉内容呈现阶段集中

2011年之前发生的投诉举报事件反映的问题主要为“水中出现红虫”、“水质颜色异常”等问题，而2011年之后发生的投诉举报事件反映的问题集中在“自来水水中有异味”和“水箱安全措施”等问题。有调查认为供水系统水中出现红虫可能与水厂制水工艺有关，也可能和管网老化、阀门破损、水箱水量滞留、水箱管理不善等原因有关[8]。水质颜色异常可能主要与供水管材、工程等原因有关[2]。这些问题常见于一些老旧小区，由于水箱容量过大，水管以镀锌管材居多，可能容易造成余氯不足或管道腐蚀现象，从而影响水质[2,9]。上海市为迎接“世博会”，在2008年至2010年期间对城区的二次供水设施进行改造，包括改造水箱、蓄水池以及更换住宅室内立管[10]，因此投诉自来水中红虫污染的事件大大减少。而2010年之后，较多投诉自来水中有异味的情况显著增加。二次供水设施改造过程中，对水箱泵房的改造、管材管件的使用、以及施工工艺中的止水连接材料等可能发生使用不规范的行为，也可能对水质产生一定的影响[11]。因此，新因素造成的卫生隐患，需要引起有关部门的重视。

3.3 调查处理存在难点

对5年来受理的居民二次供水投诉举报事件调查结果分析，大部分均因证据不足，无法查实而不进行处理，仅对2起涉嫌未对二次供水设施采取必要的防范措施事件进行立案处罚。对反映较多的“红虫”现象和水质异色、异味问题仅以出具卫生监督意见书为主，对影响水质问题的一些供管水设施原因调查，在实际执法中存在监管难点。

3.3.1 检验能力不足

有报道说水管中出现黄水现象，可能是二次供水改造后，水压变化时，居民水表后管材（使用年代已久的镀锌管）未同步更新，因此可能会出现短时黄水现象[2]。而监督员接投诉举报后上门监督采样时，往往现场未查见水中异色等情况。目前卫生监督的现场快速检测能力有限，除极少数测定空气的物理指标及化学指标有国家标准，其他指标都是仪器制造厂家提供的方法，其结果如何，方法的可靠性、重复性尚有待研究和验证。且有观点认为根据《计量法》和《实验室和检查机构资质认定管理办法》，一般情况下，现场快速检测结果不能作为最终检验结论，不能作为行政处罚的证据或进一步实施行为的依据，不能向社会发布或公开检测结果[12]。目前对水质不符合卫生标准的处罚依据，主要依靠各级疾病预防控制机构出具的检验报告。因此对于投诉举报内容中反映的异色、异味等问题，由于采样和检验能力有限，难以通过现场检验结果进行证据固定，影响查处结果。

3.3.2 法律适用困难

目前常用的饮水卫生法律法规的行政处罚案由主要为“饮用水不符合国家卫生标准（卫生规范）”、“水箱清洗消毒人员未取得健康合格证”、以及“未进行日常管理并履行职责”[13]。在实际投诉举报实践过程中，水箱管理规范及要求主要参考《上海市生活饮用水二次供水卫生管理办法》和《二次供水设施卫生规范》（GB17051-1997）。因此对反映的水箱加盖、加锁及溢（泄）水口网罩等设施管理不规范问题，通过影像视频等资料，较易取证和执法查处。而关于水质异色、异味等问题，在实际调查中发现，往往涉及供水管材、管件及水箱改造施工后的遗留问题，在查处时往往遇到法律适用的困难。

《生活饮用水卫生监督管理办法》规定了“国家对供水单位和涉及饮用水卫生安全的产品实行卫生许可制度”，“任何单位和个人不得生产、销售、使用无批准文件的涉水产品”，而仅规定“对生产或者销售无卫生许可批准文件的涉水产品”应当处以责令改进并可处相应罚款，对使用无证产品的单位或个人没有相应罚则[14]。而物业公司或施工单位将无证产品安装在居民的室内供水管道或小区公共管道后，带来的供水卫生安全隐患，因为仅涉及到使用产品的行为，卫生监督部门难以对其进行责罚，只能出具卫生监督意见书，惩戒作用较小。根据《生活饮用水卫生监督管理办法》规定“新、改、扩建饮用水供水项目……竣工验收必须有建设、卫生行政主管部门参加。”《二次供水设施卫生规范》（GB17051-1997）对施工单位安装的涉水管材管件的许可资质要求较模糊[15]。上海市地方标准《二次供水设计、施工、验收、运行维护管理要求》（DB31/566-2011）也主要对设计阶段提出了对涉水材质需要安全性评价要求，在验收资料移交时并未强制规定建设施工单位必须提供涉水材质卫生许可批件[16]。在实践中，对二次供水居民小区的监督调查也显示，供水单位对涉水产品卫生许可批件的索证管理情况较其他卫生管理内容合格率要明显低[1,5]。一方面卫生监督部门在参与竣工验收时，对已埋设在建筑物内的二次供水设施管材管件与施工方提供的书面资质一致性情况，存在查处难度；另一方面不少已安装的涉水产品由于铭牌无法辨识，且使用年代久远、物业公司又缺乏购置发票等有利证据，为卫生监督部门追查涉水产品的生产、销售渠道带来了很大难度，因此往往对投诉举报的处置能力十分有限。

