吴希慧

【摘 要】 在地方税体系中，主体税种是核心。主体税种的确立是完善地方税收体系的首要问题。就我国现代税收改革的发展历程而言，在上海等地已经进行了“营改增”的试点工作，并且随着其对于经济发展以及城市建设效果的凸显，未来必然会在全国得到广泛推广，由此无疑将动摇营业税这一主体税种的地位。鉴于此，我国地方政府迫切需要寻求一种新的主体税种予以替代。而消费税因其收入具有稳定性和弹性，适宜成为地方税主体税种，文章拟就选择消费税作为我国地方税主体税种的可行性作简要的分析和探讨。

【关键词】 地方税； 主体税种； 消费税

中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）26-0083-03

目前，我国税制改革的又一重头戏——消费税改革的步伐渐行渐近。十八届三中全会明确提出，“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”。2013年11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重”。与此同时，随着我国“营改增”试点工作的开展，以及其对于经济发展和城市建设效果的凸显，未来必然会在全国得到广泛推广，由此无疑将动摇这一主体税种的地位。因此，对地方财政而言，必然迫切需要寻求一个新的可以替代传统营业税的主体税种，而消费税因其收入具有稳定性和弹性，适宜成为地方税主体税种。

一、地方税主体税种收入现状分析

何谓地方税主体税种呢？对于地方财政而言，收入的来源主要有两种，一是中央政府的财政补贴和拨款，另一个则是税收来源。而所谓的主体税种就是主要的税收收入，从我国过去地方政府的税收组成以及占比来看，主要的税收收入来源是营业税，是我国地方政府的主要经济来源，同时也是其财政收入的主要组成部分，通过合理的税收政策一方面可以提升地方政府的财政收入，另一方面也可以积极促进区域经济发展，利用合理的税收政策，特别是主体税种的税收政策，从而合理引导企业以及行业进行发展和创新。在“营改增”前，除了营业税之外，个人所得税也是政府税收收入中较为重要的组成部分。

（一）我国营业税运行状况

所谓营业税，是对在中国境内提供应税劳务、转让无形资产或销售不动产的单位和个人，就其所取得的营业额征收的一种税。其在过去的数十年内一直是政府财政收入中的主要税收来源，营业税本身的定义决定了其组成的多元化，涉及日常的各类行业。根据国家税务总局的统计资料，2011年营业税实现收入13 678.61亿元，占税收总收入的比重为15.2%；2012年营业税实现收入15 747.53亿元，占税收总收入的比重为15.6%。2010年1月1日起上海作为首个试点城市实施增值税与营业税的合并，“营改增”的出现无疑造成我国地方政府中一大部分营业税收入的缺失，从相关学者的调研来看，其预计“营改增”后将给地方带来1.2万亿元的资金缺口，这无疑对我国地方政府的财政收入提出了巨大的挑战，对地方政府而言必然需要寻求一种新的替代税种，从而填补由此所造成的财政收入缺口。

（二）我国个人所得税运行状况

根据国家税务总局的统计资料，2011年全国个人所得税收入6 054亿元，占税收总收入的比重为5.8%；2012年全国个人所得税收入5 820亿元，占税收总收入的比重为5.0%，是收入额次于营业税的第二大税种，并且与营业税一致的是，其收入的主体也是地方政府。但是，相对于营业税而言，个人所得税自身的特殊性以及差异性，使得其本身并不太适合作为地方政府的主体税种，其主要是出于以下两方面的考虑：一方面，个人所得税本身是一种收入差距的调节税种，征收的原意是为了平衡不同自然人之间的发展，对财富进行二次分配，因而其主要的税种政策制定依赖于中央政府，无论在税率还是在税费的征收额度方面，地方政府在财产税方面没有独立的税收立法权，因此，无法真正利用其对现有的地方经济发展进行合理的调节，所以其本身对区域经济发展的贡献非常有限。另一方面，我国各地经济发展不均衡，而个人所得税的征收直接关系到人们的实际生活水平和生活方式，因而若完全交由地方政府进行税率的决策以及成为主体税种，无疑会造成区域间的低税竞争，造成市场资源供应的不足，从而加剧各地经济发展差距，这显然与我国推出个人所得税的初衷相违背。