饮用水安全正如食品安全一样，正越来越受到各级政府及社会舆论的关注。生活饮用水对健康的影响具有长期、慢性、波及范围广的特点，一旦发生污染事件，往往容易成为影响社会稳定的重大事件。因此，饮水卫生投诉举报在各类投诉举报事件中也往往响应级别较高，对首次接收投诉的单位或人员的处置能力提出巨大挑战。当前居民二次供水卫生管理存在建设、房管、卫生等多头管理局面，且各部门之间的法律要求尚未统一。饮水卫生的上位法和下位法内容也存在执行上的冲突[13]。通过对徐汇区近年来居民二次供水投诉举报事件的分析，笔者认为十分有必要加强对卫生监督现场快速检测相关标准和技术的研制，扩大对违法案件查处的证据种类，提高处置效率；同时，要加快对现有饮水卫生法律法规的梳理和修订，完善对饮用水供水设施从使用到管理的各个环节的卫生监管规范标准的衔接性，对于可能造成长期饮水卫生安全隐患的不规范行为，加大惩处力度。

参考文献

[1]钱乐，王俊，李晓明，等.2011年全国生活饮用水卫生安全情况调查和分析[J].中国卫生检验杂志，2012，22（10）：2430-2432.

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[12]李凌雁，王绍鑫，周艳琴.论卫生监督现场快速检测研究进展及发展趋势[J].中国卫生监督杂志，2010，17（2）：133-136.

[13]安丽，裘文，栾丽琴.二次供水相关法律规定在行政执法适用中的困境分析[J].中国卫生法制，2010，18（2）：15-17.

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[15]GB17051-1997.二次供水设施卫生规范(S)北京：国家技术监督局，1998：

[16]DB31/566-2011.二次供水设计、施工、验收、运行维护管理要求(S).上海：上海市质量技术监督局，2012:

3.3 调查处理存在难点

对5年来受理的居民二次供水投诉举报事件调查结果分析，大部分均因证据不足，无法查实而不进行处理，仅对2起涉嫌未对二次供水设施采取必要的防范措施事件进行立案处罚。对反映较多的“红虫”现象和水质异色、异味问题仅以出具卫生监督意见书为主，对影响水质问题的一些供管水设施原因调查，在实际执法中存在监管难点。

3.3.1 检验能力不足

有报道说水管中出现黄水现象，可能是二次供水改造后，水压变化时，居民水表后管材（使用年代已久的镀锌管）未同步更新，因此可能会出现短时黄水现象[2]。而监督员接投诉举报后上门监督采样时，往往现场未查见水中异色等情况。目前卫生监督的现场快速检测能力有限，除极少数测定空气的物理指标及化学指标有国家标准，其他指标都是仪器制造厂家提供的方法，其结果如何，方法的可靠性、重复性尚有待研究和验证。且有观点认为根据《计量法》和《实验室和检查机构资质认定管理办法》，一般情况下，现场快速检测结果不能作为最终检验结论，不能作为行政处罚的证据或进一步实施行为的依据，不能向社会发布或公开检测结果[12]。目前对水质不符合卫生标准的处罚依据，主要依靠各级疾病预防控制机构出具的检验报告。因此对于投诉举报内容中反映的异色、异味等问题，由于采样和检验能力有限，难以通过现场检验结果进行证据固定，影响查处结果。

3.3.2 法律适用困难

目前常用的饮水卫生法律法规的行政处罚案由主要为“饮用水不符合国家卫生标准（卫生规范）”、“水箱清洗消毒人员未取得健康合格证”、以及“未进行日常管理并履行职责”[13]。在实际投诉举报实践过程中，水箱管理规范及要求主要参考《上海市生活饮用水二次供水卫生管理办法》和《二次供水设施卫生规范》（GB17051-1997）。因此对反映的水箱加盖、加锁及溢（泄）水口网罩等设施管理不规范问题，通过影像视频等资料，较易取证和执法查处。而关于水质异色、异味等问题，在实际调查中发现，往往涉及供水管材、管件及水箱改造施工后的遗留问题，在查处时往往遇到法律适用的困难。

《生活饮用水卫生监督管理办法》规定了“国家对供水单位和涉及饮用水卫生安全的产品实行卫生许可制度”，“任何单位和个人不得生产、销售、使用无批准文件的涉水产品”，而仅规定“对生产或者销售无卫生许可批准文件的涉水产品”应当处以责令改进并可处相应罚款，对使用无证产品的单位或个人没有相应罚则[14]。而物业公司或施工单位将无证产品安装在居民的室内供水管道或小区公共管道后，带来的供水卫生安全隐患，因为仅涉及到使用产品的行为，卫生监督部门难以对其进行责罚，只能出具卫生监督意见书，惩戒作用较小。根据《生活饮用水卫生监督管理办法》规定“新、改、扩建饮用水供水项目……竣工验收必须有建设、卫生行政主管部门参加。”《二次供水设施卫生规范》（GB17051-1997）对施工单位安装的涉水管材管件的许可资质要求较模糊[15]。上海市地方标准《二次供水设计、施工、验收、运行维护管理要求》（DB31/566-2011）也主要对设计阶段提出了对涉水材质需要安全性评价要求，在验收资料移交时并未强制规定建设施工单位必须提供涉水材质卫生许可批件[16]。在实践中，对二次供水居民小区的监督调查也显示，供水单位对涉水产品卫生许可批件的索证管理情况较其他卫生管理内容合格率要明显低[1,5]。一方面卫生监督部门在参与竣工验收时，对已埋设在建筑物内的二次供水设施管材管件与施工方提供的书面资质一致性情况，存在查处难度；另一方面不少已安装的涉水产品由于铭牌无法辨识，且使用年代久远、物业公司又缺乏购置发票等有利证据，为卫生监督部门追查涉水产品的生产、销售渠道带来了很大难度，因此往往对投诉举报的处置能力十分有限。

饮用水安全正如食品安全一样，正越来越受到各级政府及社会舆论的关注。生活饮用水对健康的影响具有长期、慢性、波及范围广的特点，一旦发生污染事件，往往容易成为影响社会稳定的重大事件。因此，饮水卫生投诉举报在各类投诉举报事件中也往往响应级别较高，对首次接收投诉的单位或人员的处置能力提出巨大挑战。当前居民二次供水卫生管理存在建设、房管、卫生等多头管理局面，且各部门之间的法律要求尚未统一。饮水卫生的上位法和下位法内容也存在执行上的冲突[13]。通过对徐汇区近年来居民二次供水投诉举报事件的分析，笔者认为十分有必要加强对卫生监督现场快速检测相关标准和技术的研制，扩大对违法案件查处的证据种类，提高处置效率；同时，要加快对现有饮水卫生法律法规的梳理和修订，完善对饮用水供水设施从使用到管理的各个环节的卫生监管规范标准的衔接性，对于可能造成长期饮水卫生安全隐患的不规范行为，加大惩处力度。

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[15]GB17051-1997.二次供水设施卫生规范(S)北京：国家技术监督局，1998：

[16]DB31/566-2011.二次供水设计、施工、验收、运行维护管理要求(S).上海：上海市质量技术监督局，2012:

3.3 调查处理存在难点

对5年来受理的居民二次供水投诉举报事件调查结果分析，大部分均因证据不足，无法查实而不进行处理，仅对2起涉嫌未对二次供水设施采取必要的防范措施事件进行立案处罚。对反映较多的“红虫”现象和水质异色、异味问题仅以出具卫生监督意见书为主，对影响水质问题的一些供管水设施原因调查，在实际执法中存在监管难点。