二、消费税作为我国地方税主体税种的可行性分析

Ursula Hicks（1961）研究了地方政府在经济发展中的作用并推论说，“要使地方机构在经济或社会发展中发挥较大作用，必须有充足的财源。如果既要使地方政府负责任，又要使他们有主动性，则对部分资源的控制必须是独立的，地方委员会应该能够自主地选择税率或费率（以及征收条件）”。

（一）消费税具有作为地方主体税种的特性

目前普遍认为的比较适宜“成为地方主体财源的税种”应具备以下特性：一是税基较宽，税源丰富，且具有增长潜力，对增加地方税收规模影响较大；二是在收入和地区产业结构方面具有较强的调节性；三是在税收制度方面严密规范，透明度高，便于征管。从消费税的特性来看它符合上述特性。

消费税是1994年税制改革时设置的。消费税兼具增加财政收入和引导部分商品消费功能。消费税实行价内税（价款中已包含消费税），只在应税消费品的生产、委托加工和进口环节缴纳，在以后的批发、零售等环节不用再缴纳，税款最终由消费者承担。

1.消费税的税源十分丰富，改革开放以来，我国整体的居民收入水平显著提高，无论是工资还是居民的可支配收入都显著增加，因此人们的消费以及商品的流转和丰富程度都远远超过了过去任何一个时期。截至2010年，我国现有的消费税在全国税收收入中所占比重约为8%，是仅次于增值税、营业税和企业所得税的第四大重要税种。与此同时，我国现有的进出口增长以及居民消费欲望的不断增加，进一步提升了消费税未来的征收规模和额度。截至2012年国内消费税实现收入7 872.14亿元，且上述数据不包括进口环节缴纳的消费税，而且是以烟酒等14个应税消费品为征税对象征收的税收规模。如果对消费税进行改革，将资源性产品和奢侈品消费税纳入，那么税收规模将会大幅度提升。endprint

2.消费税具有税源集中、征收简便的特性。这也是之所以消费税能够成为未来我国地方政府主体税种的重要原因之一。对于消费税，主要是从最终的消费源头进行征收，因此其税源集中，征收较为简便，是直接从货物的流转过程中进行合理的征收。从发达国家的消费税征收以及应用方式看，未来我国的消费税征收应该由消费引导投资，真正以消费者需求为市场生产主导力，从而实现企业生产的可持续性，减少产能过剩的状况，更为有效地减少资源的浪费以及限制和消除低产能企业的发展。

3.消费税具有一定的调节作用。相对于个人所得税，消费税本身对经济发展的调节作用效果更为明显。消费税的征收无疑可以对我国现有产能过剩的企业产品进行调节，从而帮助企业进行相应的生产方式改革。除此之外，就需求层面而言，消费税的征收无疑可以调整居民的消费结构，对其消费方式进行合理的引导，使其转变。可以说，消费税自身具有双向调节的作用，能够从需求以及生产两方面对总量进行调整。与此同时，各个地方政府能够根据区域内的行业发展以及未来经济发展方向，进行具有地方特色的消费税的征收，从而提升区域经济的可持续性发展。

（二）消费税作为地方主体税种的优势

1.消费税成为地方税种后，地方政府在税收征管上更积极主动。自1994年实行分税制以来，我国地方政府财政收入比重下降至45%左右，而地方财政支出比重却高达70%以上，事权与财力不匹配，地方政府财力吃紧。当前因为消费税主要上缴国库，所以地方政府围绕居民消费行为的投资也就没有动力。如果消费税收益归地方所有，那么就会激励地方政府将投资转向与居民消费有关的行业和领域。地方政府会把更多精力投放到发展超市、零售产品销售上，而不是工厂、生产企业等方面，这将利于经济结构调整，发展服务业，比如物业服务、公共医疗和教育等服务领域和行业，有利于地方政府去推动消费。