3.3.1 检验能力不足

有报道说水管中出现黄水现象，可能是二次供水改造后，水压变化时，居民水表后管材（使用年代已久的镀锌管）未同步更新，因此可能会出现短时黄水现象[2]。而监督员接投诉举报后上门监督采样时，往往现场未查见水中异色等情况。目前卫生监督的现场快速检测能力有限，除极少数测定空气的物理指标及化学指标有国家标准，其他指标都是仪器制造厂家提供的方法，其结果如何，方法的可靠性、重复性尚有待研究和验证。且有观点认为根据《计量法》和《实验室和检查机构资质认定管理办法》，一般情况下，现场快速检测结果不能作为最终检验结论，不能作为行政处罚的证据或进一步实施行为的依据，不能向社会发布或公开检测结果[12]。目前对水质不符合卫生标准的处罚依据，主要依靠各级疾病预防控制机构出具的检验报告。因此对于投诉举报内容中反映的异色、异味等问题，由于采样和检验能力有限，难以通过现场检验结果进行证据固定，影响查处结果。

3.3.2 法律适用困难

目前常用的饮水卫生法律法规的行政处罚案由主要为“饮用水不符合国家卫生标准（卫生规范）”、“水箱清洗消毒人员未取得健康合格证”、以及“未进行日常管理并履行职责”[13]。在实际投诉举报实践过程中，水箱管理规范及要求主要参考《上海市生活饮用水二次供水卫生管理办法》和《二次供水设施卫生规范》（GB17051-1997）。因此对反映的水箱加盖、加锁及溢（泄）水口网罩等设施管理不规范问题，通过影像视频等资料，较易取证和执法查处。而关于水质异色、异味等问题，在实际调查中发现，往往涉及供水管材、管件及水箱改造施工后的遗留问题，在查处时往往遇到法律适用的困难。

《生活饮用水卫生监督管理办法》规定了“国家对供水单位和涉及饮用水卫生安全的产品实行卫生许可制度”，“任何单位和个人不得生产、销售、使用无批准文件的涉水产品”，而仅规定“对生产或者销售无卫生许可批准文件的涉水产品”应当处以责令改进并可处相应罚款，对使用无证产品的单位或个人没有相应罚则[14]。而物业公司或施工单位将无证产品安装在居民的室内供水管道或小区公共管道后，带来的供水卫生安全隐患，因为仅涉及到使用产品的行为，卫生监督部门难以对其进行责罚，只能出具卫生监督意见书，惩戒作用较小。根据《生活饮用水卫生监督管理办法》规定“新、改、扩建饮用水供水项目……竣工验收必须有建设、卫生行政主管部门参加。”《二次供水设施卫生规范》（GB17051-1997）对施工单位安装的涉水管材管件的许可资质要求较模糊[15]。上海市地方标准《二次供水设计、施工、验收、运行维护管理要求》（DB31/566-2011）也主要对设计阶段提出了对涉水材质需要安全性评价要求，在验收资料移交时并未强制规定建设施工单位必须提供涉水材质卫生许可批件[16]。在实践中，对二次供水居民小区的监督调查也显示，供水单位对涉水产品卫生许可批件的索证管理情况较其他卫生管理内容合格率要明显低[1,5]。一方面卫生监督部门在参与竣工验收时，对已埋设在建筑物内的二次供水设施管材管件与施工方提供的书面资质一致性情况，存在查处难度；另一方面不少已安装的涉水产品由于铭牌无法辨识，且使用年代久远、物业公司又缺乏购置发票等有利证据，为卫生监督部门追查涉水产品的生产、销售渠道带来了很大难度，因此往往对投诉举报的处置能力十分有限。

饮用水安全正如食品安全一样，正越来越受到各级政府及社会舆论的关注。生活饮用水对健康的影响具有长期、慢性、波及范围广的特点，一旦发生污染事件，往往容易成为影响社会稳定的重大事件。因此，饮水卫生投诉举报在各类投诉举报事件中也往往响应级别较高，对首次接收投诉的单位或人员的处置能力提出巨大挑战。当前居民二次供水卫生管理存在建设、房管、卫生等多头管理局面，且各部门之间的法律要求尚未统一。饮水卫生的上位法和下位法内容也存在执行上的冲突[13]。通过对徐汇区近年来居民二次供水投诉举报事件的分析，笔者认为十分有必要加强对卫生监督现场快速检测相关标准和技术的研制，扩大对违法案件查处的证据种类，提高处置效率；同时，要加快对现有饮水卫生法律法规的梳理和修订，完善对饮用水供水设施从使用到管理的各个环节的卫生监管规范标准的衔接性，对于可能造成长期饮水卫生安全隐患的不规范行为，加大惩处力度。

参考文献

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