2.消费税成为地方税种后，可抑制地方政府投资冲动。消费税成为地方税种后，对于地方来说，真正的税源应当是消费，而不是生产。具体来说，因为征收不在生产环节，地方政府投资建厂的积极性就会减弱，而增加居民收入促进消费的积极性会提高，一定程度上可以减轻地方政府的“投资冲动”。当然，税收还能对市场资源配置起作用。

三、基于构建地方税主体税种的消费税改革建议

伴随着我国“营改增”的发展，对于地方政府而言，其现有的以营业税作为主体税种的发展以及征收策略必须进行调整。而正如之前所述，营业税税收来源的缺失，必然会造成政府自身税收来源的紧缺，造成巨大的财政收入缺口，显然不利于区域经济发展，无法保证地方政府针对现有的基建项目以及基础设施进行合理的发展。因此，科学选择地方税主体税种，已迫在眉睫。从上述分析可知，消费税未来最有可能也最能够成为我国地方政府的主体税种。

1.将消费税作为地方主体税种，由地税机关征收。真正将消费税的收入与地方政府的财政收入效益挂钩，从而促进地方政府税收征收的积极性和主观能动性，让他们可以结合区域经济的发展，在充分利用消费税促进地方经济可持续性发展的前提下，减轻地方政府自身的财政压力。

2.适当调整现行消费税征税范围，加大消费税的收入分配调节力度。中央财经大学财经研究院院长王雍君在接受《每日经济新闻》记者采访时说，现在的消费税是有选择性的税，比如在高端、奢侈品、烟酒等商品上征收，以后可以改成一般性的消费税，在零售环节征收，这种税才有可能会成为地方的真正主体税种；另一方面，将环境污染品纳入征收范围，从而将现有的高污染、高能耗产品以及非营运飞机等高档奢侈品纳入消费税征收范围，增加消费税应税品目，充分发挥消费税促进节能减排和引导理性消费的作用。

3.调整消费税税率，做到有增有减。消费税本身是针对终端消费产品征收的，目前，市场上一次性木制筷子价格低廉，设置税率为5%，很难起到加大消费成本、抑制消费的作用，建议大幅度提高该税目的适用税率。同时针对我国现有的烟、酒等消费品的消费量居高不下，高价烟、酒具有炫富功能，以及其对民众健康的负面影响，可以对高端的烟、酒征收高额消费税，从而减少消费者对于高端消费品的消费支出，以此对消费者的消费进行合理的引导。在此，可以充分借鉴国外的经验，按照产品的不同消费档次和价位进行分门别类的消费税率的征收，而非一贯制的消费税额的征收，以此提升税费征收的差异性，更为合理地引导消费者的理性消费，同时也能够帮助生产者进行有序的创新研发，避免传统单一的生产模式。

4.调整消费税征收环节，由生产环节征收转到零售环节征收。从未来我国的税种征收发展趋势而言，消费税有望在生产环节征收转为在零售环节征收，并成为未来地方政府的主体税种。如果把现在在生产环节征收的消费税，如汽车、摩托车、汽油、柴油、烟酒，还有金银首饰和高尔夫、游艇这些高档消费的消费税，转移到零售环节征收，收入归地方，那么消费税加上车辆购置税一共一万多亿，其无疑能够充分填补传统消费税在政府税收中的空缺。与此同时，消费税调整在零售环节征收，所有消费品企业的出厂价就会有相当幅度的降低，这会降低生产企业的成本，自然就减轻生产者的税负，从而降低这些消费品在生产企业的财务成本，有利于推动企业健康、持续的发展。

5.改革消费税的计税方式，将现行的“价内税”调整为国际通用的“价外税”，特别是加强对专用发票的管理，在专用发票上分别注明税款和价款，让消费者在购买消费品时就能了解自己所承担的消费税款的支出，从而让消费者明明白白地消费。同时，进一步增加对商家缴税的制约力度，增强企业的纳税意识，强化对税务机关的制约。

四、结束语

消费税作为我国地方税主体税种，有其自身的优势，但未来还需要进行充分的探索与研究，唯有这样，才能合理地发挥消费税引导地方产业和居民消费健康发展的作用，使税收的“有形之手”起到对市场资源的配置作用。

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